關于加強鄉鎮財政預算管理工作的思考

●吳桂霞

一、引言

黨的十九大報告明確提出要 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。2015年1月1日生效實施的新《預算法》對強化財政預算約束監管工作也早就提出了剛性具體要求。財政預算管理改革是我國財稅體制改革的重點與核心，作為政府五級預算體系最末端的鄉鎮財政預算，是地方財政管理的基礎，具有宏觀與微觀分配的雙重職能，涉及面廣而零散，在發展地方經濟、組織地方財政收支、加強基層政權建設、助力脫貧攻堅和促進社會發展等諸多方面發揮著至關重要的作用。但鄉鎮財政預算管理工作在現實中沒有得到應有的重視，從預算分配、執行、調整到決算一系列環節都存在一些不可忽視的問題，如預算粗糙、執行隨意、管理缺失、監督乏力等等，嚴重影響了鄉鎮財政預算的分配、調控、管理和監督等職能。在經濟發展新常態下，如何加強鄉鎮財政預算管理工作，進一步強化預算約束，規范政府收支行為，實施有效監管，充分發揮基層財政職能作用，是不能回避的一個重要課題。本文結合河南省羅山縣鄉鎮財政預算管理工作實際，針對預算管理工作中存在的主要問題，就進一步提高預算執行質量和執行效率，保障財政預算管理機制的建立健全與有效運轉做一些探討。

二、鄉鎮財政預算管理工作存在的主要問題

近年來，羅山縣積極落實國家財政管理制度，持續推進鄉鎮財政預算管理改革，建立實施鄉鎮財政管理科學化、精細化的預算與監管機制，著力規范鄉鎮財政預算管理，在預算、決算編制、審查、批準、監督，以及預算的執行等方面取得一定成效。目前，全縣17個鄉鎮、3個街道的財政預算均由轄區財政所在統籌部門預算的基礎上進行編制，經縣財政局審查后，提請鄉鎮人大會議審議批準實施，預算執行實行國庫集中收付制度，決算結果報告鄉鎮人大批準，較好地保障了財政資金安全高效運行。但在實際工作中也暴露出一些不容忽視的問題，主要包括：

（一）鄉鎮財政收入預算編制不合理、不全面

一方面，一般公共預算收入中的稅收收入預算不是從實際出發按零基預算來進行編制，而是按增量來進行預算，即每年由縣級政府在考慮上年的稅收規模的基礎上按照一定的增長百分比計算數額后下達給鄉鎮。這種模式下的稅收收入增長指標，脫離實際，沒有考慮鄉鎮人力資源、自然資源、企業發展狀況、經濟發展程度和國家稅收政策重大變化等實際情況，缺乏科學性,不盡合理，特別是對省級以上重點鎮來講，更不合理。由于重點鎮稅收超收部分全部返還給重點鎮，分管片區的中心稅務分局把所轄鄉鎮稅收超收部分大部分都劃轉到重點鎮，從而實現更多的稅收超收分成，謀取更多的經濟利益，使得重點鎮的稅收指標每年都大幅度上升，給完成下一年度收入任務帶來巨大的壓力，同時也不符合新《預算法》關于各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標的規定。如作為羅山縣三個重點鎮之一的楠桿鎮，2013年稅收收入計劃數為365萬元，2014年計劃數為453萬元，計劃較上年增長24%；2015年計劃數為592萬元，計劃較上年增長30%。可稅源方面并沒有相應比例的增長，每年為完成稅收任務鄉鎮苦不堪言。另一方面，預算的口徑不全面，一些國有資產租賃費、經營收入和項目資金、轉移性支付及稅收超收等未能納入年初鄉鎮財政預算，導致預算編制不全，預算剛性不夠，隨意性大。如楠桿鎮的財政預算，年初納入預算的支出數2015年為545萬元，年終實際預算支出1211萬元；2016年年初預算支出576萬元，年終實際預算支出為1226萬元，分別超年初預算122%和113%。

（二）鄉鎮財政預算監管流于形式

雖然鄉鎮級早已實行了“鄉財縣管”，但鄉鎮財政預算編制、執行和調整的決定權依然是鄉鎮政府，預算收入由鄉鎮政府負責組織，預算支出由鄉鎮長代表鄉鎮政府審批，縣財政部門派駐鄉鎮的財政所只是扮演一個執行者的角色。鄉鎮人大作為財政預算的法定監督者，對預算的審批和監督也只是履行一個法定程序，除了在每年年初的人代會上象征性地審議和批準鄉鎮政府關于上一年度財政預算執行情況和下一年度財政預算草案的報告外，平時沒有任何實質性的監督，人大代表對相關信息及法律了解不夠完全充分，對政府的重點項目建設、大額采購、重要支出等情況知之甚少，對鄉鎮預算調整一點兒也不了解，致使鄉鎮財政預算缺失法律監督，缺乏應有的嚴肅性和約束力。

（三）鄉鎮財政支出預算控制存在風險

鄉鎮財政預算經鄉鎮人大會議通過后，鄉鎮政府并未嚴格按預算要求進行控制，而是按長官意志辦事，由鄉鎮長“一支筆”簽批撥款，統籌人員經費、辦公經費等隨意進行支出，甚至混淆基本支出和專項支出，擠占挪用專項資金來彌補工作經費不足，鄉鎮稅收超收分成等鄉鎮級財力在使用上一直不明確、不透明，改變支出項目、突破預算規模、年終突擊支出、人為調節結余等等現象時有發生，造成預算編制和執行結果差距巨大。如2015年羅山縣鄉鎮級一般公共預算支出安排11463萬元，年終決算增長到17744萬元，超出年初預算支出6281萬元，增長了54.8個百分點。年終突擊支出，如2015年縣級追加鄉鎮預算3677萬元，其中1至11月撥付鄉鎮2707萬元，12月撥付970萬元，僅12月份撥付資金就占全年撥付資金的26.4%。

（四）鄉鎮財政預算公開透明度不夠

雖然新《預算法》就預算公開進行了詳細明確地規定，但在實際工作中，鄉鎮財政預算只是在鄉鎮人大會議上進行印發，向人大代表公開，向社會公開的只是財政預算執行結果的一小部分即“三公”經費，且往往只有支出籠統的數據金額，缺乏項目支出的詳細內容與相關說明。同時，對外公開時間經常滯后，公開時預算結果已經無法改變，不能滿足社會公眾對于預算內容的監督，預算公開流于形式，導致社會公眾的知情權、參與權和監督權根本無法保障。

三、鄉鎮財政預算管理工作存在問題的原因分析

綜上所述，研判分析鄉鎮財政預算管理工作存在的代表性問題，根本原因主要有以下幾個方面：

（一）思想認識上有偏差

一些鄉鎮領導和財政工作人員對鄉鎮財政預算編制認識不足、重視不夠，認為編制鄉鎮財政預算主要是據此向上級財政部門申請財政撥款，來滿足鄉鎮經費需求，至于上報鄉鎮人大會和上級財政部門審查只是每年都進行的一個例行動作而已，在預算安排上少列收入、多列支出，模糊支出內容，致使一些收入未能納入預算，一些支出項目隨意改變、預算支出規模隨意擴大。一些鄉鎮領導和部門負責人甚至對預算編制有抵觸情緒，認為預算是給自己套上“枷鎖”，制約了鄉鎮集中有限財力辦大事、難事、急事，桎梏了地方領導權的發揮并影響地方經濟長遠發展。

（二）預算編制不詳實且過于簡化

由于預算編制之前往往缺乏對鄉鎮發展與人民群眾需求實際狀況的調研，導致鄉鎮財政預算工作不符合當地財政工作的實際。財政預算細化程度不夠，預算編制不具體、不詳盡，過于簡單籠統，考慮缺乏周密性，預算級次不清，鄉鎮向上爭取的項目資金、上級下達的轉移支付、政策性增支、重大決策支出等，在年初預算編制時難以全部列入預算，致使鄉鎮財政預算與執行結果差距較大，不具備較強的針對性和指導性?，F行鄉鎮財政預算支出標準缺乏科學性，鄉鎮辦公經費不是根據正常的實際支出進行測算，而是由上級財政部門下達預算定額，簡單地以人頭乘以定額得出辦公經費預算。這種缺乏科學測算論證而編制的鄉鎮財政預算與實際存在較大差距，難以滿足鄉鎮工作經費需求，造成鄉鎮經常靠擠占挪用專項資金來彌補工作經費不足。

（三）預算管理職能作用沒有充分發揮

鄉鎮財政工作人員往往人手少、業務量大，且鄉鎮財政所屬于雙重管理單位，為了能在鄉鎮開展好各項業務工作，在某些方面采取了“睜一只眼閉一只眼”的做法，使財政預算管理乏力。同時，羅山縣鄉鎮本身工作任務繁重，秸稈禁燒、征地拆遷、重點項目建設、扶貧攻堅等核心任務較多、較重，且往往時效性要求較高，為盡快完成上級主管部門下達的量化指標，一般均會對基層財政人員下達明確的考核任務，甚至要求鄉鎮財政所全體人員去參加政府中心工作，無意中削弱了財政預算管理職能作用。

（四）鄉鎮人大監督作用發揮不夠

鄉鎮財政預算應該由鄉鎮政府編制、經鄉鎮人大審批、能夠反映鄉鎮政府在一個財政年度的財政收支情況，做到專款專用，但是現階段大多數鄉鎮缺乏完善的預算編制監督機構，相關監管法律法規不健全。同時，鄉鎮人大召開人代會的時間有很大的隨意性，大部分要等到每年的三、四月份才召開，致使鄉鎮人代會批復的預算有三到四個月的預算時間空檔。另外，鄉鎮人大代表來自社會各界，并且文化程度相對較低的鄉村代表占有相當大的比例，對專業性強的財政預算缺乏相應的了解且預算編制草案對相關術語也缺乏相應的說明，一些代表把反映人民的意見和要求當成給黨委、政府添麻煩，信息不對稱導致人大代表監督能力偏弱，造成領導不愿被監督，人大代表不想、也不敢監督的局面。

四、加強鄉鎮財政預算管理工作的措施建議

針對鄉鎮財政預算管理工作中存在的問題，必須進一步加強鄉鎮財政預算管理制度建設，科學合理安排和調配財政預算資金，以保障財政資金安全、規范、高效運行，促進鄉鎮財政工作良性運轉。

（一）完善鄉鎮財政預算編制管理

預算編制是預算執行的基礎，預算編制的科學化、精細化直接決定著預算執行的效果。根據新《預算法》的相關規定，鄉鎮財政預算應當按照規定程序征求各方面意見后，按照量入為出、收支平衡的原則進行編制，將所有政府收入全部列入預算，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排已確定的重點支出。

1、提高預算編制重要性認識。新《預算法》對預算編制制定了專門的章節，所列條款在全部預算法中占據了較大比重，凸顯了預算編制工作的重要性和必要性。鄉鎮財政預算編制是鄉鎮財政的一項基礎性工作，內容十分重要，必須按規定時間、程序和要求，對下一年度的財政預算及早進行編制，確保政府收支分類科目、預算支出標準符合各項法定要求，切合鄉鎮財政工作實際。

2、實施全口徑預算。按照全口徑預算管理的統一要求，將鄉鎮財政所有收支行為全部納入預算編制管理體系，統籌進行預算編制，合理安排使用。

3、細化預算編制。嚴格根據預算法要求，不斷完善財政預算編制內容，細化財政預算收支項目，科學規范詳盡，具體到每一個項目，使預算編制能夠真實、準確，便于執行，真正使預算能對鄉鎮政府的收支行為進行約束。

4、推行零基預算。增強依法理財意識，建立健全零基預算管理辦法，因地制宜，根據實際科學合理地制定收支預算，充分調動鄉鎮發展稅源經濟和組織財政收入的積極性，確保鄉鎮財政預算編制的針對性、指導性和可操作性。

5、完善年度預算控制模式，建立預算跨年度動態平衡制度。研究做好鄉鎮財政預算3-5年中長期規劃編制工作，根據新《預算法》要求設置預算穩定平衡調節基金，用于不同年份之間預算資金的合理調劑，對重大事項、重大項目進行長遠考慮，通過實施中長期財政預算加強管理，在強化年度預算的約束性的同時，也增強了鄉鎮財政預算的前瞻性和可持續性。

（二）嚴格遵守鄉鎮財政預算調整法律程序

新《預算法》確立了“預算執行不作調整是常態，調整預算是例外”的現代預算管理新理念，嚴格執行法定預算也是政府履行職權的基本保證。

1、嚴禁隨意調整預算。進一步強化鄉鎮人大對財政預算調整進行監督的重要職能，鄉鎮制訂的財政預算草案一經報請鄉鎮人大審核批準，即產生法律約束作用，在具體工作中必須不折不扣地執行，不得擅自調整。嚴禁“先斬后奏”，嚴禁違反預算調整程序隨意對已經批準的預算作出改變，切實維護預算的嚴肅性。

2、遵循預算調整原則。堅持不輕易調整預算，因政策因素、突發性事件和重大變動等原因確需調整鄉鎮財政預算的，才能啟動預算調整工作。預算調整應當堅持客觀真實、實事求是，能夠在鄉鎮總體經濟發展中實現最優化，不能偏離鄉鎮財政預算年度目標，確保全面完成預算任務。

3、規范預算調整程序。嚴格按照預算法要求，建立健全預算調整辦法，按照規定程序，履行預算調整的相關具體手續，由預算單位提出申請，鄉鎮財政所根據有關規定和實際情況進行初審，經鄉鎮政府研究同意后，報縣財政部門審查，最后報鄉鎮人大審查批準實施，充分發揮基層人大的法定監督作用。

（三）強化鄉鎮財政預算監督管理

建立多部門聯動機制，進一步明確部門單位分工，不斷規范工作職責，推動財政、審計、紀檢、項目實施單位等相關部門之間協調配合，全面開展財政預算監督工作，真正形成有效的部門間相互監督與約束的工作格局。

1、鄉鎮黨委、政府全面履行監督管理的領導職責，強化對財政預算的統籌監管。鄉鎮黨委、政府要進一步提高對財政預算工作重要性的認識，切實加強組織領導，通過制定一系列規章制度來強化對財政預算工作的宏觀指引，明確財政、審計、紀檢和預算部門、村級組織職責，經常組織檢查鄉鎮財政預算執行情況，督促嚴格按照預算編制進行預算管理和財務處理。

2、鄉鎮財政所發揮財政預算監管主體作用，強化對財政預算的全方位監管。加強鄉鎮財政人員隊伍建設，開展業務培訓和政策學習,不斷提高鄉鎮財政所理財水平。鄉鎮財政所全方位參與預算資金監管，圍繞財政預算規范運行、透明高效，建立鄉鎮財政預算資金監督約束機制，健全完善預算編制、執行、績效管理、監督等一系列制度，細化賬戶設置、印鑒管理、財政存款、指標下達、資金撥付、賬務處理、審批權限等每個細節，將財政監管職責覆蓋到鄉鎮財政預算資金運行全過程。

3、鄉鎮人大履行依法監督職責，強化對財政預算的法律監督。建立鄉鎮人大代表學習培訓機制，著力提升鄉鎮人大代表財經政策知識水平，提高履職能力，化解以往因聽不懂、看不懂而導致無法監督的問題。同時，逐步推進監督方式轉變，推動監督由程序性向實質性過渡，加強對鄉鎮財政預算、決算、預算調整的審查和監督，鄉鎮人代會在對預決算進行決議前，認真進行大會分組審議，確保預決算審查時間需求，組織代表充分了解具體預算細節安排，進一步提升人大代表對財政預算收支項目審查的針對性，增加重點財政預算項目的可行性，并減少實施過程中的隨意變更。另外，進一步加強鄉鎮人大閉會期間對財政預算的法律監督工作，加大工作力度，定期或不定期組織鄉鎮人大代表開展財政工作調研、專項視察等活動，聽取鄉鎮政府對財政預算執行情況的專項報告，及時了解預算執行進度、存在問題等情況。

4、審計、紀檢等部門開展專項檢查活動，強化對財政預算的紀律監督。審計、紀檢等部門加大鄉鎮財政預算監督力度，開展經常性檢查活動，發現問題跟蹤督導整改，并嚴肅查處違紀違規的單位和個人，切實加強鄉鎮財政預算監管。

（四）全面推進預決算公開

新《預算法》強調預算公開的力度，要求對每一筆支出需要說明具體事由，從源頭防治腐敗問題，對比較敏感的政府運行經費和專項轉移支付進行公開，并將勤儉節約納入法律規范的范疇，明確對違反規定的行為進行追責，嚴格控制經費支出，力促依法、廉潔行政。

1、提升鄉鎮財政預算公開意識。把建立健全全面規范透明、標準科學、約束有力的預決算制度作為政府接受監督的重要途徑，以公開為常態，不公開為例外，全面推進預決算公開。

2、規范鄉鎮財政預決算公開內容。對財政預決算及“三公”經費公開從內容的細化完整到格式文體進行嚴格規范，包括基本支出與項目類支出情況通報，合理安排支出進度，避免出現年底突擊支出的情況。

3、按法律規定公開鄉鎮財政預算。鄉鎮必須徹底改變過去預算不公開的做法，嚴格按照新《預算法》要求，經鄉鎮人大批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，在批準后二十日內由鄉鎮財政所向社會公開，并對鄉鎮政府財政重點項目資金、機關經費和舉借債務等重要事項作出說明，確保社會公眾的知情權、參與權和監督權。

4、把公開財政預算管理政策作為預算公開的一部分。全面公開財稅政策、預決算管理制度、預決算編制程序，鄉鎮財政制定的各類制度，鄉鎮部門自行制定的經費管理辦法等財政預算管理制度。

5、增加預算執行的透明度。深化國庫集中收付制度改革，將預算資金收付全部納入國庫集中收付，完善和規范集中收付流程，持續提高直接支付比例，減少授權支付行為，增加預算資金支付透明度。

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