打造新時代財政監督和審計監督的“黃金組合”

●葉 青 呂 陽

一、監督問題的提出及概括

（一）財政監督大體系的精細化

我國財政監督職能自革命戰爭時期就不斷發生變化，起初是遵循蘇聯的財政分配和財政監督“兩大職能”。隨后在革命戰爭時期表現為內生于財政收支實際的本質固態監督，那時還未能很系統地理論概述，財政大監督體系與財政監督、審計監督的分分合合在戰爭年代逐步變得清晰。1983年，審計署的成立徹底明確了兩種監督職能的獨立性；1998年，《國務院關于機構設置的通知》（國發〔1998〕5號）對財政監督和審計監督進行了大致界定，監督職能的重復和交叉卻在所難免，只是審計監督從此蒙上“免疫系統”的神秘外紗；1994年，陳共教授編寫的《財政學》教材豐富了舶來“財政三職能”理論（資源配置、收入分配和經濟穩定），一直延續至今，財政監督也圍繞這些問題不斷向前發展，配置和分配其實就是分配之意，經濟穩定就是調節和監督，無論財政職能概括為二元、三元或是多元，財政監督自始至終都是財政體制變革的永動機，預算編制、執行、監督更是資金運轉的“三駕馬車”，財政資金的大監管體系也在不斷完善。

（二）權力的邊界需要重新劃定

伴隨改革開放四十年的經濟社會發展，政策環境的改善，對外開放程度加大，社會主義市場經濟日益豐富，財政蛋糕越做越大，財政監督和審計監督當然也成為國家治理和治理能力現代化的突破點。特別是全口徑預算決算大監督體系，中介、人大、稅務、審計、財政、國資、銀監、證監等權力分界有待理順，如人大監督、紀檢監察、審計監督、財政監督和社會公眾監督。筆者認為：財政監督和審計監督是執行經濟領域當中的重要環節，有利于實現預算管理資金縱向及橫向各個環節的資金安排、資金使用、資金評價全過程，對財政資金的統一安排、調節、控制、完善有著無可限量的監督主導責任，能夠充分完成財政收支的信息化、精細化管理。

（三）財政監督與審計監督的區分

雖說兩者的工作目標、檢查流程、檢測要素內容、檢查法規依據、處罰方式都存有相似及相同點，但財政監督和審計監督的區別由來已久：囿于法律層次上的差異，審計監督需要向各級人大提交推進財政工作的報告，直接為最高決策層出謀劃策作為重要依據，偏向于一種權力由外向內的行使，具有向外的獨立性與獨特性，并且審計監督自發展以來，就具有天然全局監督的功能，屬動態的事后監督，不過多強調生產進行當中的監督觀察，猶如財政圍墻外的禁衛軍。財政監督更偏向于具體財政收支業務的績效考核與日常內查，具有向內的相對獨立性和內生性，屬事前、事中的靜態監督，能夠根據工作的管理漏洞來彌補財政部門的職能偏失，只基于財政業務自發引起的自查與自咎，關聯社會再生產的經濟活動，基于內生監督的完善，能夠更好應對審計監督的再監督，利于讓人大監督推進財政監督，助推紀檢監察部門反腐與廉政建設，倒逼財政資金規范安排使用，并贏得群眾好評，提升財政資金造福民生和財政信息的公開和透明。

（四）財政監督與審計監督的再組合

新的《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2018〕6號）出臺，結合《深化黨和國家機構改革方案》，審計部門和財政部門的職能都發生了顯著變化，改革的目的也十分明顯，主要在于精簡政府部門的數量，提升行政職能的效率。對于審計部門和財政部門而言，兩者作為國家治理能力現代化和監督體系的重要主體，即將發揮不可限量的監督職能，改革完善過后的相應職能得到了優化升級，是契合“大部制”改革體制的需要，也是全面深化改革，實現中華民族偉大復興的現實要求。筆者先就審計部門和財政部門的變動職能進行梳理，以及對雙方職能演變過后的財政監督職能進行一些思考，希望能夠促成經濟監督體系的“黃金組合”。

二、財政部門和審計部門的監督職能變化

（一）財政部門的監督職能變化

財政部作為被改革的諸多部門之一，在失去“中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查”職能的同時，也獲得“全國社會保障基金理事會”的管理權，職能的側重點開始轉向基金投資運營機構的管理上來，與國地稅機構合并改革當中的“為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收”形成了鋒利的雙翼。一方面，成全了審計監督在大監督體系當中的獨立性，該權力邊界的設定及放手，給1995年7月19日國務院發布實施的《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》一個圓滿的結果，能夠不斷提升大監管效率，實現監管職能的再升級與再優化，也為未來“地方預算執行情況”的監督改革做好了積極準備，擴大審計監督管理范圍，是經濟建設和反腐倡廉的需要；另一方面，增加了對社保資金的投資運營職能，積極發揮財政投入、財政補貼、政府購買、PPP等組合措施，以帶動社會資本和慈善事業崛起，適應了人口老齡化形勢，有助于走出老齡化、高齡化、失能化、孤獨化的現實困境，實現社保資金的增值保值，彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要，實現“以政管財，以財行政”的民生所需，反饋社保費“取之于民，用之于民”的初衷，同時呼應稅務部門的征管體制改革，推進財稅體制改革，實現預算管理制度、現代稅收制度、中央與地方財政事權與支出責任的“三元共進”，形成社會保障費“稅務征收、財政管理、社保服務、審計監督”的管理格局，這完全是符合新時代“供給側結構性改革”的現實需要。

（二）審計部門的監督職能變化

按照《深化黨和國家機構改革方案》的總體要求，深化黨中央機構改革部分第三項提到：“組建中央審計委員會”，作為中央層面的決策議事協調機構，該機構的辦公室設立在審計署，無疑審計機構的完善能夠實現中央形成“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的現實要求。審計領域職責要堅持并符合黨的領導與黨的建設要求，審計監督重大事項的政策和方案調整也已提上了議事日程，財政監督和審計監督間的最大變化莫過于將“中央預算執行和其他財政支出情況”的職能由財政部門轉向審計部門，與此同時，深化國務院機構改革第三十三項提到：“保障依法獨立行使審計監督權，是健全黨和國家監督體系的重要內容”，這句話十分重要，在增加審計監督職能的同時，擴大審計監督的職權是完善監督責任的實際行動，正如國務委員王勇強調的那樣：能夠實現“整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能”。

三、全預算決算監督影響與挑戰的有關建議

（一）進一步健全完善監督體系的法律法規

既然財政監督和審計監督已經形成了“內外有別、職責清晰、標準不一”的獨立監督方式，那么就有必要進一步規范財政人員和審計人員的工作職責，界定工作專業任務，防范監督領域風險，制定處罰懲治標準，完善公告制度，鼓勵民眾參與，疏通警示、糾察、治理、反饋的全過程，實現監督體系的法治化、制度化、規范化。

（二）財政監督和審計監督的范圍需要擴大

財政監督和審計監督都應該對橫向預算進行全范圍、多角度、強執行的監督管理，包括：一般公共性預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算，審計監督職能不斷擴大，有利于倒逼財政監督的內生強化與外生變化；對縱向預算“以上率下”，在財政部將中央預算執行和其他財政支出情況的職能移交給審計部門以后，可考慮綜合形成中央、省、省以下三級政府、預算、監督體系，進一步擴大審計監督的外部獨立職能，反向推進財政監督職能的合理、科學和高效。

（三）監督范圍的重點對象必須明確

在監督過程當中一是要對財政預算內外資金、政府債務、轉移性支付資金、專項資金、財政購買服務資金、福利性公益金，具體到“三公”經費、會議培訓費、工會經費等各項資金的全覆蓋，避免監督的漏管、滴漏；二是要突出“公共性”財政資金的監督，特別是近些年民生財政投入的提高，迫切需要加強對財政政策環境進行監督改善；三是加強稅務、審計、財政部門的交流合作，強化預算編制、執行、決算全環節的資金使用與效率監督，對財政資金的收支兩端實行監督雙向“封鎖”。

（四）監督方式是突破發展瓶頸的不竭動力

創新永遠是監督發展的核心，對于財政監督和審計監督而言，需要通過搭建豐富的財政監督信息平臺和審計信息平臺來保證監督數據和結果運營的充分、協調，并在兩個平臺中設置信息交叉共享數據中心，可以用于日常工作的交流與借鑒，實現財政資金監控合作并保持獨立的常態化、機制化，夯實技術監督基礎，與“金稅”、“金財”、“金統”等已建和預建系統共同發揮合力，形成“互聯網+大數據+監督”的多部門、多層級聯網協查模式，防范數據篡改，保證數據真實。

（五）加強監督人才隊伍建設

第一，疏通審計系統、財政系統、稅務系統人才交流機制，培養綜合性交叉人才，多組織行業內的干部教育業務培訓，可根據5年或10年的時間周期適當進行崗位調整，如重回財政部的劉昆部長說：“原來是監督財政，現在是接受監督”。湖南長沙開福區自2015年就開始進行財政監督和審計監督的聯動合作：共議計劃、共享信息和共用力量。

第二，完善遴選機制，實現公開合理的競爭環境，打破區域和年齡限制，凸顯遴選專業性，打通遴選崗位，不僅限于省級機關數量有限、競爭力大的崗位，可采取全省崗位空缺聯動劃撥機制，定時定點競爭上崗，改善人員流動，加快高級人才引進聘用制改革，最終降低財政供養成本，提高監督檢查的綜合效率。

第三，理順執法資格，目前行政事業單位里存在多種身份人員，包括：復退戰士、工人、事業編制、臨時人員等，涉及復雜和體量大的人員經費開支和業務安排，上級單位缺人存在的“只借不調”現象普遍，造成原單位在人員編制已滿的情況下，實際勞動力人員銳減，增加剩余人員的工作負擔，年限周期長的勞動力又由于“職級并行”和或將產生的延遲退休等政策無法提前退休，積極等待養老金增加，可采取彈性退休機制，考慮認真梳理監督資格人員審查，設定積極的獎懲制度，壯大專業監督人才隊伍。

四、民生之所呼，監督之所向

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！闭驹谥袊厣鐣髁x新時代，以新的歷史視角，為全面改革發展指明了新的方向，讓黨要管黨、從嚴治黨不斷向財經領域延伸，由中央示范向地方落實，對于財經大監管體系而言，只有讓執行者與監督者相對分開，才能夠不斷提升監督的效率，降低監督的成本，以最小的成本獲得最大的監督效益，以實現納稅人所納稅款之所值，審計部門受國務院委托向全國人大常委會提出中央預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發現問題的糾正和處理結果報告，向國務院報告對其他事項的審計和專項審計調查情況及結果，依法向社會公布審計結果，向國務院有關部門和省級人民政府通報審計情況和審計結果，間接表示給予地方財政更多的自治權，留出更多的改革試點時間，央地財政關系可以獲得新的生命。

理清黨的監督、財政監督和審計監督是解決監督體系運行不暢、力度不大、執行不力、合力不強的現實要求，是亮出監督利劍，保持監督活力，做好監督結果運用的現實需要，優化財政監督職能，就是優化審計監督職能，接下來財政監督應該接牢社?；鹜顿Y運營的新職能，管理中央財政撥入的資金、減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金；制定全國社會保障基金的投資經營策略并組織實施；選擇并委托全國社會保障基金投資管理人、托管人，對全國社會保障基金資產進行投資運作和托管，對投資運作和托管情況進行檢查，在規定的范圍內對全國社會保障基金資產進行直接投資運作；負責全國社會保障基金的財務管理與會計核算，定期編制財務會計報表，起草財務會計報告；定期向社會公布全國社會保障基金的資產、收益、現金流量等財務情況等。

無論是財政監督還是審計監督，其出發點和落腳點都是為了人民幸福，為了維護最廣大人民的根本利益，維護國家重要的經濟資源和規范經濟活動，讓“民脂民膏”不流失，讓人民不流淚，堅決杜絕和打擊財經腐敗，做到“監督制度管人管靈魂”，切切實實地實現財政資金全部落入“監督制度的鐵籠里”，走進“民生福利的盤子里”。只有兩者的結合，才能夠更好地強化公權力的硬性約束，彰顯監督的磅礴力量，轉變政府的服務職能。所以，打造新時代財政監督和審計監督的“黃金組合”已時不我待。

參考文獻

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