從單一治理走向多元共治：我國環境立法的發展趨勢

王文卓

武漢大學環境法研究所 湖北武漢 430072

1978年改革開放以后，中國社會發生了翻天覆地的變化。區別于西方國家時間跨度較長的先發展后治理的模式，中國在短短三十幾年的時間里面臨著從傳統社會走向現代社會、從計劃經濟轉變為市場經濟的社會根本問題，這些轉變給中國社會帶來了許多包括環境污染、生態破壞、資源耗竭在內的各種社會問題，使中國不得不同時承受社會發展的壓力和環境保護的壓力，①這也迫使環境立法進行相應的轉變以應對這種社會結構所帶來的巨大的挑戰。

無論是1979年試行的《環境保護法》，還是后續制定的各個環境污染防治單行法，都表現了中國環境立法的一個重要特點，即以行政管理措施為主，而缺少環境民事法律規范。這與改革開放以來市場經濟的擴張有著密切的聯系。市場經濟的擴張帶來了大量的現代環境問題，而“市場的失靈以及企業的負外部性致使基于法律規范的國家干預與管制因而成為解決環境問題的通行做法。”②以行政管理措施為主的單一環境監管模式雖然便捷且效率較高，但存在著較大的缺陷。

一、單一環境監管模式的缺陷

（一）環境保護行政管制本身存在局限

相對于數量龐大的環境污染者和生態破壞者，環境保護管理部門的人力物力均十分有限，僅靠環境保護管理部門以行政手段進行環境治理，從理論和現實上均無法實現對環境利用行為的全面監管。其次，以行政管理措施為主的單一環境監管模式將企業、公眾排除在治理體系之外，形成政府、企業和公眾之間就環境決策進行溝通的壁壘。政府與企業、公眾環境治理溝通機制的缺失，不僅使企業、公眾在環境利益的主張上缺乏話語權，也使政府的環境行政管制行為缺乏有效的監督，最終造成政府公信力的降低以及環境決策執行的低效。在我國，這種公眾參與的缺失引發了大量的環境群體性事件。

（二）環境保護行政管制的執行存在問題

環境主管部門在進行環境行政管制時會受到不同利益集團的影響。政府在進行行政決策時除了考慮行政決策本身的科學性和合理性，不可避免地會考慮其他復雜的利益因素。例如在經濟發展與環境保護之間，一些地方政府往往基于地方經濟發展利益的考慮進行“寬松執法”，造成環境行政管制不力的局面。其次，由于現行法律法規有關政府部門權責利的一些規定存在模糊或不明確的情況，環境保護主管部門之間的執法存在矛盾。當具體事項的環境執法有利可圖時，環境保護行政部門之間往往會進行權力競爭，爭相主張自己的環境行政權力；反觀因環境保護不力被追責時，環境保護行政部門之間則會利用法律規定的含糊不清進行相互推諉。

二、由“單一治理”走向“多元共治”

也正是基于上述原因，2014年修改的環保法雖然擴大和強化了環境行政管制，但在強化行政管制的同時也擴大了環境管制的主體和手段，在一定程度上突破了單一治理模式的藩籬。具體而言，新環保法在1989環保法的基礎上，專設“信息公開與公眾參與”一章，明確規定公眾享有“獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”并且規定符合一定法律條件的社會組織可以“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”向人民法院提起訴訟。結合2009年頒布的《侵權責任法》環境污染責任一章的規定，公眾就可以通過多種民事手段來保護環境、維護自身合法權益。環境法的實施和監督也不再僅是環保部門的事，公民、污染受害者和社會組織都能夠參與進來，對環境和資源的利用行為進行監督和管理。環保法對公眾參與權的保障，使政府與企業、公眾之間能夠及時地進行信息的交流與反饋，在一定程度上緩解了政府與企業、公眾之間的矛盾。此外，在監管手段上，環境立法還引入“排污權交易”、“生態環境補償”、“政府優先綠色采購”等經濟手段，運用市場機制刺激利益相關者保護環境。在多元共治的環境治理體系中引入市場機制，將有效提升各主體參與環境風險治理的積極性和有效性。由此，我國的環境立法從單一環境監管主體、手段向多元環境監管主體、手段發展，體現了多元共治的現代環境治理理念。