“一帶一路”下跨國油氣管道安保培訓機制創新研究

雙春亮　趙鑫

摘 要：能源合作和跨國油氣管道安保問題，是“一帶一路”戰略重要內容之一。執法培訓作為一種新型合作形式在跨國油氣管道領域發揮日益凸顯。本文在分析跨國油氣管道安保面臨的形勢任務的基礎上，歸納了跨國油氣管道安保執法培訓的現狀和存在主要問題，提出加強執法培訓的理論研究、理順執法培訓管理體制、構建執法培訓評估體系等具體措施，旨在提高跨國油氣管道領域執法培訓水平，更好地服務于“一帶一路”建設，具有十分重要的理論和現實意義。

關鍵詞：一帶一路 跨國油氣管道 安全 執法培訓

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）09（c）-0117-03

進入21世紀，在以和平、發展、繁榮、合作為主題的新時代，面對復蘇乏力的全球經濟形勢，紛繁復雜的國際局勢和地區形勢，傳承和發揚絲綢之路的精神顯得越來越重要。2013年9月與10月，中國國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會普遍關注，中國國務院總理李克強參加2013年中國-東盟博覽會時強調，鋪就面向東盟的海上絲綢之路，打造帶動腹地發展的戰略支點，加快“一帶一路”建設，有利于促進沿線各國的繁榮和區域經濟的穩步增長，加強不同文明交流協作，促進實際和平發展，是一項造福世界各國人民的偉大事業。

我國面臨的能源安全形勢愈加嚴峻，圍繞油氣資源的地緣政治博弈錯綜復雜，能源國際競爭日趨激烈，這就使得我國利用境外資源的不確定性增加，油氣能源的運輸管道存在著較大的安全隱患。近年來，跨國油氣管道遭受暴恐分子襲擊的案件時有發生，運輸沿線打孔盜油情況屢禁不止，再加上管道途經的部分地區地形較為復雜，施工和搶修難度很大，這都對跨國油氣管道安保工作提出了更高的標準、更嚴的要求。我國警方需要同各國強化警務合作，加強前期情報的共享以及聯合作戰指揮，共同打擊恐怖極端勢力。

1 跨國油氣管道安全領域合作情況

1.1 總體形勢

在“一帶一路”戰略沿線建設中，我國非常重視能源安全，將其視為國之動力。作為運輸能源的媒介，輸油氣管道事業發展迅猛，目前輸油氣管道總里程已經達到12萬km，覆蓋全國31個省（區、市）。隨著經濟發展加快，我國石油進口量逐步增加，基本建成四大油氣進口通道：一是東北通道（中俄原油管道）；二是西北通道（中哈原油管道、中亞天然氣管道）；三是西南通道（中緬原油管道、中緬天然氣管道）；四是海上通道。從我國目前情況看，油氣管道安保工作主要面臨兩方面的威脅：一是打孔盜油等涉油違法犯罪；二是油氣管道安保反恐問題。境外恐怖勢力不時叫囂對我油氣管道實施恐怖破壞，油氣管道恐怖襲擊風險不斷加大。

鑒于此種嚴峻形勢，我國適時出臺多部能源安全領域法律，包括《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《企業事業單位內部治安保衛條例》《石油天然氣管道系統治安風險等級和安全防范要求》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理盜竊油氣、破壞油氣設備等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于對采用破壞性手段盜竊正在使用的油田輸油管道中油品的行為適用法律問題的批復》，這些法律法規從法律層面保障了我國輸油氣管道的安全，并成為我國與其他國家開展跨國油氣管道領域安全合作的國內法律基礎。

1.2 具體合作形式

由于輸油氣管道經過多國，開展涉外警務執法合作任務十分艱巨。各國對于如何進行警務合作共同打擊破壞輸油氣管道的犯罪行為均出臺相關措施，本文討論的是執法培訓這種新興的國際警務合作模式。我國先后舉辦中亞、緬甸、非洲等類型跨國油氣管道安全領域培訓班，繞中國油氣管道技術防范、涉油案件偵辦、反恐國際執法合作、油氣保護法律法規、油氣管道滅火救援指揮等專題，包括管道反恐，管道規劃與運行，以及與其他工程相遇關系的處理等問題，介紹我國油氣管道安保工作最新的理論知識和法治建設成果，既有系統全面的理論講解，又有生動鮮活的案例，取得良好效果。

2 我國跨國油氣管道安全領域執法培訓存在的主要問題

2.1 相關理論研究比較缺乏

跨國油氣管道是重要的能源基礎設施，直接關系到國家經濟安全、社會公共安全，保護跨國管道，是國家間共同愿望，跨國管道具有長途運輸性和不間斷性，一但出現問題，會影響全線的安全運行，需要沿線各國的共同保護。但目前我國警方對于能源安全安保問題理論研究不夠深入，培訓課程更多借助于輸油氣管道專業知識，對于實際案件總結歸納，這是我們執法培訓工作日后工作的重點方向。盡管我國很早就開始執法培訓但是學術界對執法培訓的研究起步較晚，執法培訓理論研究較少，研究范圍較為寬泛，重要內容多限于圍繞專題和個案進行，缺乏整體性和系統性，相關研究也主要停留在實踐層面，在政策和理論層面的研究還十分薄弱，還沒有形成一個較為穩定的研究群體，還沒有類似國外那樣的對執法培訓問題專門研究的研究力量，目前為止尚無一部執法培訓研究專著發表出版，中國對執法培訓政策研究十分薄弱，對西方執法培訓體系不是十分了解，自己也沒有形成一套較為完整，有中國特色、適合中國國情和經濟發展水平的援外培訓體系。

2.2 監督管理體系有待進一步健全

隨著近年來我國執法培訓人力資源工作的重視，國家人力資源開發培訓的支出增長迅速，培訓領域和專業范圍不斷擴大，但相對于培訓的規模和內容的迅速發展，人力資源管理工作仍相對滯后，目前對于執法培訓項目還沒有統一的規定，同時也缺少獨立研究機構，對培訓過程進行監督。培訓項目的鑒定、監督以及后續跟蹤等方面沒有可供統一操作的規范標準，對培訓項目的鑒定、監督和評估很難做到客觀和公正，執法培訓的監督管理和效果評價規范管理仍然任重道遠。

3 關于加強跨國油氣管道領域執法培訓的建議

我國能源安全領域執法培訓是一項具有戰略意義的培訓方式，具有廣闊的發展前景，但由于發展時間較短，存在問題在所難免，現階段在繼續加大執法培訓力度的基礎上，應不斷分析國內外在執法培訓方面的先進做法，結合國外較為成熟的管理方法，開展執法培訓的研究，逐步理順執法培訓管理體系，繼續加強執法培訓項目實施管理，完善執法培訓績效管理，使執法培訓在保持快速發展的同時，實現規范化管理并不斷提升實效。

3.1 加強執法培訓的理論研究

開展能源安全領域執法培訓理論研究，是保證執法培訓持續、快速、規范發展的基礎，理論源于實踐，又對實踐起著良好的指導作用，當前中國能源安全領域執法培訓發展迅速，勢頭良好，潛力無限，豐富的實踐構成了中國特色執法培訓理論研究的堅實基礎，對執法培訓及時展開更為廣泛、深入和系統的研究，將有助于總結過往的經驗做法，探索執法培訓的新途徑、新思路，為我國警方開拓執法培訓的實踐發展健全有中國特色的執法培訓新理念，為在世界上發揮更大作用和影響力提供必要的智力支持。

能源安全領域執法培訓是我國涉外警務合作長期的可持續發展戰略的重要組成部分，是中國警察外交的具體實施步驟之一，應當有一系列與之配套的原則、法則和措施，來實現其科學決策的過程。目前，隨著國際形勢的變化和中國經濟實力的迅速增長，中國將面臨越來越多、越來越復雜的執法培訓課題，執法培訓需要依據哪些原則、它與對外政策的變化有何關系、如何使培訓更加有效果、如何得到受訓國的認可、如何通過培訓培育對華友好力量都是值得我們深入討論和研究的問題。對于這些問題的研究，不僅關系到受訓國的利益，也關系到中國自身的長期發展，因此，中國應借鑒西方的執法培訓的理論研究成果，結合中國外交方針和受訓國實際需要，加強執法培訓理論研究，增加執法培訓理性科學的成分。

3.2 理順執法培訓管理體制

理順執法培訓管理體制，是整合國家各方資源，實現執法培訓良性發展的重要著力點，目前，我國缺乏一個能夠統籌兼顧的專職管理部門，執法培訓管理主體地位比較低，在履行執法培訓的整體規劃、部門協調、主體管理、監督評價等工作職責時存在一定難度，為滿足不斷擴大的執法培訓工作需要，亟需對現有的執法培訓管理體制進行必要調整，建議在公安部下設專門執法培訓委員會，專司執法培訓所有事務，統一協調。

執法培訓涵蓋了政治、經濟、外交、文化等方方面面的工作，僅靠一個部門難以完成，在借鑒發達國家援外培訓的成功經驗，設置單獨的中央管理部門統籌負責執法培訓的同時，更要注重建立并完善主管部門居中協調、其他相關部門積極合作的工作機制，合作機制需要各部門之間明晰職責，避免權力職責交叉，責任不清等問題的發生，加快建立充滿活力、富有效率、更加開放的培訓體制機制。進一步理順外警管理體制，健全決策、執行、監督相互制約又相互協調的運行機制，充分調動社會民間力量支持援外培訓事業的發展，提高受訓國在培訓決策、執行、評估和后期管理等方面的參與程度，積極穩妥推進國際交流與合作。盡量發揮非政府組織的積極作用，利用非政府組織管理靈活、機構簡單的特點，在應對突發問題時充分發揮作用，積極主動加強國際合作，開拓援外培訓的領域和范圍。

3.3 構建執法培訓評估體系

能源安全領域執法培訓不同于一般的市場化培訓項目，也不同于普通意義上的高校教育，而是帶有明顯政治、外交色彩的培訓項目。執法培訓的效果事關我國的戰略利益和國際形象，為此應建立完善重大培訓項目的集體決策制度、專家咨詢制度和公共監督制度，加強對培訓過程的監控，應進一步加強執法培訓的統一組織和協調，規范項目實施過程中各環節的管理，盡快構建執法培訓效果的評估體系，是提升執法培訓效果的必然要求。

3.3.1 強化執法培訓項目執行標準和過程監督

能源安全領域執法培訓的執行標準要嚴格實施，首先是培訓組織的資質控制標準，要繼續加強執法培訓的基地建設工作，遴選更多的符合執法培訓硬件條件的培訓機構和高校作為培訓基地，比如中石油、中海油下設的單位以及中國石油大學等單位均可列入考查范圍之內。定期或不定期檢查項目實施情況是否與實施主體上報的工作方案相適應，同時，認真研究并建立執法培訓專家庫，積極探討執法培訓教師持證上崗的做法，建立一支政治水平高、業務素質好、對受訓國事務熟悉、相對穩定的執法培訓專業隊伍，對各培訓機構的師資力量、培訓教材、管理技能、翻譯隊伍、酒店餐飲、機票預訂、禮品采購、辦公用品等各類資源進行統籌，在互惠互利的基礎上實現優勢互補和資源共享，降低執法培訓的成本。

3.3.2 改進和完善培訓效果考核方法方式

為客觀檢驗各培訓院校執行執法培訓項目的效果，更好的改進執法培訓的管理工作，提升執法培訓項目的管理和服務質量，在保持目前實施的主體自我評估的同時，應當在培訓班結束、參加培訓人員回國之后，由我方采取抽樣調查和訪談的形式，邀請參訓人員獨立完成評價表，以獲取參訓人員對于培訓班的真實感受，彌補單純的自我評價所帶來的片面性，培訓學員對于培訓班的評價對于日后培訓班的建設發展更加具有指導意義，其評價結果能夠使我方人員更有效掌握真實的培訓質量與效果。

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