加快綜合性項目支出預算執(zhí)行進度的困境與對策
——基于W市S項目的分析

●金珧漢

財政是國家治理的基礎和重要支柱。根據(jù)國家治理需要，對財政支出安排進行適應性調(diào)整，是有效履行財政職能的應有之義。近年來，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建立系統(tǒng)完整的制度體系，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，財政資金使用機制不斷完善，更加注重整合現(xiàn)有政策和渠道，更加突出項目支出安排的綜合性，本文中W市S項目就是一個實例。在預算執(zhí)行管理中，應及時關(guān)注項目支出安排的趨勢性變化，根據(jù)項目特性，針對性采取有效措施，加快預算執(zhí)行進度，提高資金使用效益。

一、W市S項目的基本情況

W市S項目是一個國家級試點項目。項目設置按照整體性、系統(tǒng)性原則，立足于機制體制創(chuàng)新，加大資金整合統(tǒng)籌力度，體現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的要求，逐步形成部門協(xié)同推進的工作格局。該項目實施期三年，規(guī)劃實施10個方面50個項目，覆蓋W市4個行政區(qū)域，涉及發(fā)改、國土資源、環(huán)境保護、林業(yè)、畜牧、農(nóng)業(yè)、水利、科技、濕地、建設、人社、扶貧等部門，是一個跨部門、跨行業(yè)、跨地域、跨年度的綜合性項目。

S項目預算總投資40億元，其中：通過爭取中央和省級財政專項補助20億元，通過整合各類專項資金和吸引社會資金籌集20億元。項目目前已籌集到位財政資金27億元，實際執(zhí)行預算16億元，已到位財政資金預算執(zhí)行率59.3%。

二、W市S項目支出預算執(zhí)行面臨的困境

由于S項目是一個國家級試點項目，綜合性強，涉及面廣，資金規(guī)模大，影響因素多，預算執(zhí)行管理沒有現(xiàn)成的一整套成功經(jīng)驗可供借鑒，只能在實際工作中探索實踐，預算執(zhí)行面臨以下困境。

（一）項目實施進度慢和資金支出進度慢的困境并存

S項目已下達投資計劃32億元，目前實際完成投資20億元，投資完成率62.5%，若分年分析，年度投資完成率更低。同時，實際執(zhí)行到項目的支出16億元，占已到位財政資金27億元的59.3%，項目資金支出率低，預算執(zhí)行進度緩慢。

（二）資金足額籌集難和階段性資金結(jié)存多的困境并存

S項目預算總投資40億元，目前已籌集到位財政資金27億元，后續(xù)還需籌資13億元，按照W市現(xiàn)有籌資渠道和財政狀況，可整合資金和調(diào)劑使用的財力不足，籌集難度較大，項目資金存在缺口。同時，已到位財政資金27億元，實際執(zhí)行到項目的支出16億元，資金階段性結(jié)存11億元。

（三）項目投資計劃與可供調(diào)度資金、具體使用需求不匹配的困境

在S項目實施中，為了保證每一個子項目均得到實施，采取自上而下分年度下達投資計劃的管理方式，投資計劃中按一定比例分不同籌資渠道固化每一個具體項目的資金額度。由于投資計劃編制在前，上級補助資金下達在后，實際存在項目投資計劃與可供調(diào)度資金不匹配的情況。S項目已下達投資計劃32億元，其中明確財政資金22億元，占下達投資的68.8%。目前，實際到位27億元，與投資計劃相差5億元。同時，具體到每一個項目的資金安排計劃是按事前確定的比例計算確定的，沒有充分考慮項目實際籌措渠道與具體使用需求，兩者間也不相匹配。如S項目中的某子項目，總投資4000萬元。下達投資計劃中，財政專項補助1600萬元，整合各類專項資金和吸引社會資金籌集2400萬元。實際實施項目中，因為有資金整合渠道，全部通過整合專項項目資金完成籌資。與投資計劃相比，財政專項補助1600萬元就需要調(diào)整安排。

（四）創(chuàng)新項目支出預算執(zhí)行機制需求與現(xiàn)行制度規(guī)定要求不匹配的困境

S項目是一個國家級試點項目，完善資金使用機制本是試點內(nèi)容之一，允許地方在創(chuàng)新項目支出預算執(zhí)行機制方面積極探索，但受配套制度沒有建立、部門協(xié)作不夠、慣性工作思維難以轉(zhuǎn)變等因素影響，項目實際實施中的支出預算執(zhí)行機制創(chuàng)新舉措難以落實。

三、制約W市S項目支出預算加快執(zhí)行的原因分析

認真分析S項目支出預算執(zhí)行情況，制約預算加快執(zhí)行的原因是多方面的，既有財政預算管理固有制度形成的影響，又有項目本身綜合性帶來的影響，也有W市地域特性和財政現(xiàn)狀造成的影響，還有項目參與機構(gòu)和人員主觀方面產(chǎn)生的影響。

（一）體制機制方面的原因

1、行政決策合理分工不足，時滯長、變更多。S項目屬于政府投資項目，行政決策是項目實施的基礎，決策的效率影響項目的進度。從項目實施情況分析，項目決策分工不合理，授權(quán)不充分，導致決策時滯長，進而影響項目進度。如某子項目決策中，對決策事項沒有合理劃分，本應由專業(yè)人員決策的事項也列入行政決策范圍，導致決策結(jié)果遲遲不能確定，即使確定后也反復變更幾次，延誤了項目的實施進度。

2、項目方案與專項規(guī)劃、財政預算銜接不夠。S項目在“十三五”規(guī)劃實施后啟動，且三年實施期與“十三五”規(guī)劃期重疊，項目方案理應與專項規(guī)劃、財政預算有效銜接，但實際銜接不夠。部分子項目沒有列入“十三五”專項規(guī)劃，編制方案時調(diào)研論證不充分，進入實施后項目內(nèi)容變化較大，又啟動了變更程序，導致已到位資金暫時閑置，無法盡快形成支出。S項目方案編制時沒有同步考慮地方財政預算安排，致使第一年的資金整合計劃落空，實際只能遞延到以后年度落實，部分項目缺少整合資金的保障，既影響了年度項目投資計劃的完成，也延緩了項目整體資金籌集進度。

3、制約項目實施和預算執(zhí)行的相關(guān)制度立改廢不夠及時。如S項目中的某子項目，實施地點在W市某邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總投資1000萬元，其中設計費用預算不到10萬元。按照W市所在省的《招標投標條例》規(guī)定，總投資額在1000萬元人民幣以上的項目，勘察、設計、監(jiān)理等必須招標。據(jù)此，在批復該項目可行性研究報告時，明確要求設計必須進行公開招標。因該項目實施地點地處邊遠地區(qū)，費用預算額度不高，工作成本較大，公開招標后投標人少于三人，招標人不得不重新招標。因政策限制，設計招標先后耗時幾個月，延后了項目的整體進度。

（二）項目管理方面的原因

1、項目審批環(huán)節(jié)多、時間長、效率低。S項目列入國家試點后，在預算年度開始后近三個月完成項目實施方案的編制、評審，又經(jīng)過兩個月完成批復、備案工作。實施后，子項目還需辦理規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價、節(jié)能審查、社會穩(wěn)定風險評估等前置手續(xù)，之后需再履行可行性研究報告和初步設計“兩道”審批程序，環(huán)節(jié)多、時間長、效率低。

2、項目前期工作不充分、耗時長。S項目前期申報時，由于時間緊、任務重，部分項目前期調(diào)查論證工作不夠充分，進入實施階段后，一些項目建設主體、建設任務、投資估算等不斷調(diào)整變化，為便于項目落地實施，需要對項目進行調(diào)整優(yōu)化。加之部分項目可行性研究報告，實施方案的編制單位對項目背景、政策研究不深不透，提交的咨詢成果達不到深度要求，多次修改仍不能通過，導致前期工作時間過長。

（三）W市地域特性方面的原因

S項目實施地域平均氣溫8℃左右，無霜期140天左右，屬高寒半干旱氣候，夏季短，冬季長，因此有效項目施工期較短。同時，該地域春寒、沙塵暴和霜凍等災害性天氣頻發(fā)，對項目施工正常開展有一定影響。這兩方面的因素，也影響了項目實施進度。

（四）財政資金方面的原因

1、項目資金安排缺乏整體預算，增加了項目實施的不確定性。S項目資金籌措渠道多元化，跨幾個預算年度，理應實施周期性的預算管理，合理確定項目期內(nèi)資金安排渠道和額度，并以此指導分年度資金預算的安排，以優(yōu)化項目資金配置。但實際運行中，該項目資金籌措和使用沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏總體安排，致使項目實際資金需求、調(diào)度管理與年度預算安排相脫節(jié)。同時，項目資金安排沒有通過預算來增強約束力，使項目單位對資金到位缺少確定的預期引導，從而增加了項目實施的不確定性。

2、項目資金配置權(quán)限沒有下放，限制了資金的靈活調(diào)配使用。S項目覆蓋W市4個行政區(qū)域，W市在向4個行政區(qū)域分配資金時，沒有切塊下達資金，同步下放項目資金配置權(quán)限，而是在市級層面依托于項目投資計劃將資金按投資額一定比例配置到每一個具體項目。此模式下，優(yōu)點是可以保證每一個子項目均得到實施，但缺點也顯而易見，沒有充分考慮基層實際需要。進入實際操作后，資金配置與項目實際籌措到位資金情況相脫節(jié)，與項目實際支出需求不匹配，實施快的項目理應加快預算執(zhí)行進度，但按投資計劃執(zhí)行完下達資金額度后，對實施慢的項目已下達資金卻不能靈活調(diào)劑使用，影響了項目資金的總體預算執(zhí)行進度，不利于充分調(diào)動基層積極性。

3、整合資金和調(diào)劑使用的財力不足，影響了部分項目的實施進度。W市財政自給率不足15%，人員經(jīng)費和基本公用經(jīng)費占可用財力的近80%，地方財力非常薄弱，直接安排資金用于S項目實施的能力不足。同時，國家和省級專項補助資金整合起來困難，后續(xù)籌資13億元的難度較大。項目資金存在缺口，對項目保障力度弱，一定程度上影響了項目推進。

4、階段性庫款保障能力不足，影響了項目資金支出的及時實現(xiàn)。W市所轄個別行政區(qū)域，受長期以來多種因素影響，財政暫付款項占用庫款較多，出現(xiàn)了階段性資金調(diào)度困難，資金保障能力不足，影響了項目資金支出的及時實現(xiàn)。

（五）項目參與機構(gòu)和人員主觀方面的原因

1、思想認識不到位。S項目參與機構(gòu)和人員存在傳統(tǒng)思想和慣性思維，按照固有的思路實施該項目，沒有對標國家試點要求高起點推進項目，面對S項目的綜合性、創(chuàng)新性、復雜性研判分析不足，缺乏應對措施，導致問題發(fā)生后不能得到及時解決。項目資金管理的績效意識不強，對加快資金支出進度、提高財政資金使用效益的重視程度不夠，對財政資金閑置沉淀、效益低下等問題的危害性認識不夠。

2、擔當作為不主動。S項目涉及部門、行業(yè)多，實際實施中項目參與機構(gòu)和人員或多或少存在消極應付、推諉扯皮、拖拖拉拉、不愿干事、不想擔責等問題。個別部門單位思維固化，加快財政支出進度的意識淡薄，有的認為省、市專項資金已下達并到賬，年內(nèi)或項目期內(nèi)把事辦結(jié)、把錢花完即可，大多數(shù)時候不急于上報資金使用計劃，存在等一等、拖一拖的現(xiàn)象。

3、項目資金管理能力不足。項目參與機構(gòu)和人員能力與國家試點要求不相適應，項目資金管理依然機械套用既有模式，沒有與S項目的特性有機結(jié)合起來。項目實施中，缺乏改革創(chuàng)新精神，面對遇到的新問題，管用的辦法和措施不多。

四、W市S項目對加強預算執(zhí)行管理的啟示

W市S項目支出預算執(zhí)行雖然只是個案，但舉一反三，認真分析，深刻思考，該項目對加強預算執(zhí)行管理具有十分重要的啟示意義。

（一）根源上必須推進國家治理現(xiàn)代化

基于W市S項目的分析，預算執(zhí)行管理存在的表象問題是項目支出進度緩慢，但實質(zhì)性問題是推進項目所匹配的治理體系不完備和治理能力不足。因此，加強預算執(zhí)行管理，解決支出進度緩慢問題，應從根源上著手，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如果單純從表面上解決支出進度問題，只能是治標而不治本，問題暫時解決而無法徹底消除。

（二）主體上必須強化預算部門責任

現(xiàn)在地方工作中有一種誤區(qū)，片面認為加強財政預算執(zhí)行管理僅是財政部門的事情，應由其負主體責任。實際上財政預算執(zhí)行是預算部門履行國家治理職能的活動，預算執(zhí)行狀況反映出預算部門國家治理職能的履行狀況，執(zhí)行結(jié)果體現(xiàn)著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現(xiàn)水平。因此，加強預算執(zhí)行管理，應該厘清財政部門與預算部門的職責邊界，強化預算部門預算執(zhí)行主體地位，進一步發(fā)揮好財政部門的監(jiān)管職能。

（三）導向上必須樹立績效意識

目前雖然各地都在全面實施預算績效管理，但實施時認識依然有偏差。有的地方將績效考核等同于績效管理，重結(jié)果不重過程；有的地方績效指標設置過分強調(diào)可量化的硬指標，而對執(zhí)行效能、執(zhí)行力、工作創(chuàng)新等軟指標關(guān)注不夠；有的地方認為只要政府資金最終用到該用的地方，并發(fā)揮作用，不被胡花亂用就是績效好，忽略了資金的時間價值，對預算執(zhí)行的時效性、均衡性不予重視，等等。加強預算執(zhí)行管理，應突出績效導向，將績效管理作為有力抓手，糾正錯誤做法，通過全方位、全過程、全覆蓋實施績效管理，實現(xiàn)預算執(zhí)行管理和績效管理一體化，著力加快財政預算執(zhí)行進度。

（四）機制上必須注重改革創(chuàng)新的系統(tǒng)、整體、協(xié)同

從W市S項目的實踐分析，由于該項目的綜合性，涉及面廣，項目支出預算執(zhí)行成為了一項系統(tǒng)工程。因此，完善財政預算執(zhí)行管理機制，應注重與關(guān)聯(lián)工作的協(xié)調(diào)配套、系統(tǒng)集成，既相互促進又相互制衡，才能取得事半功倍之效。

五、加快綜合性項目支出預算執(zhí)行進度的建議

（一）全面深化改革，提供健全完善的機制保障

1、協(xié)同推進行政管理體制改革與預算管理制度改革。財政支出是國家治理活動的物質(zhì)基礎，財政支出的實現(xiàn)又以國家治理活動的開展和完成為前提。在深入推進提前預算編制、細化預算內(nèi)容和全面推進績效預算管理等改革工作的同時，協(xié)同推進行政管理領(lǐng)域的工作計劃提前、工作內(nèi)容細化、績效管理等工作，使財政預算真實準確體現(xiàn)國家治理活動需要，真正做到財隨事走，在國家治理活動開展和完成的同時，快速實現(xiàn)財政支出。

2、同步改進和加強政府投資管理與項目支出預算管理。完善項目分類，科學設置支出項目。推進項目信息共享，整合各部門同類型工作，并聯(lián)實施各部門同環(huán)節(jié)工作，加快政府投資項目前期工作進度。優(yōu)化設置項目評審和預算審核環(huán)節(jié)，實行多評合一、統(tǒng)一評審。精簡整合投資項目準入手續(xù)，堅決杜絕擅自設置任何前置條件。推動審批部門協(xié)同下放審批權(quán)限，促使資金管理方式由項目管理向任務管理轉(zhuǎn)變。按不同類型項目改進和規(guī)范政府投資項目審批制，簡化審批手續(xù)。對投資規(guī)模較小的項目，允許直接審批達到初步設計及概算深度的實施方案。優(yōu)化投資項目管理流程，繼續(xù)壓縮審批時限，提供高效快捷服務。推進項目支出定額標準體系建設與預算編制執(zhí)行有機融合，解決項目資金分配和執(zhí)行沒有標準可依的問題。建立動態(tài)評估清理機制，取消預算執(zhí)行時效性不強的項目。

3、推動行業(yè)規(guī)劃與財政中長期規(guī)劃同步編制，有效銜接。摸清本級財力狀況底數(shù)，編制三年滾動財政規(guī)劃和政府投資規(guī)劃，并與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項規(guī)劃相銜接。科學編制專項建設規(guī)劃，確定的項目與中期財政規(guī)劃相銜接，以規(guī)劃引領(lǐng)財政專項資金統(tǒng)籌整合使用和集中投入。完善項目生成機制，將國家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實到具體項目，提高政策和規(guī)劃的可實施性。完善項目儲備機制，加強項目庫全周期滾動建設和管理，加強部門之間、各級之間、年度之間項目庫的銜接和信息交流機制，列入預算安排的項目必須從項目庫中選取，加快資金安排進度，促進政策與預算相結(jié)合。經(jīng)法定程序批準的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，允許直接審批可行性研究報告。實行逐年滾動管理，使規(guī)劃與實際情況的變化相適應。

4、推進中央與地方、地方各級次預算管理制度改革同步推進。妥善處理頂層設計和基層探索的關(guān)系，推動兩者良性互動，防止預算管理改革中出現(xiàn)“上熱、中梗阻、下冷”的局面，真正把改革落準落細落實，使改革更加精準地對接發(fā)展所需、基層所盼。堅持整體設計、分步實施、優(yōu)化高效統(tǒng)一，逐項改革任務抓好落實，確保中央與地方、地方各級次預算管理制度改革協(xié)同推進。

（二）發(fā)揮財政職能，提供組織有力的財政保障

1、積極主動作為。各級財政部門應更好發(fā)揮資源配置、綜合平衡、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理作用，切實履行起組織本級預算編制執(zhí)行工作，匯總統(tǒng)計預算收支執(zhí)行情況，及時撥付資金，指導和監(jiān)督各部門（單位）按照規(guī)定使用預算資金等職責，加強執(zhí)行監(jiān)管，加快預算執(zhí)行進度。建立預算執(zhí)行與預算編制相結(jié)合的機制，提前做好預算執(zhí)行準備工作，加快資金統(tǒng)籌力度和支付進度，增強支出時效性，提高預算執(zhí)行率。

2、明確支出方向。推行“大專項+任務清單”管理模式，細化大專項支出方向，科學制定任務清單，加強資金分配與任務清單的銜接匹配，實現(xiàn)資金和任務清單集中同步下達，確保資金投入與任務相統(tǒng)一。

3、及時下達資金指標。財政部門應嚴格執(zhí)行預算編制與執(zhí)行規(guī)程，按照“文到即轉(zhuǎn)、款到即撥、限時辦結(jié)”的原則，對已明確到具體項目和具體部門（縣區(qū)）的指標，限期予以下達。

4、及時批復用款計劃。按照“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡化辦、馬上辦”改革要求，明確辦理時限，簡化審批流程，縮短審批周期，確保用款計劃及時批復、資金及時撥付。

5、提高政府采購效率。下放政府采購項目交易權(quán)限。對使用頻繁、采購批次多、價格相對穩(wěn)定、供貨企業(yè)相對單一的部分專用類貨物實行定點采購管理。由主管部門提出采購需求，同級財政部門負責，招標確定一批供應商，允許采購單位通過詢價或二次競價從入圍供應商中確定供應商供貨，提高政府采購效率。

6、硬化預算約束。預算執(zhí)行中除救災等應急支出外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策納入以后年度預算安排，必須追加當年預算的，首先通過調(diào)整部門當年支出結(jié)構(gòu)解決。

（三）厘清工作責任，提供履職到位的主體保障

1、強化預算執(zhí)行主體責任。按照《預算法》規(guī)定，突出預算部門在預算編制、執(zhí)行中的主體地位和責任，促使其切實履行起提出資金分配計劃、開展項目前期工作、招投標管理及項目實施、監(jiān)督檢查所屬各單位的預算執(zhí)行等職責，理順工作機制。

2、及早開展項目前期工作。對上級部門提前下達下一年度的專項資金，應由主管部門限期提出資金分配計劃。需辦理政府采購（招投標）手續(xù)的，應由主管部門限期向交易中心提交政府采購(招投標)手續(xù)。對每年都開展的常規(guī)性項目，主管部門可根據(jù)歷年項目實施情況和資金到位情況，及早辦理項目前期手續(xù)，待項目資金到位后立即組織實施。

3、限時提出資金分配計劃。對上級切塊下達或未明確具體項目的資金，需要主管部門進行二次分配的，應由主管部門限期提出分配計劃。對每年分多次下達的切塊資金，提前預測全年下達資金的額度，一次性提出資金分配計劃。

4、加強部門預算執(zhí)行管理。提高年初預算到位率，預算年度內(nèi)均衡安排項目支出，防止在下半年或年底集中實施項目。在預算編制時，統(tǒng)籌考慮制定完善預算定額、資金分配標準和要求，確保預算批準后及時分配下達，防止需二次分配專項資金坐等標準無法下達執(zhí)行，不能形成實際支出。增強預算單位使用財政項目資金的計劃性、統(tǒng)籌性，督促其及時上報用款計劃，均衡使用資金。

（四）科學調(diào)度資金，提供符合需求的資金保障

1、加強資金調(diào)度管理。綜合考慮資金需求、庫款規(guī)模，合理把握資金調(diào)度的時間和節(jié)奏，提高資金調(diào)度水平，及時為可實現(xiàn)的財政支出提供資金支持，減少資金留存國庫時間。加強財政暫付款項管理，及時收回臨時性暫付款項，嚴格控制新增財政對外借款，減少庫款占用，增加可調(diào)度資金量。

2、靈活調(diào)度使用各類資金。在嚴格遵循國家法律法規(guī)和具體規(guī)定的前提下，確保資金使用范圍、界限不出問題的基礎上，對項目已安排到位的各個渠道的資金統(tǒng)籌使用，充分處理好項目之間、時序之間、輕重緩急之間的關(guān)系，確保資金支出能多則多、能快則快。針對項目投資中包含的管護經(jīng)費和預留質(zhì)量保證金，對管護經(jīng)費和預留質(zhì)量保證金可通過后續(xù)整合的基層自有資金予以安排，確保實現(xiàn)上級專項補助資金最大化、最快化使用的目標，防止長期滯留閑置。

3、規(guī)范專項資金調(diào)劑使用管理。加快已實施項目的資金清算，對需要調(diào)整、回收的資金要加快履行程序，使調(diào)劑、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金盡快有效利用，形成實質(zhì)性支出。從鼓勵基層整合資金、節(jié)約投資的角度出發(fā)，在完成約束性任務和資金使用管理合規(guī)的前提下，賦予基層一定范圍內(nèi)的自主權(quán)調(diào)劑權(quán)，根據(jù)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用，自主安排項目，在項目間合理調(diào)度資金。

4、改進質(zhì)量保證金管理。圍繞財政資金最大化有效利用，改進質(zhì)量保證金管理。各類建設項目質(zhì)保金預留比例不得高于國家規(guī)定上限。在工程竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金或者采用工程質(zhì)量保證擔保、工程質(zhì)量保險等其他保證方式的，不再預留質(zhì)保金。推行銀行保函制度，建設方可用銀行保函替代質(zhì)保金。質(zhì)保金預留期一般為1年，最長不超過2年。

5、加快資金支付效率。加快國庫集中支付電子化改革進程，進一步簡化資金撥付流程。各級財政部門收到主管部門提出的資金撥付報告和相關(guān)資料，在限期內(nèi)撥付到位。

（五）運用績效手段，提供覆蓋全程的管理保障

推進全過程財政預算執(zhí)行績效管理，加強績效目標管理，開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的運用，推動績效改進。績效目標制定中，未按要求設定預算執(zhí)行率指標的項目支出，財政部門不予納入項目庫管理，也不得申請預算資金。績效目標審核中，預算執(zhí)行率指標設定不符合預算執(zhí)行管理要求的，財政部門應督促預算單位及時修改、完善，符合要求后，再予以納入項目庫和開展后續(xù)預算編審工作。績效目標執(zhí)行監(jiān)控中，對跟蹤發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行時效方面的目標偏差，要及時采取有針對性的措施予以糾正，優(yōu)化實現(xiàn)路徑，促進預算執(zhí)行時效目標實現(xiàn)。在績效考評開展、考評結(jié)果運用和加強績效改進中，按一定比例設置預算執(zhí)行進度評價容忍度，凡預算執(zhí)行進度超出容忍度的預算單位，壓減其下一年度預算安排額度，倒逼預算單位加強和改進預算執(zhí)行管理。

（六）強化督查考評，提供約束嚴格的監(jiān)督保障

1、健全督查制度。形成督查機構(gòu)牽頭，財政、審計等部門各負其責的財政預算執(zhí)行進度督查工作體系，及時掌握工作進度。健全情況通報制度，對重點項目、重大資金、重要事項適時通報，督促預算單位加快項目實施和資金支付進度。

2、及時分析預警。強化預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，定期對動態(tài)監(jiān)控情況進行分析，針對預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，歸納分類，按期通報，促進預算單位及時發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，加強預算執(zhí)行管理。加強預警預測，建立預警分級處理機制，針對應支未支或支出不足等問題，采取切實可行的措施認真加以解決。

3、完善考評獎懲。體現(xiàn)差異化要求，完善層級間的財政支出進度和橫向部門間的預算執(zhí)行考核管理辦法，合理設置考核指標，改進考核方式方法，將考評結(jié)果與財力和資金預算的安排相掛鉤，提高考核質(zhì)量，增強考核的科學性。

（七）營造良好氛圍，提供增強時效的環(huán)境保障

1、改善制度環(huán)境。加強科學統(tǒng)籌，制定和執(zhí)行政策堅持具體問題具體分析，堅持分類指導、精準施策，充分發(fā)揮政策的激勵引導和保障支持作用。對現(xiàn)行預算執(zhí)行管理制度進行清理、修訂和完善，認真梳理查找互為前置、影響財政支出實現(xiàn)的問題，切實解決新舊政策及工作流程不對接的問題，積極主動采取解決措施，使各項制度成龍配套。通過優(yōu)化預算執(zhí)行管理制度、加大對預算執(zhí)行違規(guī)行為的懲戒力度等多種途徑促進制度遵從，提高預算執(zhí)行管理效率。借助新政策實施的有利時機，及時運用新出臺政策促進項目實施，加快支出進度。

2、改善干事環(huán)境。鼓勵干部擔當作為，允許先行先試，充分調(diào)動干事積極性。建立容錯糾錯機制，寬容改革創(chuàng)新預算執(zhí)行管理制度的失誤錯誤。對給予容錯的干部，考核考察要客觀評價，選拔任用要公正合理。強化考核結(jié)果分析運用，適時適度開展表彰獎勵。大力宣傳先進典型，切實強化思想輿論引領(lǐng)，形成銳意改革、干事創(chuàng)業(yè)的良好社會風尚。

3、改善監(jiān)督環(huán)境。堅持“三個區(qū)分開來”，圍繞完善預算執(zhí)行管理機制開展監(jiān)督，讓屬于改革探索性的工作能夠得到支持。厘清部門間職責定位，專業(yè)法律法規(guī)應由有權(quán)解釋部門解釋，防止政出多門，預算執(zhí)行中單位無所適從。加強對各種監(jiān)督活動的統(tǒng)籌整合，有關(guān)部門檢查成果能夠滿足其他部門監(jiān)督需要的，原則上應當共享和充分利用監(jiān)督成果，避免重復監(jiān)督。

（八）加強機構(gòu)和隊伍建設，提供堅強有為的力量保障

1、提高思想認識。預算單位要進一步強化大局意識、責任意識、績效意識、時效意識，充分認識預算執(zhí)行管理的重要意義，切實擔負責任，以高度負責的精神抓好預算執(zhí)行工作。預算執(zhí)行管理中，針對存在的問題，深入查找分析原因，不講客觀困難，多找主觀原因，切實負其責、盡其責。

2、轉(zhuǎn)變工作作風。從思想認識、履行職責、工作作風等方面入手，健全抓落實的工作機制，促進預算執(zhí)行管理措施落地見效。財政部門應牢固樹立為基層服務、為預算單位服務的意識，變被動服務為主動服務、跟蹤服務。預算單位應改進抓落實的方式，靠實工作責任，明確各項業(yè)務的辦理規(guī)范及時限要求，進一步提升辦事效率和工作效能。

3、提升能力素質(zhì)。圍繞解決預算執(zhí)行管理能力不足的問題，彌補知識弱項、能力短板，讓干部在實踐中增長才干，注重培養(yǎng)專業(yè)作風、專業(yè)精神，幫助干部全面提高預算執(zhí)行管理綜合能力。

4、強化協(xié)同配合。加強上下之間的溝通協(xié)調(diào)，形成以上率下、上下聯(lián)動、相互促進、步調(diào)一致的工作格局。對預算執(zhí)行中行之有效的探索創(chuàng)新，應及時給予肯定和支持，突破現(xiàn)有管理制度規(guī)定的，及時按管理權(quán)限和程序報批或給予授權(quán)。健全工作機制，明確各部門工作職責，加強橫向間的溝通銜接，密切配合，互相通報情況，切實做到整體推進，形成權(quán)責明確、有效制衡、齊抓共管的工作格局。加強財政部門與預算部門的協(xié)同配合，健全權(quán)責對等、良性互動、協(xié)作順暢、獎懲并重的預算管理運行機制。■