差別化土地管理理論解釋及政策體系建設*

張俊峰，張安錄

(1.中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢 430073； 2.華中農業大學土地管理學院，湖北武漢 430070)

0 引言

我國自然地理環境迥異，再加上城鎮化、工業化進程中資源利用方式與管理模式以及相關政策制度的差異，造成區域社會經濟發展階段、水平、速度等存在顯著差異。同時，我國面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，資源節約和生態保護成為必然選擇。在區域差異和資源環境約束雙重背景下，迫切需要實行更為精細化、針對性、有效性的土地管理模式，促進區域社會經濟生態協調、均衡發展。差別化土地管理能夠優化配置土地資源、提高資源利用效率、協調區域發展，是統籌城鄉發展、促進區域均衡的重要途徑。近年來，國家部委出臺和頒布了一系列推進差別化土地管理的政策措施和指導文件，為差別化土地管理提供了政策和制度環境，搭建了相關平臺，凸顯了差別化土地政策的訴求。但是針對土地資源一體化差別化管理的政策至今仍處于探究中，差別化土地管理政策在全國推廣實施還存在技術障礙：一是差別化土地管理理論體系還有待完善，二是差別化土地管理技術手段和依據不夠成熟，難以最大程度發揮差別化土地管理政策績效。因此，研究差別化土地管理理論和政策體系對差別化土地政策制定和實施具有現實指導意義。

1 差別化土地管理內涵與目標

1.1 差別化土地管理內涵

《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》明確提出要根據資源環境承載力、土地利用現狀和開發潛力，按照區域主體功能定位和發展方向，實施包括資源環境、土地開發格局以及人口與經濟產業布局等內容的差別化土地利用政策[1]。國土資源部《關于推進土地利用計劃差別化管理的意見》有較為明確的定義：差別化管理是針對各地發展階段以及資源稟賦，制定并實施有差別利用和管理的政策，引導土地資源更合理利用[2]。孫雪梅[3]從土地供應和稅費角度指出土地差別化政策是根據不同地區、產業經濟發展情況，在土地供給面積和稅費優惠等方面，政策向中西部地區、高新技術產業等傾斜。楊遴杰[4]從市場運行角度闡述了差別化土地管理的邏輯，指出土地差別化實質上是資源的使用者會利用自身掌握的各種資源做出對自己最有利的資源利用方式。馬曉妍[5]綜合已有文獻，將土地差別化政策概括為：為實現土地資源合理利用，在不同發展階段根據該區域內土地資源稟賦、土地利用現狀、社會經濟發展水平等綜合情況，在兼顧政府計劃和市場配置作用的前提下，制定的一系列土地利用和管理政策。具體到差別化土地政策方面，不少學者對土地供應[6-7]、土地整治[8-9]、林地管理與景觀保護[10-11]、耕地保護[12]、土地利用計劃管理[13-14]、建設用地差別化配置[15-16]、主體功能區[17]等差別化政策進行了探討，對差別化土地管理政策的設計與實施提供了很好的參考和依據。

已有文獻從不同角度對差別化土地管理進行了研究，豐富了差別化土地管理內容，但是關于差別化土地管理內涵，目前尚未形成一個統一的論述。從土地管理內涵來看，差別化土地管理實際上是土地管理模式的一種創新，是在特定時期為了提高資源利用效率、平衡區域發展而采取的土地管理手段。所謂差別化土地管理就是在新時期為了發揮土地計劃調控作用、提高土地資源集約高效利用、平衡區域發展而創新的土地管理模式。差別化土地管理不僅是土地供應、土地整治、地價調控、耕地保護、土地用途管制以及土地收益分配等政策的差別化，而應該是集時間、空間、地類和產業、部門等為一體的差別化國土管理模式。

1.2 差別化土地管理目標

界定和分析差別化土地管理內涵和目標，對創新差別化土地管理模式具有重要作用。近年來，我國經濟增長面臨著資源緊缺和環境保護的約束，區域非均衡發展問題突出，迫切要求緩解經濟發展對土地需求與土地資源低效利用的矛盾，統籌區域均衡發展。從差別化土地管理內涵可知，差別化土地管理就是為了解決當前城市用地規模擴張、土地資源低效利用以及區域經濟發展不平衡問題，走出土地管理“放則亂、控則死”的困局。實質上，土地資源低效利用問題就是效率問題，區域經濟發展不平衡問題即是如何保障公平的問題。因此，差別化土地管理的政策目標就是在提高效率的同時保障公平。一方面，通過控制建設用地總量和優化產業用地結構以及推進低效用地再開發，控制城市用地規模擴張，優化用地結構，提高土地集約節約利用水平； 另一方面，通過合理分配用地指標、強化土地用途管制以及實施財政補償機制，促進區域平衡發展。

2 差別化土地管理經濟學釋義

我國土地資源空間異質性是普遍存在的，然而現行土地管理制度與政策普適性過強、針對性不足。差別化土地管理能夠根據區域土地資源空間異質性實施分類管理，提高土地管理的針對性、有效性和精細化水平，促進土地高效利用。依據效益最大化原則和土地資源優化配置理論，從土地資源數量配置角度對差別化土地管理理論進行解釋。

在普適性土地管理模式下，土地資源統一管理、均等化配置，社會成員的土地總收益：

TR=MR1×Q1+MR2×Q2，其中，Q1=Q2=Q0

(1)

在差別化土地管理模式下，土地資源分類管理、差別化配置，社會成員的土地總收益：

(2)

若土地管理模式由普適性向差別化管理轉變，則社會成員土地總收益變化：

(3)

(4)

圖1 差別化土地管理經濟學釋義

3 差別化土地管理政策體系建設

3.1 差別化土地管理政策框架體系

3.1.1 差別化土地管理內容

(1)差別化土地管理需解決建設用地差別化管理問題。不同區域經濟增長對建設用地數量的依賴程度存在差異，區域土地利用方式和特征也存在空間異質性，建設用地差別化配置與管理十分必要。國土資源部于2010年開始試點研究供需雙向調節與土地差別化管理問題，以加快資源利用方式轉變，促進經濟發展方式轉變。2012年就推進土地利用計劃差別化管理出臺了相關政策和意見，以加強用地計劃調控和引導作用。目前差別化的地價管理、土地利用計劃差別化管理等政策已經開展實施。建設用地差別化管理是落實土地利用計劃差別化管理、控制建設用地總量、提高土地利用效率的重要途徑。

(2)差別化土地管理應統籌考慮產業供地差別化管理。隨著供給側因素減弱，調結構、轉方式成為經濟增長新的動力。同時，不同產業類別、同一產業不同生命周期對土地要素的需求存在差異，區域產業用地績效也存在異質性。而土地作為供給側四大要素之一，土地規劃布局、供給、結構調整、低效改造等調控手段為產業結構升級提供了新的途徑[18-19]。目前土地政策參與產業結構調整的范圍在逐漸擴大，從農業結構調整擴展至工業用地結構調整以及第三產業用地結構調整尤其是房地產業用地結構調整等領域[20]。因此，產業用地差別化管理參與宏觀調控在穩定經濟增長、提高生產效率、促進區域均衡發展、優化產業結構等方面發揮重要作用。

(3)差別化土地管理需考慮不同土地用途區的土地管制規則。地塊的異質性和區域主體功能的異質性造成當前區域土地利用與主體功能不協調，土地利用社會、經濟、生態效益不統一，亟須更加精細的、有效的、針對性的土地管制規則。2010年《全國主體功能區規劃》出臺，指出要根據區域主體功能定位和發展方向，實施差別化土地利用與管理政策。國土資源部先后與多個省市簽訂部省合作協議，以部省協議為平臺，以規劃、計劃、審批、供地等為手段，因地制宜、“一省一策”實施差別化的土地管理政策，推動主體功能區建設[21]。因此，對不同功能區根據土地用途實施差別化管制，協調農業生產、土地開發、自然文化資源保護，是差別化土地管理必須關注的內容。

3.1.2 差別化土地管理措施

(1)建設用地差別化管理。建設用地管控區的確定提高了建設用地差別化管理的可操作性，是實施建設用地差別化管理的重要依據和平臺，也是目前建設用地差別化管理的主流做法。因此，建設用地差別化管理可從“管控分區+分類管理”兩方面實施。管控分區方面：首先確定分區單元和分區原則，堅持建設用地相似性和差異性，異質中尋求均質區域； 其次綜合考慮土地利用特征、方式、建設用地貢獻率、替代性以及土地集約利用水平等異質性因素建立分區依據； 最后結合區域發展規劃、未來形勢預測等動態因素，確定建設用地管控區。分類管理方面：針對不同管控區的經濟發展階段和建設用地特征，通過建設用地“數量管理”和“調控措施”兩種途徑建立差別化調控模式。“數量管理”包括建設用地總量和增量的管理，在土地利用總體規劃和年度計劃中嚴格控制； “調控措施”包括建設用地批、供、用、補、查等制度，實現建設用地精細化管理。

圖2 產業供地差別化管理模式

(2)產業供地差別化管理。產業供地差別化管理目標是調整產業結構、提高產業用地績效，最終實現產業結構優化、土地資源節約集約利用、經濟結構轉型升級。因此，產業供地差別化管理應創新產業供地方式，調整土地供應結構。產業供地差別化管理模式創新可以從兩方面進行探索。一是產業供地準入管理模式。制定產業進入門檻，對不符合產業供地標準的，限制或禁止供地； 對符合產業供地標準的，根據產業用地效率，確定產業用地優先序，即用地效率高，優先供地，提高土地供應效率。二是產業用地退出管理模式。對已供應的產業用地，實施監督檢查，定期評估用地績效，對違法違規用地實行產業用地退出政策； 對用地效率不高、達不到行業標準的產業，督促用地單位限期整改，拒絕整改或整改不合格的實施產業用地退出，鼓勵和引導用地效率不高的產業轉型升級。通過對未來產業供地結構的調控和對已有產業用地的整改兩方面構建產業供地差別化管理模式，優化產業結構，提高產業用地效率(圖2)。

(3)土地用途差別化管制。土地用途差別化管制是根據土地用途及其異質性而實施的差別化管制規則和管理模式。首先，依據土地用途管制制度和主體功能區規劃明確差別化管制的原則、目標，確定以鄉鎮為基本實施單元，以地塊為管制對象； 其次，將土地用途區分為農業保護區、生態保護區、城鎮發展區，淡化行政界限，強調功能界限，為差別化土地用途管制奠定基礎； 最后，從土地用途管制規則、主體功能區定位、市場化進程等方面實施土地用途差別化管制措施。農業保護區是專門為農業生產劃定的區域，應加強管制，引導區內非農用地退出和減量，強化農業生產功能，促進農業持續增產穩產和現代化建設，建議制定《農業保護區法》[22]。生態保護區是專門為保護環境提供生態產品而劃定的區域，應嚴格用途管制，優化生態系統格局，最大程度發揮區域土地生態功能。城鎮發展區是為城鎮發展需要而劃定的區域，應放松土地用途管制，推進資源市場化配置，優化用地結構與布局，提高土地利用強度與管理水平。土地用途差別化管制能夠彌補主體功能區規劃的“過粗”和土地用途管制“過細”的問題，解決因土地用途和功能異質性存在而導致的土地利用和區域主體功能不協調的問題。

3.1.3 差別化土地管理預期效果

明確差別化土地管理預期效果，能夠指導差別化土地管理政策執行，為科學評價政策績效、執行效果提供方向； 同時，根據政策預期效果的實現情況，能夠及時反饋政策執行情況，修正和改進政策設計。建設用地差別化管理主要體現在建設用地總量控制、增量分配和指標管理等差別化調控上，重點要解決用地指標“不易算、不易分、不易管”的問題。通過建設用地差別化管理實現土地資源高效集約利用、資源合理分配以及區域協調發展的政策預期。產業供地差別化管理主要體現在產業用地審批、供應結構與方式、使用標準、監督審查等差別化管理內容上，重點促進產業結構轉型升級、低效閑置用地再開發、土地結構調整與布局優化等。通過產業用地差別化管理實現產業結構升級、用地結構優化、用地效率提高、用地效益提升的政策預期。土地用途差別化管制主要體現在土地用途功能區劃分和管制規則制定等方面，政策預期是保護生態環境、遏制農地過度非農化、推進主體功能區建設，保障糧食和生態安全。總體上，差別化土地管理通過效率提升、方式轉變、區域協調、資源可持續等方面來實現資源優化配置、土地集約高效利用、產業結構優化升級、區域均衡協調發展、社會生態效益提升的政策預期。差別化土地管理框架體系見圖3。

3.2 差別化土地管理政策支撐體系

土地管理涉及眾多領域與部門，在創新與改革實踐中必然伴隨著參與主體利益的變革、部門職能的調整、產業類型的轉變以及國土空間管制程度的變化等，難免遇到現行的相關體制與機制阻礙。為保障差別化土地管理模式順利執行，發揮差別化土地管理模式的整體效益，兼顧區域均衡發展與社會公平，需要建立和完善差別化土地管理政策支撐體系。根據差別化土地管理內涵、目標與框架體系，從差別化土地管理的試點政策、補償政策和監管政策3方面建立和完善差別化土地管理政策體系，見圖4。

圖3 差別化土地管理模式構建框架

圖4 差別化土地管理政策支撐體系框架

3.2.1 試點政策

試點政策可從3方面進行設計：(1)細化試點類型和試驗區。根據地區情況，對建設用地、產業供地、土地用途等差別化試點類型進行細化，如城鎮發展區、農業保護區、生態保護區等差別化管制試點。不同試點類型的政策目標、組織設計、試驗區選擇等需要差別化對待。試驗區可大可小，但落實主體范圍越小，區域差異性越容易度量，差別化土地管理針對性越強。鄉鎮相對來說均衡度較高，土地管理模式單一，適宜作為差別化土地管理政策主體和終端，是理想的實施主體。試驗區選擇除具有代表性和差異性外，還應有穩定的土地管理運行機制和良好的財政基礎，以規避失敗風險。(2)建立督導反饋機制。建立多元閉合的政策反饋機制，其中政策主導部門是反饋信息接收點和處理點，政策執行部門是信息反饋機構，試點政策涉及的各利益主體是反饋信息源，調研組和專家學者也應作為政策執行過程中信息反饋主體，不斷完善差別化管理模式。(3)實施分類管理與評估。建設用地差別化重點探索建設用地總量控制、增量分配、邊界管控等內容，試點政策績效評估應圍繞建設用地集約利用、結構布局、年度用地指標使用情況等開展。產業供地差別化試驗區重點探索產業用地供應方式、結構與監督模式等，績效評估應圍繞政策實施前后產業結構優化程度、投入產出強度、容積率等開展。土地用途差別化管制試驗區主要開展用途區邊界劃定、管制規則制定與執行等方面的探索，政策績效評估應圍繞政策實施前后產品輸出能力、土地綜合效益、國土空間優化格局等進行。

3.2.2 補償政策

補償政策由建設用地差別化補償政策、產業用地差別化補償政策和土地用途差別化補償政策組成。建設用地差別化補償是對扣減新增建設用地指標的地區給予補償，彌補其因建設用地減少而造成的損失。補償方式采取政策補償和經濟補償為主、多種形式補償結合的方式，補償標準要有利于受償區域產業結構調整和社會經濟穩定持續發展，為受償區域經濟結構轉型以及城鎮化進程提供“政策紅利”，可考慮以土地發展權價值乘以建設用地減量規模為基本補償標準。補償資金來源于財政轉移支付、上級財政補貼，鼓勵探索資金多元化籌措途徑，加大財政轉移支付形式的實踐探索。產業供地差別化管理補償政策是對社會公益性產業、環保節能產業、重點扶持產業、高新技術產業等社會生態效益突出的產業類型實施補償，目的是優化產業結構，從根本上改變公益、環保、節能等社會、生態效益顯著的產業的經濟弱勢地位，推進產業健康持續發展。補償形式可通過減稅、經濟補償、政策紅利等方式實現。土地用途管制差別化補償是對因用途管制導致土地發展受限進而造成經濟損失的區域進行補償，彌補受限區域經濟發展機會成本。城鎮發展區相對具有優先發展權，而農業保護區和生態保護區從某種意義上被剝奪了發展權，成為受限區域，在發展受限區和優先發展區之間建立利益補償機制，實現優勢互補。補償標準應以土地發展權價格差額為依據，綜合測算保護區保護成本、發展機會成本、維護社會穩定和生態安全的外部性價值等。

3.2.3 監管政策

監管政策包括控制預警、監測評估以及可視化管理。控制預警是對差別化土地管理過程中可能出現的違背政策初衷、偏離政策運行模式的情況進行提前預判和控制。如在設定建設用地和耕地總量極值的前提下，預判總量指標偏離正常狀態或控制指標的程度及可能產生的影響，采取有效的措施排除警情和修正偏離。監測評估是對差別化土地管理進行動態監測與定量評估，掌握政策執行情況、執行效果，并及時反饋信息，對差別化土地管理進行調整與修正。動態監測應充分考慮差別化土地管理層次性、區域性、綜合性等特征，多手段、多方位、差別化監測，準確獲得監測數據。定量評估應針對不同內容與目標的差別化政策制定不同的評估體系，涵蓋政策執行成本、政策需求與滿意度、政策執行能力、政策影響等內容，將評價結果作為土地管理部門管理績效和獎懲的重要依據，推進土地管理方式轉變。在可視化管理方面，利用IT系統和3S技術，將差別化土地管理模式執行情況、執行效果、動態變化、政策改進方向等圖形化、數據化、可視化。差別化土地管理可視化系統可分建設用地、產業供地和土地用途管制3個子目，每個子目均具有政策執行效果、管理區域、政策執行情況、政策優化改進等屬性，可實現政策績效評估、動態監測，獲取政策執行過程中執行主體、實施主體以及各利益主體的反饋信息，并根據反饋信息和政策效果設計政策決策模型，提出政策改進方向。

[1] 中華人民共和國國務院. 關于印發全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)的通知.2008-10-06.http：//www.jianshe99.com/html/2008/11/wa812221313517211800216585.html

[2] 國土資源部. 關于推進土地利用計劃差別化管理的意見.2013-04-10.http：//www.zjdlr.govcn/art/2013/4/10/art_569_2360.html

[3] 孫雪梅. 土地差別化政策或年內出臺.京華時報， 2011-08-30(003)

[4] 楊遴杰. 什么是真正的差別化土地管理.東方早報， 2012-09-10(A23)

[5] 馬曉妍. 中國西部土地利用差別化政策研究.西安：長安大學， 2013

[6] 張莉. 深圳前海探索差別化土地供應新模式.中國證券報， 2013-05-25(A02)

[7] 楊剛強， 張建清，江洪.差別化土地政策促進區域協調發展的機制與對策研究.中國軟科學， 2012， (10)： 185～192

[8] 劉建生， 趙小敏.求同存異：土地整治的差別化——探析浙江省湖州市吳興區的做法中國土地， 2012， 12(2)： 49～50

[9] 原偉鵬， 劉新平，胡娟.土地整治促進家庭農場適度規模經營研究——基于伊犁州和塔城地區調研.中國農業資源與區劃， 2017， 38(1)： 67～73

[10]梁維平， 黃志平，黃發.廣西鐘山縣林地功能分區及差別化管理探討.林業調查規劃， 2013， 38(4)： 1～4,13

[11]邵麗亞， 陳榮蓉，侯俊國，等.城鎮建設用地生態適宜性評價研究——以重慶市榮昌縣為例.中國農業資源與區劃， 2013, 34(6): 86～92

[12]蔡玉梅， 趙紫陽，吳素琴，等.五臺縣耕地數量變化驅動力分區和差別化耕地保護政策研究.2010年中國土地學會學術年會論文集，合肥， 2010，737～741

[13]夏燕榕. 基于建設用地擴張經濟效率的土地利用計劃差別化管理研究.南京：南京農業大學， 2009

[14]田春華.“差別化”成真——土地利用計劃改革解讀.中國土地， 2009， (3)： 27～29

[15]劉瓊， 歐名豪，盛業旭，等.建設用地總量的區域差別化配置研究——以江蘇省為例.中國人口·資源與環境， 2013, 23(12): 119～124

[16]歐勝彬， 農豐收，陳利根.建設用地差別化管理：理論解釋與實證研究——以廣西北部灣經濟區為例.中國土地科學， 2014, 28(1): 26～32

[17]許根林， 施祖麟.主體功能區差別化土地政策建設的思考與建議.改革與戰略， 2008， 24(12)： 105～108

[18]George Lin,Samuel Ho.The state，land system，and land development processes in contemporary China.Annals of the Association of American Geographers.2005， 95(2)： 411～436

[19]甘藏春. 土地宏觀調控創新理論與實踐.北京，中國財經經濟出版社， 2009

[20]姚麗. 產業用地調控應剛柔相濟.中國國土資源報， 2011-08-01(007)

[21]胡存智. 差別化土地政策助推主體功能區建設.行政管理改革， 2011， (4)： 19～25

[22]黨國英. 連片保耕地，帶活整盤棋.中國國土資源報， 2013-12-04(007)