山地小城鎮控制性詳細規劃利用問題淺析

羅紅梅　許成祥

摘要：以特定條件的小城鎮發展所面臨的問題為導向，探討旅游邊緣區山區小城鎮發展規劃所面臨的問題和解決途徑，通過實證研究得出解決旅游邊緣區小城鎮發展對策，提高小城鎮規劃的科學性和可操作性，從而推動小城鎮合理、有序和健康發展。

關鍵詞：山地小城鎮；控制性詳細規劃；城鎮化；路徑

中圖分類號：F592；F320 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）03-0112-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.03.027

Abstract： To specific conditions of the facing problems in the development of small cities and towns as the guide，to discussed travel fringes planning of small towns development and solutions，and the problems faced by empirical research countermeasure，solved the fringe area of tourism development of small town to improved small town planning was scientific and operability，which promoted the reasonable，orderly and healthy development of small towns.

Key words： small mountain towns；detailed plan；urbanization；path

中國小城鎮發展進入了一個新的歷史發展時期，小城鎮的產業推進發展至關重要。基于中國城鎮化發展的特殊情況，小城鎮能否有序健康發展事關新型城鎮化建設大局，這便對中國小城鎮特別是偏遠地區小城鎮規劃提出了更高的要求。

1 山地小城鎮建設與規劃

1.1 山地小城鎮概念

1.1.1 山地小城鎮的定義 小城鎮主要指鎮域面積比一般的城鎮要小的居住聚集地。它不同于傳統意義的城市和農村，介于兩者之間。不同的學科都有對小城鎮的定義，大體上可以概括為狹義和廣義兩種。狹義上的小城鎮主要指一般的縣城；廣義上的小城鎮不僅包括縣城和鄉鎮，還把鄉集鎮也列于其中[1]。山地小城鎮主要指位于山區的縣城和鎮區，大多依山而建，地形復雜，一般多見于西南山區。

1.1.2 山地小城鎮地貌特征 山地小城鎮地形地貌特征復雜多變，同時由于受到坡地地形影響，山體水系等地形條件的分割，造成建設用地分散，沿道路、溝渠呈線性平面布局較為普遍。所以山地小城鎮的建設用地多隨著道路或水系線性展開，各項用地圍繞著道路布置。

1.1.3 山地小城鎮布局模式 目前山地小城鎮平面布局模式較為常見的是線性布局，許多山地小城鎮都是沿河流或公路進行布置，具有線性城鎮的特點。伴隨城鎮建設用地的擴展和過境交通對鎮區的影響，加之山地可用于建設用地的區域有限，許多原來團狀發展的小城鎮也順應地形沿公路兩側呈線性發展，逐漸演變成帶狀布局的城鎮平面模式。

山地在保護耕地、結合地形、利用資源、保護生態以及創造空間形態和視角景觀等方面有許多便利和優勢條件，但山地小城鎮的這種以資源消耗和無序沿道路利用土地的模式，并不利于城鎮的可持續發展，它帶來的是交通和公共服務設施的消耗。在山地小城鎮發展與規劃上，應盡力避免其他小城鎮的發展問題，將有助于推動山地小城鎮資源和自然生態環境的利用，使其發揮更大的優勢。

1.2 山地小城鎮建設現狀

1.2.1 發展迅速，規模較小，人口吸納能力較弱 改革開放以后，中國建制鎮的數量劇烈增長，1978-2016年已由2 173座建制鎮發展至19 883座。據2015年的統計數據顯示，至2014年底，中國總共有20 135萬建制鎮人口，約占全國城鎮總人口的1/3，山地小城鎮總人口也超過4 200萬。但山地小城鎮的鎮區平均人口僅有1萬人左右，且人口密度遠低于一般的城鎮，人口的吸納能力相對比較弱[2]。

1.2.2 分布不均衡，生產力水平差異明顯 由于中國小城鎮的人口分布不均，經濟發展不協調，導致小城鎮在地理上的分布地區化，東部、中部地區比較密集，西部地區分布比較稀疏。東部地區的國內生產總值、城市規劃管理、鄉鎮人口規模、政府管理服務、宜居環境建設等通常高于中部和西部地區。西部地區也有少部分經濟強鎮，但大多是依托于資源開發或有力的地理條件。東部地區的加工業、裝備制造業和商貿服務是當地城鎮的經濟支撐。東部和西部的生產力發展水平差距明顯，東部的一個小鎮（如江蘇和浙江地區小鎮）的國內生產總值（GDP）通常是西部地區幾個縣的國內生產總值（GDP）總和。

1.2.3 城鎮基礎設施水平低、數量少、配套差 城鎮基礎設施是現代化城鎮的最基本配置，也是一個城鎮經濟能力和發展狀況的根本體現。但當前中國小城鎮的基礎設施建設普遍比較落后，與大中城市相比還有很大差距，存在基礎設施配置水平相對比較低、城鎮基礎設施數量過少、不同城鎮基礎設施配套程度上有差異的問題[3]。有些城鎮本身的淡水資源比較短缺，而且水資源的利用效率很低，浪費嚴重，大多數城鎮都沒有污水處理設施，即使有些城鎮建有污水處理廠，但由于其無法承擔高額的污水處理成本而不能正常運行。供水系統和排水系統之間的配套設施達不到相應技術要求的問題也特別突出。

1.2.4 與其他建制鎮相比，縣城存在顯著發展優勢 理論上縣城也屬于普通的城鎮，但相對于一般的小城鎮，縣城更具有發展優勢。縣城作為政府和管理機關所在地，成為整個縣域的政治行政中心。縣城不僅有全縣最好的地方劇院、電影院，而且還擁有文化中心、技術學校、中等專業學校或職業學院、教研室、高質量的中小學、建筑設計所等其他重要單位。從規模和綜合實力上來看，縣城都是整個縣域范圍內的教育文化科技中心。縣城的工業發展水平更加先進，規模更大，工業種類更多。縣城是整個縣域范圍內的物流集散地，能有效地促進縣城的商貿業發展，并輻射周邊鄉鎮。無論從事業單位的數量還是規模上來說，縣城都比一般小城鎮更能容納就業人口。縣城的行政系統比較穩定，與周邊城鎮相比，其的人口密度更大，基礎設施水平更高。如今大量的鄉鎮居民開始往縣城搬遷，極大地顯示出縣城對人口的吸引力。

1.3 山地小城鎮的規劃特點

山地小城鎮的生態環境變化非常明顯，這對人們的日常活動和居住環境也產生了巨大影響。山地小城鎮規劃布局受當地地形條件和綠色植被影響較大。對山地小城鎮的規劃和設計過程應該充分利用多層次的山地特點。

1.3.1 立足山城文化，構建特色小城鎮 根據當地的自然條件和文化背景，立足于當地的人文活動特點，深入挖掘當地的文化背景。在總體分析山地小城鎮的社會文化背景、空間結構和自然因素等意識形態的基礎上，注意整體和地方的有機聯系，注重經濟發展與自然環境的和諧融洽，創建一個與當地文化特色、地區習俗和傳統文化思想相結合的特色小城鎮。

1.3.2 遵循山形地貌，組建群體結構 山地小城鎮的規劃還要注重靈活性和動態性的原則，使山地小城鎮的發展有彈性和可持續發展；使之既可以按照一定的方式一步一步地發展，還可以定期地相互結合，互不干涉，獨立發展。山地小城鎮的規劃布局應結合山地的地形特征，如溝、河谷等地貌特征，并以此為地理邊界劃分不同的區域，形成山地小城鎮特有的住宅結構，并根據不同的地表和規劃內容，劃分大小不同的規劃組團，還應遵循地形高低錯落的變化特點，創造自由的群體結構。每個建筑群體分別為住戶提供具有當地風俗特色的活動交往空間。

山地地形復雜、植被茂盛，不同的山地具有各自特征，而且山地高差比平原地形要大得多，在進行山地小城鎮規劃過程中要注意原有地形的變化特征，因地制宜地布置道路系統。主干道在滿足消防相關需求的同時能保證車流通行，不必設計過寬。次干道可以結合地形和建筑組團自由伸展，靈活布局。并在原有道路網的基礎上，盡量完善，盡可能地減少對周圍環境的破壞，減少工程量，從而降低工程造價。要靈活使用“之字路”、“半邊街”、“爬街”等形式來反映山地小城鎮的特點，使山地小城鎮的道路網絡結構更加靈活、多層次。

1.3.3 增強步行交通系統規劃，搭建和諧交通環境 步行交通系統規劃的宗旨是要為城鎮居民創造適宜且具有特色的步行環境。在山地小城鎮的步行交通系統的規劃中，要加強原有的步行系統，如梯道、廊道等，山地小城鎮的交通規劃大多以步行商業服務中心區為核心，并利用步行林蔭道和梯道將不同的建筑組團有機聯系在一起，組成一套完整的步行交通系統。這樣既能滿足社區居民的需求，又能提供一個安全、有效、安靜的步行交通環境。在步行交通規劃細節處理上，應在盡量保持山地原有特性的同時，利用地形變化，創造多樣的交通環境，增添步行交通的趣味性。

2 山地小城鎮規劃面臨的問題及原因分析

2.1 面臨的問題

2.1.1 產業定位不明確，用地布局混亂 山地小城鎮由于受到地形條件及生態資源的限制，對外交通體系也較為缺乏，導致產業布局不明確，無明確產業鏈的格局，規模企業較小，沒有形成強有力的帶動能力，與優勢自然資源無法有效對接等難題。由于不具備先發優勢，自身資源特色又不明顯，在產業發展領域將面臨具備明顯資源優勢鄉鎮的挑戰。加之土地集約性較差，適宜建設用地相對有限，粗放型的發展很容易將有限的土地資源消耗殆盡，需要合理的空間規劃以實現土地效益的最大化。

2.1.2 規劃編制嚴重滯后，缺乏相應規劃指導 小城鎮的發展離不開規劃的指導，但在實際工作中發現，許多小城鎮沒有編制相應的規劃，即使在編制規劃實施中，由于受經費的影響，多數鄉鎮仍處于規劃編制空檔區。規劃編制費用高，鎮村難于負擔，政府缺乏相應的財政補助和支持，且出現許多無規劃編制資質的單位承擔規劃編制任務，造成混亂。小城鎮建設并不是鄉鎮政府“一言堂”，基層民主建設和市場經濟的有機結合是小城鎮建設的重大課題，要通過合理措施的實施為鄉村提供公共服務，正確引導城鎮建設。

2.1.3 縣（市）域城鎮體系規劃嚴重滯后 據統計，目前除了少部分小城鎮有編制初稿外，大多數小城鎮沒有。由于缺乏縣（市）域城鎮體系規劃的指導，小城鎮重點建設難以確定。各縣（市）域工業區的分布和勞動力定向布局較為隨意，造成“村村點火，處處冒煙”的低層次重復建設，不能有效實現資源和基礎設施共享，鄉鎮工業無序發展，既占用、濫用耕地，又造成環境的嚴重污染。縣（市）域城鎮體系規劃中小區詳細規劃和工業園區的詳細規劃滯后，影響規劃成果的實施。大多數鎮區的總體規劃只做到道路骨架和功能分區，可操作性差，難以體現規劃的指導性，只有進行分區詳細規劃，才可實施。

2.1.4 規劃實施不嚴，管理混亂 長期以來中國的城市特別是小城鎮在建設過程中都缺乏城市規劃的指導，規劃理論、實踐和經驗上都顯得很不成熟，阻礙了城市的進一步發展。城鄉統籌思想的提出是國家對城鄉二元化發展實踐后做出的重大戰略調整。在二元發展體制下，城市占據資源、信息、技術、資金等流通的最重要節點，成為國家經濟建設的主角，而作為最大地域單元的農村更多扮演著資源支撐的輔助角色，農村建設雖然也在進步，但在現階段，中國已進入打破城鄉二元結構的歷史發展新階段，實質仍是城鄉差距的不斷擴大[4]。

2.2 原因分析

2.2.1 地形限制致使用地相對緊張，交通不便 受地形條件局限，山地小城鎮布局形態往往呈帶線發展，用地相對緊張，且交通形式較為單一，如今的交通方式比以往已經有了較大轉變，機動交通占了絕大比重，但陳舊的交通設施已不能滿足日益需求的交通需要。

2.2.2 產業不強，導致發展缺根基 目前大多數小城鎮缺乏強有力的支柱產業支撐，農業產業化結構調整還沒有明顯的效果，農、工、商產業鏈還未形成良性的互動循環，小城鎮發展缺乏最強勁的源動力，鎮域經濟的帶動性不強。

2.2.3 基礎設施條件薄弱 山地小城鎮往往市場化步伐進展緩慢，多元化投融資體制尚未完善，城鎮建設資金來源渠道不暢，目前還未形成以“政府引導、社會力量投入”為主體的多元化投資機制。各中心鎮經濟基礎薄弱，市政建設專項資金基本無力籌措。在現行城鄉管理與財政體制下，中小城鎮與村莊地區的建設資金投入短缺，規劃建設專項經費不足。基礎設施往往缺乏相關的規劃思路和策略，導致基礎設施水平很低[5]。

2.2.4 機制不活，導致發展缺動力 城鎮建設資金來源貧乏，投資渠道較單一，經營城市理念不新，融資辦法不多，向外招商引資、向內吸收民間資本力度不夠，不能適應現代市場經濟條件下的城鎮建設需求。因此，資金困難的矛盾十分突出，同時民用地保險、戶籍就業等方面缺乏激勵機制，導致小城鎮發展缺乏原始動力。

2.2.5 生態環境制約 隨著中國城鎮化建設的發展，小城鎮的生態環境也面臨著嚴峻考驗。特別是近些年來工業的發展給小城鎮帶來了嚴重的環境污染問題，生態環境的改變已成為制約小城鎮發展的重要因素。

3 山地小城鎮控制性詳細規劃面臨的問題

中國當前的小城鎮控制性詳細規劃體系還很不完善，在許多方面都缺少相關規定，比如控規單元的劃分、地塊的規模等，使小城鎮的控制性詳細規劃各體系之間缺乏聯系，容易出現矛盾。

3.1 具有較強的隨意性

在控制性詳細規劃編制時，編制單元的劃定沒有依據城鎮的總體規劃來劃分，一方面只追求覆蓋面積，導致規劃覆蓋面積過大；另一方面只考慮近期規劃的實際需求進行編制，沒有長遠的考慮，致使在以后的控制性詳細規劃編制中出現界限重疊或沒有完全對接。這種隨意編制控制性詳細規劃的現象極大地影響了后期的實施和管理。

3.2 缺少對總體規劃的研究

在對單一地塊的控制性詳細規劃的編制過程中，缺乏對總體規劃的研究。在對總體規劃的連接上，主要體現在空間布局、道路網絡系統、土地產權等，對總體規劃的戰略布局，如城市性質、發展目標和定位、發展戰略等方面缺少相關研究。缺乏對總體規劃的深入分析，致使控制性詳細規劃在整體規劃上容易出現偏差，不能很好地實現總體規劃整體目標，從而導致控制性詳細規劃適用性比較差。

3.3 各控制性詳細規劃之間相互銜接不夠

在對不同地塊進行控制性詳細規劃時，對城鎮總體規劃的指導以及規劃實施技術上不統一，導致不同的控規編制成果矛盾重重，紛亂復雜，尤其在控制規模、基礎設施、公共服務設施、開發強度等方面出現混亂，從而導致在控制性詳細規劃的實施管理過程中出現沖突，缺少整體性。

4 路徑及展望

控制性詳細規劃在小城鎮規劃中起著承上啟下的作用，其實施目的主要分為落實總體規劃的意圖、規制下位開發行為，第一個目的也正是促進城鎮實現發展目標的主要動力。小城鎮控制性詳細規劃具有三種重要的屬性，即不確定性、地方性和公共政策屬性。依據其兩個目的和三種屬性的要求，編制規劃的基本任務應落實總體規劃的目標和分解總量，為規劃設計條件提供依據，提高規劃的彈性和適應性，提高控制性詳細規劃調整的效率，明確城市發展現階段（轉型或跨越）的根本任務，彰顯城市特色 （文化），建立與地方行政管理架構相適應的控制性詳細規劃調整機制，確定公共利益優先的基本價值取向，建立有效的成果公開方式，確定適當的控制性詳細規劃評估、修訂的尺度與方式[6]。

控制性詳細規劃在中國已開展20多年，經多年實踐和不斷的發展和變革，日漸走向成熟，在城市規劃和建設管理領域發揮了重要作用，控制性詳細規劃在規劃體系中的核心地位和它所體現的作用也越來越受到人們的關注。隨著社會經濟的快速發展，中國山地小城鎮在規劃建設過程中也越來越多地運用到了控制性詳細規劃的內容。新型城鎮化正處于新的歷史時期，政府提出的中國城鎮發展新戰略，也是以后城鎮發展的必由之路。如何理解和掌握新型城鎮化的核心內涵和要義，對發展小城鎮、建設小城鎮、協調區域經濟社會發展有著十分重要的意義。

參考文獻：

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[4] 中國城市規劃設計研究院.城市規劃資料集IV.控制性詳細規劃[M].北京：中國建筑工業出版社，2002.

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[6] 蔡 瀛，王朝暉，姚燕華，等.控制性詳細規劃編制的探索與創新——《廣東省城市控制性詳細規劃編制指引》解析[A].規劃50年——2006中國城市規劃年會論文集（下冊）[C].北京：中國城市規劃年會論文集，2006.