淺談水電開發(fā)前期工作風險管理

嚴 錦 江

(國家能源集團大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

水電是優(yōu)質(zhì)可再生能源，對保障水安全及減輕洪災、旱災等自然災害也具有戰(zhàn)略意義。但從社會經(jīng)濟角度，企業(yè)開發(fā)水電也面臨一定的安全和經(jīng)營風險，從全生命周期看，水電站要經(jīng)歷前期論證、建設、運營、后期處理等階段，水電站安全風險主要體現(xiàn)在建設和運營后期，經(jīng)營風險則體現(xiàn)在全生命周期。實踐證明，做好前期論證是水電站項目規(guī)避安全、經(jīng)營風險的關(guān)鍵所在。

隨著水電開發(fā)運營技術(shù)的成熟，計算機技術(shù)、監(jiān)測技術(shù)的迅猛發(fā)展，水電發(fā)展觀念的變化，以及研究、管理水平的不斷提高，風險管理被廣泛運用到水電企業(yè)管理的各個方面。通過水電站前期風險管理，可最大限度降低水電站建設和運營風險，在項目全生命周期內(nèi)，提升項目安全性和市場競爭力。

1 水電前期風險

水電站前期風險從風險內(nèi)容角度可以劃分為勘測設計風險、管理風險和審批風險，對開發(fā)業(yè)主而言，勘測設計風險、管理風險均為內(nèi)部風險，行政風險為外部風險。

1.1 勘測設計風險

水電工程前期勘測設計十分復雜，涉及水文、地質(zhì)、水能利用、工程安全、征地移民、環(huán)保水保、社會經(jīng)濟等多個方面，工作要經(jīng)歷規(guī)劃、預可行性研究、可行性研究三個階段，每個階段一般都要進行調(diào)研收資、地形測量、水文觀測、地質(zhì)勘查、方案設計、環(huán)保水保、征地移民、社會經(jīng)濟評價等工作內(nèi)容，由于工作的復雜性，每個工作內(nèi)容都孕育著一定風險。

1.1.1 資料風險

大中型水電站從預可研到可研完成一般需要3-8年時間，收集的社會經(jīng)濟、電力市場、造價信息等資料在不斷變化，若不進行及時更新研究，則設計在輸入方面就已形成風險。

1.1.2 水文風險

水文站少，水文站觀測年限少，所獲得資料周期性不夠、代表性不足，按面積推算徑流洪水缺乏對照等，徑流量、設計洪水、分期洪水等計算粗略，由此造成電站設計的裝機容量、泄洪規(guī)模、工程施工都面臨風險。

1.1.3 地質(zhì)風險

地質(zhì)構(gòu)造未調(diào)查清楚，地勘工作網(wǎng)控制性不好，地勘工作量不足，地質(zhì)環(huán)境邊坡未開展勘查工作，容易造成電站壩址選擇失誤，實施階段工程設計方案變化大，工期、工程量、造價增加的風險。

1.1.4 設計風險

選定壩址離大斷層太近或與大斷層連通的小斷層跨越壩址，選定壩型與地形地質(zhì)條件等不夠協(xié)調(diào)，選擇正常蓄水位未規(guī)避或消除敏感制約因素，樞紐布置緊鄰滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災害點，造價水平與當?shù)亟ㄔO條件不適應等。

1.2 管理風險

水電站前期工作時間長，投入大，后期開發(fā)電站資源稟賦條件較差、造價高，環(huán)保、移民、穩(wěn)定要求不斷提高，給電站前期投資、所在地社會穩(wěn)定等帶來風險。

1.2.1 前期投入風險

水電站前期勘測設計投入較大，一般占工程總造價的2-4%，若項目被否或延遲開發(fā)，勢必造成投入前期費的浪費或資金使用效率不高。

1.2.2 庫區(qū)停建風險

水電站庫區(qū)“停建令”下達后，未在規(guī)定時限內(nèi)完成移民安置規(guī)劃審批，或在完成移民安置規(guī)劃審批后，未在規(guī)定時限內(nèi)完成項目核準實施，“停建令”失效，造成投資浪費并面臨地方政府的補償要求。

1.2.3 過度“優(yōu)化”風險

為使電站通過財務評價，不分設計階段和工程實際，機械地將設計方案優(yōu)化數(shù)量及優(yōu)化工程量進行績效考核，過度開展設計優(yōu)化，人為壓低電站投資，降低了工程建設標準和安全儲備。

1.2.4 籌建風險

水電站由于建設工期長，施工準備工作量大，在開工前要進行一定的籌備工作。若籌備工作與項目開工審批工作不匹配，并花費大量人、才、物，造成水電站前期投資效率低下。

1.3 行政風險

電力過剩、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等問題不斷壓縮新建水電站核準空間，政府簡化核準手續(xù)而同時行業(yè)主管部門加強監(jiān)管、審批后移，使得水電站審批風險較項目“審批制”和項目核準手續(xù)簡化前增大。

1.3.1 核準風險

水電站核準應遵守國家法律法規(guī)，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場準入標準、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求，在電力市場過剩時，還得落實好電力市場，在環(huán)境保護日益嚴格的情況下，政府對單個水電站規(guī)模又提出相應門檻。由于水電電站前期工作時間長，政策的變化給項目核準帶來風險。

1.3.2 單項審批風險

水電站除核準前需辦理土地預審、選址意見書等行政文件外，核準后還得辦理土地(林地)使用、環(huán)境保護、能源資源、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。如某一項行政審批失敗或拖延，將導致整個項目的失敗(或拖延)，給項目工期、投資、安全帶來風險。

1.3.3 審批失效風險

水電站行政批文中，有許多重要審批文件存在時效，如土地預審、移安置規(guī)劃報告為2年，環(huán)保為5年，水資源行政許可為3年，選址意見書為1年。一旦批文過期，重新辦理將耗費人力、財力，且審批要求不斷增加。

1.3.4 審批不協(xié)調(diào)風險

水電站審批涉及到不同的管理部門，常常存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如電站庫區(qū)復建公路，移民條例要求堅持“三原”原則，但在實際操作中，交通部門、地方政府均不同程度提高了道路建設標準。環(huán)保部門、水利部門對電站最小下泄流量的審批標準也時常不一致。

2 對風險分析認識

從風險的分級角度，在水電站全生命周期內(nèi)，工程建設風險可劃為一級風險， 前期風險可劃為二級風險，前期工作中勘測設計風險、管理風險、行政審批風險可劃為三級風險。資料風險、水文風險、地質(zhì)風險、設計風險、前期投入風險、庫區(qū)停建風險、過度優(yōu)化風險、籌建風險、核準風險、單項審批風險、審批失效風險、審批不協(xié)調(diào)風險等均可劃為四級風險。

從風險的發(fā)生頻率分析，水電站發(fā)展迅速時期，地質(zhì)風險、設計風險發(fā)生較多，此時水電站開發(fā)追求速度，導致地勘工作量不足、設計深度不夠；水電站發(fā)展放緩時期，前期投入風險、庫區(qū)停建風險、過度優(yōu)化風險、籌建風險、核準風險、審批失效風險均不同程度顯現(xiàn)。當前，水電開發(fā)向高海拔地區(qū)挺進，水文風險、地質(zhì)風險、環(huán)境移民風險等應引起足夠重視。

從風險的危害程度分析，水文風險、地質(zhì)風險、設計風險、核準風險等，均有可能使項目顛覆，危害程度嚴重，應特別重視。資料風險、前期投入風險、庫區(qū)停建風險、籌建風險、單項審批風險、審批失效風險、審批不協(xié)調(diào)風險等，使項目工作反復、工期增長、投資加大等，降低項目的經(jīng)濟性和市場競爭力，也應引起足夠重視。

3 風險應對措施

根據(jù)水電站前期風險類別、分布特點、發(fā)生頻率、危害程度等，結(jié)合當前水電站開發(fā)的新情況，對風險應對措施，建議：

3.1 建立項目風險控制機制

建立水電站項目立項審批機制，河流完成水電規(guī)劃后，開展項目預可研前進行立項工作，預可研轉(zhuǎn)可研進行轉(zhuǎn)段審批工作；建立項目評估機制，項目預可研立項、可研轉(zhuǎn)段、封庫令下達、核準申報等對項目進行評估，使得每個重大節(jié)點都有評估支撐；建立前期費和籌建費用審批機制，使得費用支出與工作進度相匹配。

3.2 對項目進行開發(fā)規(guī)劃

對項目開發(fā)進行總體規(guī)劃，使得項目開發(fā)時機與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、電力市場相適應；對項目前期工作進行規(guī)劃，根據(jù)工程規(guī)模、設計資源、開發(fā)條件等，合理確定勘測設計工期。對可研等工作進行詳細計劃，在保證樞紐設計與送出設計同步的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好樞紐設計與移民設計，既要保證樞紐設計深度，又要為盡早開展移民設計創(chuàng)造條件。統(tǒng)籌好核準批文辦理進度，既要滿足核準工作進度需要，又要避免批文過期重辦。

3.3 加強勘測設計管理

抓實設計輸入基礎(chǔ)工作，河流在規(guī)劃過程中，盡早規(guī)劃建設好控制性水文站；加強地勘工作，對地勘工作方案進行評審，為避免地勘費用包干而導致勘探工作量不足，可推行地勘單價承包；加強電力市場論證，項目提前對接電力消納地區(qū)。加強設計方案比選論證，預可、可研階段謹慎對待設計優(yōu)化，防止犧牲安全和項目儲備而過度優(yōu)化項目。移民、環(huán)保等專題設計論證達到與樞紐同等設計深度，盡量規(guī)避實施階段發(fā)生重大變更。

3.4 加強與行政部門溝通協(xié)調(diào)

項目開展前期工作要符合各項專項規(guī)劃，特別是流域水資源綜合規(guī)劃；送出工程符合電網(wǎng)規(guī)劃；移民規(guī)劃與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平相適應，與有關(guān)發(fā)展規(guī)劃相銜接。要加強與行業(yè)各級主管部門的溝通協(xié)調(diào)，在分歧中找到平衡點，避免行業(yè)審批不協(xié)調(diào)。

3.5 推進智慧前期提高管控水平

隨著云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，水電工程領(lǐng)域借助GIS、3D、BIM等技術(shù)，推進水電智慧前期工作，如施工導流標準可按風險度來確定，地質(zhì)環(huán)境邊坡由無人機進行查勘，行政審批文件自動提示風險，項目經(jīng)濟指標進行自動測算等，不斷提高風險管控水平。

4 結(jié) 語

隨著水電開發(fā)建設向西藏及周邊地區(qū)深入推進，這些地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，存在水文資料欠缺，地震地質(zhì)災害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境脆弱，交通條件差，移民宗教問題突出，電力送出距離遠，項目造價高等問題，水電開發(fā)建設面臨工程安全、生態(tài)環(huán)境和移民安置、電力送出和消納等風險，在水電站前期工作中必須引起高度重視，提前謀劃研究落實，將風險控制在可接受范圍內(nèi)，以此保證后續(xù)水電開發(fā)的順利推進和安全運營。