推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，健全我國(guó)EPR制度
——評(píng)鄭艷玲同志《生態(tài)文明建設(shè)下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律與政策體系研究》

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(以下簡(jiǎn)稱ЕPR制度)，最早可追溯到瑞典1975年關(guān)于廢物循環(huán)利用和管理的議案提出的生產(chǎn)者責(zé)任延伸思想，即出于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的考慮，產(chǎn)品生產(chǎn)者有責(zé)任對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行適當(dāng)處理，同時(shí)建議生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)前就應(yīng)該考慮產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程與產(chǎn)品消費(fèi)后廢棄物如何處置的問(wèn)題。20世紀(jì)70年代以來(lái)，人類由開(kāi)始關(guān)注廢棄物的末端治理，企業(yè)的清潔生產(chǎn)與全過(guò)程管理，逐漸發(fā)展為源頭預(yù)防與全過(guò)程治理。作為發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)“高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出”片面追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的傳統(tǒng)激進(jìn)式發(fā)展方式導(dǎo)致我國(guó)目前既面臨傳統(tǒng)的工業(yè)污染問(wèn)題，又面臨社會(huì)由生產(chǎn)型向消費(fèi)型社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的大量后消費(fèi)階段的廢棄物問(wèn)題?；谖覈?guó)人均資源較少，面臨較嚴(yán)重的環(huán)境污染、資源短缺與廢棄物處置等難題，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)背景下結(jié)合各行業(yè)發(fā)展實(shí)際，健全生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)夢(mèng)的基本途徑。在此背景下，鄭艷玲同志《生態(tài)文明建設(shè)下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律與政策體系研究》通過(guò)對(duì)ЕPR制度發(fā)展過(guò)程的梳理，理論基礎(chǔ)的闡述以及發(fā)達(dá)國(guó)家制度實(shí)施現(xiàn)狀的考察，分別從ЕPR法律體系與結(jié)構(gòu)、制度與機(jī)制設(shè)計(jì)等方面提出了對(duì)我國(guó)的借鑒之處，提出符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)背景與國(guó)情的ЕPR目標(biāo)定位，檢討我國(guó)ЕPR制度在理念、價(jià)值、立法、制度等方面存在的不足，并提出相應(yīng)的完善建議和具體方案，為進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)ЕPR理念的進(jìn)步、立法的健全、制度的完善提供了理論依據(jù)和學(xué)理支持。

“引導(dǎo)和推進(jìn)企業(yè)肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是企業(yè)自身發(fā)展的需要?！边@是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江對(duì)某協(xié)會(huì)推進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任工作曾作出的重要批示。在傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變的背景下，企業(yè)社會(huì)責(zé)任與科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求具有一致性，有助于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此，立足于我國(guó)國(guó)情和工業(yè)行業(yè)實(shí)際，在與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的基礎(chǔ)上，生態(tài)文明建設(shè)理念指導(dǎo)下的ЕPR制度進(jìn)一步從理念普及、信息披露和監(jiān)督評(píng)價(jià)等多方面推進(jìn)企業(yè)履責(zé)，推動(dòng)形成政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)“四位一體、多元共促”的格局?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律與政策體系研究》一書也為我們提供了可供借鑒和操作的理論支持和實(shí)踐方向。

基于各個(gè)國(guó)家和組織不同的環(huán)境與實(shí)踐背景，ЕPR制度的理論內(nèi)涵與范疇歷經(jīng)長(zhǎng)期的爭(zhēng)論和思辨，在用于表述、研究范疇與實(shí)踐范圍等方面也不盡相同。鄭艷玲同志在《生態(tài)文明建設(shè)下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律與政策體系研究》提出了生產(chǎn)者延伸責(zé)任的概念表述，基于此概念，我國(guó)ЕPR制度的基本要素——責(zé)任主體、責(zé)任客體、責(zé)任內(nèi)容三方面的選擇更符合我國(guó)國(guó)情，特別是有關(guān)責(zé)任主體的主張，ЕPR制度所規(guī)定的產(chǎn)品生命周期內(nèi)各階段的環(huán)境影響責(zé)任，應(yīng)由以生產(chǎn)者為主，包括銷售者、消費(fèi)者、政府等在內(nèi)的各相關(guān)方面共同承擔(dān)；一般情況下，對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品，其延伸責(zé)任則由進(jìn)口者承擔(dān)。在借鑒國(guó)外做法的基礎(chǔ)上，該主張與我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律銜接更緊密，更具可操作性。

在ЕPR制度的目標(biāo)定位與原則方面，作者主張ЕPR制度通過(guò)具體行為規(guī)范影響生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者等相關(guān)責(zé)任主體的價(jià)值理念，促使他們的價(jià)值理念逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)而樹(shù)立環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的生態(tài)文明理念。從這個(gè)意義上說(shuō)，ЕPR制度正在將體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和資源最大化利用的價(jià)值理念滲透到廣泛的社會(huì)大眾中，并使之成為整個(gè)社會(huì)的發(fā)展方向。在我國(guó)引入ЕPR制度，通過(guò)制度創(chuàng)新，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新框架，為治理廢棄物污染塑造新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)機(jī)制(齊建國(guó)，2016)。基于我國(guó)實(shí)施ЕPR制度的目標(biāo)，在實(shí)施原則層面，作者采用了齊建國(guó)研究員的觀點(diǎn)，主要遵循以下五個(gè)原則：量大面廣，環(huán)境效果優(yōu)先原則；堅(jiān)持社會(huì)效益大于社會(huì)成本的原則；從易到難的原則；從不完全責(zé)任到完全責(zé)任分步實(shí)施原則；有力促進(jìn)企業(yè)推廣生態(tài)設(shè)計(jì)的原則。

法律與政策是現(xiàn)代社會(huì)調(diào)控和治國(guó)互為補(bǔ)充的兩種手段，在加快推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，各自發(fā)揮著其獨(dú)特的作用。伴隨著社會(huì)的發(fā)展，法律與政策兩者之間的關(guān)系也是在不斷演變的，二者相互影響、相互作用，具有功能的共同性、內(nèi)容的一致性和適用的互補(bǔ)性。現(xiàn)代社會(huì)的法律與政策更呈現(xiàn)相互滲透、相互配合、功能日漸趨同的發(fā)展趨勢(shì)。該書重點(diǎn)從法律與政策兩個(gè)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，主張ЕPR制度的建立過(guò)程，就是國(guó)家將有關(guān)政策體系、目標(biāo)、手段以及調(diào)控范圍、對(duì)象等以法律規(guī)范的形式固定下來(lái)的過(guò)程。隨著ЕPR政策體系的日臻完善，相關(guān)政策必將通過(guò)法律形式加以固化，并進(jìn)而取得強(qiáng)制實(shí)施的效力。

法律體系建設(shè)方面，該書介紹了我國(guó)ЕPR制度的立法現(xiàn)狀，對(duì)目前我國(guó)環(huán)境類基礎(chǔ)性法規(guī)以及各產(chǎn)品領(lǐng)域設(shè)立的專項(xiàng)性立法、各地方結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際制訂的地方性立法中涉及ЕPR制度的條款進(jìn)行了梳理，指出我國(guó)已初步具備ЕPR制度原型，但由于多種因素，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的ЕPR制度不具備系統(tǒng)會(huì)化、規(guī)范化特征，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏體系性、層次性，法規(guī)內(nèi)部在內(nèi)容設(shè)計(jì)上缺乏明確的考核指標(biāo)，特別缺少量化的可操作性強(qiáng)的考量指標(biāo)，總體上導(dǎo)致在實(shí)踐中無(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)有的法律約束功能。針對(duì)上述問(wèn)題，該書提出以生態(tài)文明理念完善ЕPR制度立法體系，以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》確立生產(chǎn)者責(zé)任延伸的法律地位及其制度體系的總體框架，根據(jù)各行業(yè)實(shí)際制定具體單行法，各地方根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件制定適合本地發(fā)展的具體實(shí)施細(xì)則或辦法，形成兼具層次性、針對(duì)性與支撐導(dǎo)向性的法律制度體系，用以引導(dǎo)、促進(jìn)與強(qiáng)制生產(chǎn)者承擔(dān)延伸責(zé)任。生態(tài)文明理念倡導(dǎo)人類形成與自然和諧發(fā)展的整體價(jià)值觀和方法論，強(qiáng)調(diào)人類轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，與自然界和諧共存，實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展，該書以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，提倡構(gòu)建、完善全面、系統(tǒng)、和諧的ЕPR法律制度體系，明確界定相關(guān)責(zé)任主體與具體責(zé)任，將管理制度、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度、信息制度相結(jié)合，真正體現(xiàn)ЕPR制度的自愿性、強(qiáng)制性和激勵(lì)性的平衡，將政府完全主導(dǎo)的實(shí)施方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會(huì)和主要企業(yè)為主體的管理體制，這也與我國(guó)確立的“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)模式相契合。

政策體系建設(shè)方面，該書對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的廢棄物管理、環(huán)境稅費(fèi)、激勵(lì)扶持、綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度、綠色采購(gòu)等相關(guān)政策與配套制度，在ЕPR制度的順利實(shí)施方面發(fā)揮的重要保障作用做出了肯定。同時(shí)指出伴隨著我國(guó)廢棄產(chǎn)品問(wèn)題的日漸嚴(yán)重與ЕPR制度實(shí)踐的逐步深入，相關(guān)政策與配套制度在目標(biāo)設(shè)置、內(nèi)容設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面逐漸暴露出許多不足與諸多問(wèn)題，已經(jīng)造成我國(guó)ЕPR制度可操作性差的問(wèn)題，從而影響ЕPR制度在我國(guó)的有效實(shí)施。對(duì)此，該書提出以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，從健全固體廢棄物管制制度、回收利用體系建設(shè)制度、強(qiáng)化政府對(duì)延伸責(zé)任相關(guān)主題和行為的激勵(lì)引導(dǎo)制度、完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的監(jiān)管機(jī)制等四方面來(lái)完善我國(guó)的ЕPR制度的政策體系。特別在監(jiān)管方面提倡發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾參與的作用，可以充分發(fā)揮政府、企業(yè)之外的“第三方”的積極作用，有效地降低履行延伸責(zé)任的難度和成本，發(fā)揮社會(huì)公眾的環(huán)保能動(dòng)性和監(jiān)督作用，解決“生態(tài)環(huán)境”外部性的政府失靈與市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

該書通過(guò)跟蹤和把握社會(huì)發(fā)展的最新趨勢(shì)，把生態(tài)文明理念與生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度相結(jié)合，借鑒國(guó)外ЕPR制度的實(shí)踐與啟示，分析我國(guó)ЕPR制度的建設(shè)和實(shí)施現(xiàn)狀，談?dòng)懳覈?guó)ЕPR制度在理念、價(jià)值、立法、制度等方面存在的不足，并提出相應(yīng)的完善建議和具體方案，這對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)ЕPR理念的進(jìn)步、立法的健全、制度的完善和優(yōu)化提供了支持依據(jù)；其法律與政策的體系設(shè)計(jì)的整體性和統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，也為調(diào)動(dòng)各個(gè)責(zé)任主體參與實(shí)施的積極性提供了保障，具有較強(qiáng)的可操作性。