改革開放以來我國財政監督體制回顧及發展建議

●傅道忠

一、文獻綜述

《辭海》對“監督”的定義是督促、監察之意。結合財政監督工作實際，可將財政監督定義為：監督主體按照法定程序和權限，對財政分配過程及財政資金的使用情況進行的督促和監察。

改革開放以來，圍繞財政監督相關問題，學術界展開了深入研究與探討。特別是對財政監督體制機制等問題進行了廣泛深入的分析研究，并取得了可喜的研究成果。但從現有相關文獻來看，有關財政監督機制的研究實際問題居多，理論引領性文章較少；系統化的成果較少，碎片化的成果居多。整體而言，缺乏從歷史的視角對財政監督體制進行系統地梳理，并從國家治理的高度提出相應的對策建議。鑒于此，筆者在全面搜集相關文獻資料的基礎上，圍繞以上問題進行系統梳理，便于把握財政監督體制發展與研究方向，為全面深入推進財政監督改革提供參考。

（一）關于財政監督定位及其重要性的研究

不同時期對財政監督的定位有著不同的闡述，黨的十八屆三中全會將財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，財政監督的定位也隨之提到國家治理層面。從財政監督的定位來看，張明（2014）從國家層面進行解讀，他認為一國財政監督不只取決于該國經濟體制，還應兼顧該國政體，甚或主要取決于該國的政體。財政監督是行政監督，財政監督職能是國家監督職能的核心部分。張麗華、孫輝（2005）從宏觀層面分析了財政監督的影響因素，他們認為成熟完善的市場經濟體制、完善健全的法制以及依法治國、民主化政治是財政監督體制建立和實施的約束條件，但根本性制約因素是市場化程度。

董魁寧、陳輝、皮天雷、秦強等從財政監督的重要地位進行了闡述，董魁寧（2011）認為應把財政監督工作當作“一把手”工程來抓，并在加強財政監督體系基礎建設上提出了一些想法；陳輝、皮天雷（2009）認為應提高財政監督者的行政地位，加大對違規單位的處罰力度，化財政監督為財政監管；秦強（2014）則提出從“財政監督”到“監督財政”的角色轉變。此外，劉熙和周金毅分別對財政監督作用進行了分析。周金毅（2012）認為，財政監督體制改革可以促進財政管理工作的科學化精細化，可以對市場經濟秩序起到規范作用；劉熙（2017）認為，財政監督制度的存在意義在于降低財政的交易費用，是否降低交易費用是評判一項制度改革成敗的標準。財政監督制度應重在建立起威懾機制，提高預期違規成本。財政監督也是節約公共部門信息成本的一種制度安排。

從財政監督與其他經濟監督之間的關系來看，馮昀（2010）提出了構建以人大為核心的財政監督機制的設想：完善人大監督運行機制，強化審計部門監督職能，規范預算監督程序，并對完善人大財政監督的配套制度提出了設想；孫祥生（2006）提出健全人大監督法規體系，完善人大監督運行機制，加強人大監督與財政監督、審計監督等的聯系等建議。

（二）關于財政監督內容的探討

在財政監督定位的基礎上，有關研究者對財政監督的內容和涵蓋范圍進行了全面探討。古炳瑋、秦強、李萍（2006）提出，應健全以預算監督為核心的內容體系，財政內部監督為核心的力量體系，法律監督為核心的手段體系。從內容分類上來看，劉偉、張澤榮（2006）就構建財政支出績效監督指標體系的基本思路及原則進行了分析，并就構建支出績效監督的分類體系、績效監督的指標體系、績效監督的標準體系和績效監督的方法體系提出了自己的設想。全承相（2011）提出了財政內部監督制度建設的具體目標。王妹（2015）就政府采購財政監督機制進行了分析，提出加強采購預算監控、加強對采購全程活動的監控和加強采購效益監控等建議。

放眼于整個財政監督機制過程來看，陳小霞（2011）認為，必須建立分工明確、相互制衡的監督機制，健全日常監督機制，健全內控機制及績效監督機制。金珧漢（2017）認為，構建全過程財政監督機制是財政監督定位提升的需要，是財政監督功能拓展的需要，是財政監督內容擴展的需要；并對PPP項目全過程財政監督機制的構建重點和主要內容進行了探討。

（三）關于財政監督機制創新的研究

新時代呼吁新的財政監督機制。隨著時代的變遷，對于財政監督機制創新的各種探索從未停止過。全承相、廖廣桃（1999）首先提出，應堅持“監察”“監管”相結合，科學構筑財政監督新體制，以“有利監管”為宗旨,理順財政各具體對外業務監管之間的關系；以“有利監察”為原則，理順財政對內監察與對外監管的關系。在信息化技術不斷發展的現代社會，蔣海勇（2009）認為信息化條件下財政監督呈現監督范圍全面化、監督時效同步化和監督手段信息化的新趨勢。

隨著我國財稅改革的不斷深化，馬海濤（2009）提出了健全財政監督的法制體系，積極推進財政績效監督工作，建立事前、事中、事后監督相結合的監督方式和以服務民生財政為導向完善財政監督的建議；張平（2009）提出積極推進財政監督的法制建設、劃定監督邊界、擴充監督的覆蓋面和創新監督方式方法的構想；楊燕英（2017）認為新型財政監督機制必須充分體現權利主體的受托責任，監督范圍必須全面系統，必須責權明確，必須依法規范，監督工具必須可靠有效。

（四）關于財政監督法治建設的探討

法治建設是財政監督的基礎，也是深化財政監督改革的重要內容。財政監督法治建設既要做到“有法可依”，還須做到“執法必嚴”。

從完善財政監督法律體系方面來看，李丹純（2001）提出應進一步完善財政監督機構，并賦予其獨立的執法主體資格，建立對社會監督機構的再監督制度，強化約束機制；張宏亮、劉學祿、王旭東（2003）提出應構建以“立法監督+行政監督”為主體，輔之以行政監察和社會輿論監督的復合型財政監督體制；郭彥卿、白宸（2009）認為，完善財政監督體制必須堅持將財政監督提高到立法層次的原則，內外部監督并重的原則，事前、事中和事后監督相結合的原則，財政監督與其他經濟監督相協調的原則。

從完善財政監督法制具體內容來看，陳桂生、田利（2011）提出加強轉移支付監督的法制建設、構建全方位多層次的監督體系、健全監督問責制度、設立獨立的監督機構和協調監督信息系統的建議；王偉同、周尹（2014）提出以建立健全預算監督法制體系為抓手，以推進財政支出績效監督為重點，以加強轉移支付領域的財政監督為突破口；魏濤、蔡紅英（2014）認為應加強地方財政監督立法工作，確立資金支配權與資金管理權相分離的原則，確保監督機構的獨立性與權威性，不斷提高監督的透明度。

在加強財政監督執法方面，楊慧（2011）提出必須提高財政監督的規范化程度和法治化程度，改進監督方法，健全監督機構，完善監督流程和監督檢查內容；秦強（2014）認為必須提高財政監督民主化水平，建立獨立行使監督權的機構，建立財政績效監督體系。

二、改革開放以來我國財政監督體制發展

改革開放以來，財政監督的內容和形式不斷拓展，監督水平不斷提高，財政監督體制不斷完善，并在維護市場經濟秩序和財經紀律等方面發揮了重要作用。然而，隨著時代的發展，財政監督理念、定位、機制及方式等已經不能適應新的要求。財政監督需要進行體制機制的創新，以適應新形勢發展的需要。結合改革開放以來財政監督體制發展，本文以1994年財稅體制改革為節點，將其分為兩大主要階段。

(一 )1978—1993年財政監督體制改革

經歷“文革”時期的動蕩，改革開放帶來了整個國家社會經濟發展的煥然一新。這一時期的監督體制處于恢復重建、統一立法階段。財政監督法治化、規范化、制度化程度得到提高，監督工作逐步得到重視。

財政監督的重建首先體現在財政監督專職機構的恢復與重建上。1978年8月，各級財政監察專職機構得以恢復；1981年5月，開始組建國家審計機構，并于1983年9月正式成立國家審計署，財政部監察機構及相關業務移交審計署。特別是1982年6月，財政部恢復財政監督駐廠員的工作，各級財政部門也相繼恢復了財政監督駐廠員制度，對中央企業財務收支實施監督。由于社會經濟形勢的發展需要，財政部于1986年9月再次成立財政監察司。

值得一提的是，針對偷逃騙稅、截留揮霍浪費財政資金、財經秩序混亂等問題，1985年8月，國務院決定專門設立了非常設機構“稅收、財務大檢查辦公室”(1986年改為稅收、財務、物價大檢查辦公室)；1989年，“大檢辦”改為常設機構。存在了13年的“大檢辦”主要對財經領域的違法、違紀問題進行集中整治，成為防止收入流失、懲治腐敗、穩定發展經濟、平衡財政收支的一項重要措施。

從財政監督制度來看，各項財政監督規章制度側重于機構建設和工作規范，以明確職能和規范處罰處理為主要方向。如：1980年出臺了《財政部關于財政監察工作機構設置的幾項規定》，對監察機構的設置、財政監察工作職責等提出了具體要求；1987年頒發的 《關于違反財政法規處罰的暫行規定》及 《關于加強財政監察工作的若干建議》為財政監督工作開展提供了重要指導和法律依據；1992年財政部制發了 《財政監察工作規則》，對監察職責、案件查處程序等作了規定。

總之，這一時期的監督工作，強調財政監督是維護財政紀律的重要保證，強調收支平衡，把監督重點放在中央企業、省屬企業等上面，以稅收等大檢查為主要監督形式。

(二 )1994年至今財政監督體制發展

適應我國社會主義市場經濟的發展，公共財政應運而生。在這一財政理念的指引下，我國財政監督機構和制度建設也發生了巨大的改變。

1、財政監督機構改革。在1994年成立財政監督司的基礎上，次年將駐廠員機構改革為專員辦機構，由財政部垂直領導和管理。財政部駐各地監察專員辦事處的職責轉變為對中央預算收入解繳、征管、退付和重點支出的監管。各地財政部門也設置了財政監督專門機構。1998年政府機構大改革，“大檢辦”被撤銷，各級財政監督人員也“大瘦身”，對專員辦人員進行大幅裁減，并對其職能進行了較大調整。2000年，在完成部門預算改革、國庫集中收付制度改革基礎上，對財政監督職責進行了內部調整，財政監督司更名為監督檢查局，內設內部監督處，有效保證了財政監督的獨立性。至2007年，我國基本形成了以中央財政和地方各級財政部門專職機構為主體的財政監督體系。特別是新一輪財稅體制改革下，黨的十九大后公布了《深化黨和國家機構改革方案》，對監督職能進行整合，財政監督機構職能也發生了新的變化。

2、財政監督制度發展。新世紀以來，對財政監督工作具有重大影響的財政法規是2004年11月5日國務院常務會議通過的 《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號），該《條例》規定縣級以上人民政府財政部門及審計機關依法對財政違法行為作出處理、處罰決定，同時對執收單位及其工作人員、財政部門、國庫機構及其工作人員等的財政違法行為作了處分規定，對財政部門、審計機關、監察機關的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為作了處分規定。《條例》自2005年2月1日開始正式實施，是目前財政監督部門開展處理處罰工作中最常用的法規之一。

繼《財政違法行為處罰處分條例》之后，又陸續出臺了《財政檢查工作辦法》等，同時對《財政檢查通知書規則》《財政檢查報告規則》等進行了修訂。2008年，《關于加強地方財政監督工作的若干意見》（財辦監〈2008〉15 號）出臺，要求突出財政監督重點，改進監督的實施，注重依法監督，加強監督隊伍建設。這些制度的建立標志著我國財政監督體系基本建立。

2010年頒布的 《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號）和2012年施行的《財政部門監督辦法》（財政部令第69號）是財政監督法制建設的又一重要里程碑。《財政部門內部監督檢查辦法》的出臺，明確了內部監督主要領導負責制，提出將內部監督和外部審計相結合，建立健全預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的機制；而《財政部門監督辦法》對財政部門專職監督機構和業務管理機構的監督職責、實施監督的財政部門工作人員應當具備的專業知識和業務能力、監督范圍和權限、監督措施、方式及程序等作了規范。

此后，財政部又發布了一些規章制度以規范財政監督內部管理。如：2014年，財政部頒布《財政部各司職責范圍暫行規定》和《財政部各司間工作關系劃分暫行規定》，對內設機構職責進行了調整，加強了監督財經紀律執行、內控建設、承擔經濟責任審計和出資人審計等方面的職責。2014年11月1日，出臺 《財政部內部控制基本制度 (試行)》并提出八個專項內部控制辦法，推進財政內部控制建設。

而對于財政領域最具影響力的法律，莫過于2014年8月31日由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過，并自2015年1月1日起施行的新《預算法》。新修訂的《預算法》對全國人大及其常務委員會、地方各級人大和縣級以上各級人大常務委員會、各級政府財政部門、縣級以上政府審計部門、政府各部門的監督檢查權作了原則性規定；同時規定公民、法人或者其他組織對違反《預算法》的行為可以進行檢舉、控告。

經過四十年來的財政監督體制建設，我國財政監督工作發生了巨大的變化：基本建立起事前、事中、事后監督相結合的財政收支全過程監督檢查機制；實現了從突擊性監督檢查轉向日常監督檢查轉變；財政監督法制體系更加完善，有力地強化了依法行政、依法監督；監督機制不斷創新，監督力度不斷加大，財政監督隊伍的素質不斷提高，監督工作的主動性和靈活性增強。

三、當前財政監督中存在的問題

經過改革開放四十年來的發展，我國財政監督工作取得了重大進展。但隨著財稅體制改革的進一步深入，一些矛盾與問題也逐步浮現出來。主要體現在以下幾個方面：

（一）財政監督定位及層次有待提高

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，財政監督職能也應從宏觀層面和體制機制建設上提出意見和建議，而不能陷入微觀事務中，導致財政監督重微觀、輕宏觀，財政監督占位不高，層次較低。

當前，財政監督的覆蓋范圍不能適應形勢發展的要求，其重點是對某些突出問題的監督，范圍集中在單位財務收支的監督上，忽視對項目績效和政策實施效果的考核和評價，導致低效或無效投資大量產生。業務部門主要關注對程序的審核，財政監督專職機構側重于事后監督和專項檢查，缺乏事前、事中監督，給違法亂紀提供了可乘之機。財政內部監督機制不健全，部分地區流于形式，導致財政部門腐敗現象存在。此外，對會計信息質量等的監督存在盲區，在預算改革、企業改制、資產重組等背景下，如何確保國家權益不受侵犯，仍是需要解決的問題。

（二）財政監督職能模糊，對外溝通機制不暢

1、監督機構職能界定有待進一步明確。多個監督主體并存且沒有嚴格的等級之分，各主體依據不同的法規制度履行監督職能，在職能上存在部分重疊之處，造成重復檢查、交叉檢查。與此同時，財政監督又存在著諸多監管盲區。

2、監督信息不對稱，公民監督乏力。財政監督專職機構與業務部門之間缺乏規范、暢通的溝通協調機制，存在信息不對稱，監督機構無法及時、準確地獲取相關信息，影響了監督效率和效果的提升。由于信息不對稱、透明度不夠等問題，導致公眾無法參與監管，對其他被監管對象沒有起到警示作用，監督結果沒有被充分利用。

（三）財政監督法制建設滯后，對財政監督缺乏獨立完整的規定

財政監督的法律依據散見于 《預算法 》、《審計法 》、《會計法 》等法律法規之中，不同的部門適用不同的監督依據。雖然《財政部門監督辦法》規范了財政監督行為，但由于其屬于部門規章，法律效力不高，強制力不足，獨立性不夠。各地財政監督專職機構有許多監督經驗和好的方法，但沒有形成系統的、具有指導意義的工作制度和機制。

（四）財政監督基礎薄弱，人員隊伍和信息技術亟待提升

1、監督隊伍不穩定。財政監督專業人才較為匱乏，人員結構不盡合理，人才素質與財政監督工作要求脫節。有的地方是財政監督機構與其他部門合署辦公，要么沒有設立財政監督機構。

2、監督手段相對落后。在財政監管方面，部分地區沒有建立起與被監督單位的計算機聯網系統，對被監督單位難以實施遠程監控。各個流程之間銜接不密切，部門之間的關系錯綜復雜，信息渠道不夠順暢，信息反饋不夠及時。財政監督仍主要通過傳統的查賬等方式進行，信息化程度較低，監督效率低下。

四、完善財政監督體制的建議

（一）完善財政監督法制體系，強化執法力度

1、完善財政監督法律體系設計。當務之急要制定《財政監督法》，對新時代監督主體、監督程序、監督方式、監督手段等作出明確界定。相關法律對不同監督主體關于事前、事中、事后監督的工作范圍進行界定，使各監督主體各司其職，各負其責，相互配合，形成多元協同的監督體系。在財政監督立法過程中，要注意財政監督法律與其他法律的協調一致，地方立法要與全國性法律保持一致。

2、加強內部規章制度建設，規范財政工作秩序。財政內控要體現分事行權、分崗設權和分級授權的內控要求，突出節點控制，防范各種風險。要注重與預算單位內部控制體系的銜接，將內控滲透到財政分配的各個環節，對預算業務實現全過程監督，對預算執行過程進行重點管控，對政府采購進行重點監督。

財政部門要建立情況反映制度、回訪反饋制度、考核制度、警示制度和責任追究制度，對發現的問題及時反映，及時整改，對財政干部進行警示教育，對違規違紀部門及個人進行處罰，并為財政部門干部評先和提拔提供依據。

3、嚴格執法，加大執法力度。財政監督機構要嚴格依法監督,嚴格按程序監督。完善財政監督部門、紀檢監察和司法部門聯合辦案制度，在執法過程，該移送的移送，該處理的處理。

（二）有效整合各種監督力量，促進形成監督合力

1、對外理順職能關系，避免部門重復檢查。各級監督機構是一個相互作用、相互銜接并相互統一的有機整體，在縱向上體現層次性，在橫向上體現分工基礎上的合作性。具體而言，人大監督屬于最高層次的、最有權威性的監督，主要是對預算行為及財經執法行為等進行監督；審計監督主要是對財政資金的使用績效進行監督檢查。審計監督主要是事后監督，它是一種更為全面的監督；財政部門的監督應堅持事前審核、事中監控和事后檢查相結合，日常監督與專項監督相結合。財政監督是一種過程監督，其主要作用是發現和糾正預算執行中的偏差，是保證資金安全的第一道防線。此外，社會監督主要是通過社會中介機構等對受托經營單位和行政事業單位財務進行審查。

在明確不同監督主體分工的基礎上，加強監督部門間的協作，建立財政部門與其他監督主體之間跨部門聯席會議制度，定期通報情況，實現執法信息資源的共享。通過聯合監督檢查，避免重復檢查，提高監督效率。

2、對內加強協同，建立高效順暢的工作機制。既要發揮財政監督機構的主導作用，又要發揮業務部門的作用。發揮專職機構在內部監督中 “預警、監測、矯正、懲戒”的作用，使其在財政活動中享有“知情權、參與權、監督權和處分權”，享有“事前審核、事中監控、事后檢查”的監督權。明確規范業務機構和監督機構各自的監督職責，不斷強化業務機構的監督意識，加強日常監管，消除監督的盲區。專職監督機構與業務機構存在監督與被監督的關系。業務部門主要履行事前審核及事中監控，事后專項檢查由專門機構負責，內部機構之間在業務上相互配合。

3、完善事前事中事后監督，建立財政運行全程監督機制。注重財政系統上下之間的協同，形成財政系統上下之間的聯動工作機制，充分發揮不同級別監督機構各自的優勢，確保問題一查到底。強化源頭監管，注重關口前移，突出分析、預警、約談、調查等非現場監管，擴大覆蓋面。通過事前審核把關，確保財政事項步入預定軌道；通過事中動態監控，確保財政事項在預定軌道中正常運行；通過事后績效評價，提出整改建議。

（三）從國家治理層面創新財政監督機制

對政府的財政資源配置、財政決策及其實施、財政收支行為、市場與其他公共領域活動等進行全方位監督，實現多環節、財政運行過程的全涵蓋，重新定位于整個國家治理層面。

1、轉變觀念，促進財政監督向管理型監督轉型。不斷拓展財政監督內容和服務領域，寓監督于管理之中，強化監督的管理功能和服務功能。樹立監督與服務并重的理念。財政監督既是監督，也是服務，監督是手段，服務是目的。要綜合運用檢查、督促、反饋等方式方法，從注重事后查糾問題向提前糾偏控制轉變，有針對性地提出建議，促進問題的解決。

2、完善靜態監督與動態監督相結合的監督機制。通過動態監督先行發現問題，再以專項檢查方式及時介入，對發現的問題進行確認并及時整改。監督部門要及時把檢查結果反饋給被檢查單位，同時提出合理化建議。被檢查單位必須在規定時間內提供整改報告，并將整改落實情況及時反饋給監督部門。監督部門對被檢查單位進行跟蹤檢查，督促整改措施的落實。

3、以績效為導向，強化監督結果應用。對財政監督主體實行問責考核制度，依照“誰審查誰負責”的原則，進行事后責任追究和責任倒查。建立監督檢查結果與預算安排掛鉤機制，對問題多、績效不好的單位，壓縮預算規模或取消安排。將財政監督問責情況納入監督機構的年終績效考核，作為衡量政績的重要標準。

在明確主體責任的基礎上，強化監督結果的應用。將監督結果與問責機制有機結合，提高違法違規成本，增強財政監督的威懾力。對資金使用上出現重大失誤的，實行過失問責制度；對資金使用上出現違法違規的，實行違法問責制度；對不及時整改的，實行整改問責制度。在建立問責機制上，做到事前預警、事中糾偏和事后糾錯相結合。

（四）積極推進財政監督信息化建設

以大數據為依托，進一步完善監督部門、預算單位之間的信息系統，確保財政信息傳遞和反饋的暢通。加強財政信息系統的研發，形成基礎資料信息系統、預算執行和資金分配使用監測系統及財政監督綜合信息系統。借助信息化手段，實現對財政資金的實時動態監控，及時獲取相關信息，識別各類風險，并采取相應的風險控制措施。

同時，建立財政信息披露機制。通過財政信息披露，確保公民知情權，有效保障公民參與國家治理的合法權利。通過信息披露，使政府主動接受監督，這是法治財政的根本；通過信息披露，對公共資源的使用形成約束，避免公共資源浪費和貪污腐敗現象的發生。■

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