人口老齡化背景下促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅對策探討
——以廣西為例

●陸青鷹 李 萍

國際人口學(xué)會對一個國家或地區(qū)是否進入人口老齡化的衡量標(biāo)準(zhǔn)是：60周歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)達到 10%，或者65周歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)達到7%時，即稱為“老齡化社會”。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，廣西這兩個指標(biāo)比重分別是16.6%和9.97%。通過比較可以看出，廣西人口老齡化程度比較嚴(yán)重，這將對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。面對此情，廣西各級政府認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記在此方面的重要講話精神、嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)積極應(yīng)對人口老齡化方面的各項政策，從相關(guān)法規(guī)的制定及財稅政策的扶持等入手，深化廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革，為廣西老年人提供老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂的良好養(yǎng)老條件。65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貜?990年的5.6%增加到2015年的10.5%，增加4.9%；而同期廣西這一比重從5.42%增加到9.97%，增加4.55%，二十五年時間廣西65歲以上老年人口的增幅比全國略低0.35個百分點。

（二）廣西人口老齡化超前于經(jīng)濟發(fā)展水平，屬典型的“未富先老”

一、廣西人口老齡化的特點

（一）廣西人口老齡化程度高于全國平均水平

廣西在1996年就進入人口老齡化，是我國老齡化社會較早的省（區(qū)）之一。從表1可知，與全國相比，除個別年份外，廣西65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎鼗径几哂谌珖骄健Ｈ珖?/p>

從目前已進入人口老齡化的世界各國歷程來看，在他們剛進入人口老齡化時，人均GDP在10000美元左右，如英國為22429美元 （1930年），日本是15162美元（1970年），韓國為 12778美元（1999年）。原因在于發(fā)達國家財力雄厚，收入水平高，人們的生育觀念及價值觀念的改變，使得人口增長率自然下降，因此人口老齡化進程基本與經(jīng)濟發(fā)展水平同步。而我國由于受計劃生育政策的影響，加速了人口老齡化進程，使我國較早進入老齡社會，即我國人口老齡化超前于國民經(jīng)濟發(fā)展水平，屬典型的“未富先老”。如2015年（差不多進入老齡化社會十余年后）中國人均GDP才5.2萬元，按13億人口計算，約合8016美元。

表1 全國及廣西主要年份老年人口結(jié)構(gòu)表 單位 %

廣西屬我國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后于全國平均水平，“未富先老”表現(xiàn)得更為突出。2015年廣西人均GDP為35190元，約合6000美元，遠低于世界發(fā)達國家人均GDP的10000美元，且只相當(dāng)于全國人均GDP的71.3%。與鄰省廣東省比，廣西人均GDP只相當(dāng)于廣東的52.1%，但65歲以上老年人口比重卻高于廣東1.5個百分點①。應(yīng)對老齡化能力的提高與財力投入密切相關(guān)，“未富先老”的區(qū)情，使廣西面臨著養(yǎng)老服務(wù)投入不足、養(yǎng)老保障及醫(yī)療保障水平低、老人自身養(yǎng)老支付能力弱等問題。

（三）社會保障水平與人口老齡化需求差距大，屬典型的“未備先老”

在銀發(fā)浪潮到來時，發(fā)達國家基本上都具備了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)來應(yīng)對人口老齡化。而廣西作為欠發(fā)達民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，財力有限，社會保障負(fù)擔(dān)壓力更大，再加上目前廣西養(yǎng)老服務(wù)體系不健全，仍處于初期階段，遠不能滿足人口老齡化需求，“未備先老”的矛盾突出。2015年廣西國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：2015年末，全區(qū)共有養(yǎng)老社會服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施8435個，床位15.3萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)21.6張（低于全國的27.5張），也沒有達到《廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》規(guī)定的“到2015年，實現(xiàn)平均每千名老年人擁有機構(gòu)養(yǎng)老床位30張”。同時，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、功能不健全，與目前老人養(yǎng)老需求差距大，屬典型的“未備先老”。

（四）家庭規(guī)模小型化，家庭養(yǎng)老功能弱化

我國目前的養(yǎng)老方式以居家養(yǎng)老為主，但受計劃生育政策及人們生育觀念變化等的影響，家庭規(guī)模小型化，微型家庭（1人戶和2人戶）數(shù)量快速增加，“四二一”結(jié)構(gòu)家庭增多。從表2可知，廣西1人戶微型家庭數(shù)量由1995年的6.50%增加到2015年的12.57%；2人戶微型家庭數(shù)量由1995年的9.58%增加到2015年的18.72%，不管是1人戶還是2人戶微型家庭數(shù)量在二十年的時間里基本上都增加了一倍左右；而1995年至2015年戶均人數(shù)從4.31人下降到3.51人，家庭規(guī)模小型化趨勢顯著，導(dǎo)致其依靠子女養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的功能弱化。

表2 廣西主要年份各種規(guī)模家庭戶數(shù)構(gòu)成

（五）廣西老齡人口高齡化趨勢顯著，生活不能自理的老年人口增加

據(jù)廣西民政事業(yè)統(tǒng)計年報反映,2015年廣西80歲以上的高齡老年人約119萬人，約占老年人總?cè)藬?shù)的14.5%。而同期全國80歲以上的高齡老年人約為2400萬人，約占老年人總?cè)藬?shù)的11%，相比之下廣西比全國高了3.5個百分點。由此可見，廣西高齡老年人數(shù)量增加顯著。另外，據(jù)2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣西60歲及以上老年人口中，健康和基本健康的人口比重是81.6%，不健康但生活能自理的人口比重為16.1%，生活不能自理的人口比重為2.3%，總體來看，2015年有109.5萬老年人生活不能自理，需要人照顧，人數(shù)較2010年有所增加。

二、當(dāng)前廣西在促進人口老齡化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面所采取的措施

（一）建立了與人口老齡化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策保障機制

近年來，我國政府高度重視人口老齡化。如2000年中央頒布了《關(guān)于加強老齡工作的決定》，對如何做好老齡產(chǎn)業(yè)進行了部署；黨的十八大報告提出：要促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以應(yīng)對人口老齡化；“十三五”規(guī)劃又一次強調(diào)，要構(gòu)建以生育政策、人口戰(zhàn)略、養(yǎng)老服務(wù)、社保體系等為支撐的人口老齡化應(yīng)對體系，加強頂層設(shè)計。廣西各級政府也非常重視人口老齡化問題，不折不扣地貫徹落實中央有關(guān)文件精神，同時結(jié)合廣西實際，制定出臺了一系列有關(guān)促進老齡事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與政策措施。如：《關(guān)于扶持我區(qū)民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的通知》(桂民發(fā)〔2007〕162號)、《廣西壯族自治區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（桂政發(fā)〔2012〕74 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的實施意見》（桂政發(fā)〔2014〕58號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)的意見》（桂政發(fā) 〔2015〕33號）及《廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)規(guī)劃 （2016-2020年）》（桂政辦發(fā)〔2016〕14號）等政策文件，且政府各職能部門按照重點任務(wù)分工擬定相關(guān)配套政策，確保相關(guān)政策“落地”。這些政策措施的制定為人口老齡化和廣西經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時也助推了廣西經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）初步建立了與人口老齡化相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系

1、居家養(yǎng)老服務(wù)逐步完善。廣西結(jié)合社區(qū)日間照料中心建設(shè)要求,升級城市居家養(yǎng)老服務(wù)站點,使之成為具有生活服務(wù)、文化娛樂、老年教育等基本養(yǎng)老功能的居家養(yǎng)老載體。“十二五”末，全區(qū)建成了811個居家養(yǎng)老服務(wù)中心和服務(wù)站、83個日間照料中心。全區(qū)城市社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋率達到61.2%，而農(nóng)村的覆蓋率也達到30.3%②。居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)從無到有，搭建“12349”養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，呼叫坐席達到50個，簽約服務(wù)加盟商達1416家，可以為老人提供全方位的社區(qū)居家綜合服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)作用得到進一步強化。

2、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施增量提質(zhì)。近年來，廣西出臺了《廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)規(guī)劃 （2016—2020年）》以及15項配套政策措施，全面推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)建設(shè)，進一步優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境。截至2016年底，廣西每個市縣都有一家福利院或養(yǎng)老院及一家光榮院；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有敬老院；“十二五”期間，建成了1500余家各類收養(yǎng)性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，養(yǎng)老床位數(shù)從10萬張增加至16.01萬張，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)年均增長超過20%，每千名老年人擁有床位20.61張③。

3、打造以農(nóng)村幸福院為龍頭的“三位一體”的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式。通過整合五保村、農(nóng)村幸福院、老年協(xié)會等資源,為農(nóng)村老年人特別是農(nóng)村的空巢老人、高齡獨居老人、五保老人等提供就餐、日間休息、休閑娛樂等服務(wù)。目前廣西已建成農(nóng)村幸福院2000個,服務(wù)農(nóng)村老年人30余萬人次④。2016年區(qū)民政廳安排資金600萬元，支持100個幸福院建設(shè)⑤。

（三）不斷完善社會保障體系

1、養(yǎng)老保障水平不斷提高。近年來，廣西在財力相對緊張的情況下，經(jīng)過各級政府的不懈努力，多方籌資，不斷提高離退休人員基本養(yǎng)老金。2017年自治區(qū)人社廳、財政廳下發(fā) 《關(guān)于2017年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金有關(guān)問題的通知》，再次提高基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，至此全區(qū)離退休人員基本養(yǎng)老金達2305元/月。農(nóng)村五保及城市“三無”老人的救助標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，初步建立了社會保障與救助標(biāo)準(zhǔn)和物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制。

2、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不斷完善。在供給側(cè)方面，調(diào)整優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)、增加養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量；另一方面夯實養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提速發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。以南寧市為例，2017年南寧市積極推進社區(qū)居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)，政府無償拿出社區(qū)公共服務(wù)用房，吸引專業(yè)社會組織和民間資本進入社區(qū)，開展居家養(yǎng)老日間照料服務(wù)。在需求側(cè)方面，不斷完善養(yǎng)老保障及醫(yī)療保障制度，同時開展養(yǎng)老機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，出臺了《廣西養(yǎng)老機構(gòu)星級評定管理暫行辦法》《廣西老年人能力評估管理暫行辦法》等規(guī)章制度，實行養(yǎng)老機構(gòu)分星級、老年人能力分等級，以推進養(yǎng)老機構(gòu)提質(zhì)增效。另外，為助推民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予運營補貼。如：南寧市對用自建房、新成立的非營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予建設(shè)補貼（最高達3000元/床），對符合條件的非營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予一次性雙重補貼，即床位運營和建設(shè)補貼。

3、實現(xiàn)高齡補貼制度全覆蓋。廣西在2012年出臺的《廣西壯族自治區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作方案》中提出要制定80歲以上高齡老人發(fā)放生活補貼政策。2015年又制定了《關(guān)于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》等政策來促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2016年6月廣西實現(xiàn)了80周歲以上老年人高齡補貼制度全覆蓋。其中，南寧、賀州市以及部分縣(市、區(qū))連續(xù)多次提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，廣西各級財政在2015年發(fā)放高齡補貼資金達6億多元⑥。

（四）扎實推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”

廣西依托國家級重點實驗室、廣西醫(yī)科大學(xué)等高校以及慧寶源、中恒等有實力的企業(yè)，開發(fā)了一批具有較好前景、療效確切的民族藥新產(chǎn)品，重點研制對腫瘤、糖尿病、地貧及心腦血管疾病等生物藥物，培育獨具特色的廣西民族藥產(chǎn)品和企業(yè)品牌，建設(shè)了南方中藥材種植基地、國家基本藥物重大疾病原料藥基地、民族藥二次創(chuàng)新基地。2016年，區(qū)政府又頒布了《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的實施意見》，提出了6項措施來保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系的建立，即：完善投融資和財稅價格政策、逐步建立養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療費用醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算機制及多層次長期照護保障體系、做好規(guī)劃布局和用地保障、強化信息支撐、加強人才隊伍建設(shè)。同時提到，爭取到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、功能齊全的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

三、人口老齡化對廣西經(jīng)濟社會影響的分析

人口老齡化是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平及醫(yī)療水平等提高的結(jié)果，但我國及廣西目前人口老齡化還受到我國人口政策的影響。與此同時，人口老齡化也作用于經(jīng)濟社會發(fā)展，“未富先老”對廣西的影響廣泛、復(fù)雜而深刻，以下主要從經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等方面分析。

（一）人口老齡化對經(jīng)濟的影響

1、導(dǎo)致勞動力減少，使經(jīng)濟發(fā)展速度放緩。目前我國把勞動年齡人口按性別規(guī)定為：女16-55歲、男16-60歲。但由于我國統(tǒng)計年鑒分為三個等級：0-14歲、15-64歲、65

歲及以上，為便于查找數(shù)據(jù)，本文以15-64歲列為勞動年齡人口。從表3可知，2001至2015年廣西15-64歲人口數(shù)占總?cè)丝诘谋戎刈兓淮螅驹?6%至69%之間波動。但廣西15-64歲人口數(shù)年增速除個別年份外卻呈下降趨勢，甚至有的年份如2005年、2007年等出現(xiàn)負(fù)增長，也就是說，廣西隨著人口老齡化程度的加深，能夠勞動的人口比例下降，勞動力的有效供給受到影響，而且人口老齡化將帶來勞動力年齡結(jié)構(gòu)老化，即：高年齡勞動力比例增加，而中青年勞動力比例下降。這“一增一減”的變化將使勞動生產(chǎn)率降低，影響勞動力技術(shù)更新，同時可能造成社會的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展速度放緩。

表3 全國及廣西2000年至2015年15-64歲人口數(shù)有關(guān)情況 單位：萬人

2、勞動力人口負(fù)擔(dān)加重，不利于經(jīng)濟快速發(fā)展。人口撫養(yǎng)比是指總?cè)丝谥蟹莿趧幽挲g人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，是反映人口年齡結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)之一，也是反映經(jīng)濟社會發(fā)展的人口負(fù)擔(dān)的指標(biāo)。人口撫養(yǎng)比又分為少兒撫養(yǎng)比（0-14歲人口與15-64歲人口的比率）和老年撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與15-64歲人口的比率）。隨著老齡化社會的日益加深，老年人口的撫養(yǎng)比將會增加。從表4可知，2015年全區(qū)65歲及以上老年撫養(yǎng)比為14.7%，與1982年的8.9%相比，老年撫養(yǎng)比上升了5.8個百分點。不僅如此，廣西主要年份總撫養(yǎng)比、少兒撫養(yǎng)比、老年撫養(yǎng)比均高于全國，這說明全區(qū)每百名勞動年齡人口所撫養(yǎng)老年人及少兒的人數(shù)都比全國平均水平高，負(fù)擔(dān)比全國重。人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的逐步加重，將使勞動年齡人口負(fù)擔(dān)加重，同時加重社會贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。老年人的贍養(yǎng)費，在城市主要是由社會負(fù)擔(dān)，而目前農(nóng)村老人主要靠子女負(fù)擔(dān)，但隨著養(yǎng)老保險制度的完善，將來也主要由社會負(fù)擔(dān)，這必然影響國民收入分配，減少積累基金，增加社會消費基金，對國民經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。

表4 全國及廣西主要年份撫養(yǎng)比情況 單位：%

3、增加了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的難度。一是人口老齡化將導(dǎo)致越來越多的經(jīng)濟社會資源被占用，在一定程度上不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)進步所需有關(guān)方面投入的增加。二是人口老齡化與未來高科技發(fā)展趨勢相矛盾。隨著年齡的增加，勞動力接受或掌握高科技、新技術(shù)的能力相對較慢，這就是為什么目前一些技術(shù)更新頻率快、技術(shù)密集度高的行業(yè)如電子信息、航天航空、計算機軟件開發(fā)等要求其從業(yè)人員年輕化，原因就在于人口老齡化伴隨著勞動力平均年齡結(jié)構(gòu)的老化，與未來技術(shù)發(fā)展趨勢不相適應(yīng)，增加了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型向知識技術(shù)密集型轉(zhuǎn)化的難度。三是人口老齡化導(dǎo)致未來勞動力稀缺趨緊，使勞動力成本上升，在一定程度加大對勞動服務(wù)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束，特別是加大了對護理、照料等人工服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束。

（二）人口老齡化對社會保障的影響

1、增加了養(yǎng)老保險支付壓力。隨著人口老齡化的快速增長，一方面勞動適齡人口減少，導(dǎo)致繳費人數(shù)減少，使基金收入減少，另一方面人口老齡化導(dǎo)致對養(yǎng)老保險金需求的人不斷增多，導(dǎo)致此方面支出增加，給養(yǎng)老保險支出帶來巨大的壓力，從表5可知，2007年到2015年雖然基本養(yǎng)老保險基金收支都呈增長的趨勢，但多數(shù)年份基金支出的增速都超過基金收入的增速，如2011年基本養(yǎng)老保險基金支出增速超過其收入9.28%。另外，隨著參保人數(shù)的增加，財政對社會保險基金的補助負(fù)擔(dān)也日益加重，從表5可知，2007年到2015年參保人數(shù)從506.06萬人增加到2318.14萬人，不到10年的時間增加了3.58倍，而財政對社會保險基金的補助從2007年的198138萬元攀升到2014年的1417965萬元（數(shù)據(jù)來源：2015年中國統(tǒng)計年鑒）增加了6.16倍，其增幅遠遠超過參保人數(shù)，使得財政對社會保險基金的補助負(fù)擔(dān)顯著加重。

表5 廣西有關(guān)年份基本養(yǎng)老保險基金收支情況

數(shù)據(jù)來源：2015年《廣西統(tǒng)計年鑒》、廣西區(qū)人力資源和社會保障廳網(wǎng)站上的2011年至2015年 《廣西社會保險信息公告》、2007年至2010年度廣西人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

2、對醫(yī)療保險支出提出挑戰(zhàn)。人口老齡化意味著使用醫(yī)療保險基金的人數(shù)不斷增多，而繳納醫(yī)療保險基金的人數(shù)相對減少，這“一增一減”變化無疑增加了醫(yī)療保險基金的壓力。從表6可知，2008-2015年廣西城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險收支總量都呈增長趨勢，但從每年收支增速來看，多數(shù)年份支出增速都超過收入增速，且有的年份差距很大，如2009年支出增速超過收入增速23.28%。總之，人口老齡化將直接導(dǎo)致醫(yī)療費用的大幅度上漲，增加了醫(yī)療保險的負(fù)擔(dān)。同時龐大的醫(yī)療資金的支出，也給經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的壓力。

表6 2008-2015年廣西城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險收支有關(guān)情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：廣西區(qū)人力資源和社會保障廳網(wǎng)站上2011年至2015年《廣西社會保險信息公告》、2008至2010年度廣西人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

3、增大了福利資金籌集難度。本文所指的老年人社會福利，是指在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、社會救助等之外，為提高老年人生活質(zhì)量而提供的資金和服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡津貼、老年人社會優(yōu)待等。2012年廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作方案》和《廣西壯族自治區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，都提到了將在“十二五”期間給80周歲以上老人發(fā)高齡老人津貼的工作。2016年廣西老年人（80歲以上）高齡補貼制度實現(xiàn)全覆蓋。隨著廣西老年人數(shù)的增長，適度普惠型社會福利制度的逐步建立健全，將進一步加大公共財政對老年人社會福利方面的支出壓力。

四、人口老齡化背景下促進廣西經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策選擇

隨著人口老齡化的日益加深，廣西應(yīng)結(jié)合自己的實際情況，適時調(diào)整財稅制度，制定出與人口老齡化相適應(yīng)的財稅體系，積極應(yīng)對人口老齡化，把人口老齡化對廣西社會經(jīng)濟帶來的負(fù)面效應(yīng)降到最低，使廣西在人口老齡化過程中實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、良性的發(fā)展。

（一）發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入，提高應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)濟基礎(chǔ)

根據(jù)前述分析，廣西人口老齡化超前于經(jīng)濟發(fā)展水平，是在“未富先老”的情況下進入的老齡化，建議今后將財稅政策目標(biāo)從促進經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上來，以便在深度老齡化社會到來、出現(xiàn)勞動力短缺時，恰好出現(xiàn)資本替代勞動的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最后使廣西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級，由勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向勞動節(jié)約型和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。另外，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力培育新的經(jīng)濟增長點，提高資本和科技創(chuàng)新對財政收入的貢獻率，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力,做大國民收入蛋糕，實現(xiàn)經(jīng)濟社會又快又好的發(fā)展，這樣才能有經(jīng)濟基礎(chǔ)解決人口老齡化所帶來的一系列經(jīng)濟、社會問題。

（二）調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高社保支出在預(yù)算總支出中的比重

當(dāng)前我國政府在社保方面的支出總體來說是不足的，廣西亦如此，這不利于人口老齡化與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前衡量一個國家或地區(qū)社會保障支出水平主要用兩個指標(biāo)：社會保障支出占GDP的比重及社會保障支出占財政支出的比重。從表7可知，除2008年外，2009年至2015年全國與廣西的社會保障與就業(yè)支出占財政支出這一指標(biāo)的數(shù)值大致在10%左右波動，但從IMF編制的《2011政府財政統(tǒng)計年鑒》可知，發(fā)展中國家為27.7%（2010年），相比之下，不管是全國還是廣西，這一指標(biāo)都遠低于世界發(fā)展中國家的平均水平。其次，從社會保障與就業(yè)支出占GDP的比重來看，2008—2015年廣西這一指標(biāo)基本在2%至2.5%之間浮動，和全國相比，多數(shù)年份低于全國水平，而全國這一指標(biāo)又低于國際上一些國家（中等收入國家為20%，發(fā)達國家為20%至30%）。從上述可知，無論是從社會保障支出占GDP的比重，還是從社會保障支出占財政支出的比率來看，廣西的社會保障支出水平都不算高，因此為使廣西人口老齡化與其經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，廣西財政在社

會保障方面的支出應(yīng)提高，同時優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，向人均收入水平比較低的農(nóng)村地區(qū)及城鄉(xiāng)貧困人口傾斜。如加大新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革力度，把現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險及新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合二為一，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共資源制度上的公平，減輕人口老齡化對廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊。其次，應(yīng)進一步推進城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的改革。2016年國家頒布了《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，其中就提到：為消除城鄉(xiāng)居民醫(yī)保分設(shè)、管理分割、資源分散等障礙，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。廣西應(yīng)嚴(yán)格貫徹這一意見，深化農(nóng)村醫(yī)療制度的改革，加快推進兩種基本醫(yī)療保險制度的統(tǒng)一。再次，進一步擴大社會保障覆蓋面。2012年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險兩種制度已實現(xiàn)全覆蓋，但是制度全覆蓋并不意味著實際全覆蓋。在西部貧困的農(nóng)村地區(qū)，少數(shù)因家庭貧困交不起社會保險費的農(nóng)民以及城市的一些靈活就業(yè)者、個體經(jīng)營者及農(nóng)民工等仍被排除在社會保障之外。為此，廣西應(yīng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保支出在財政總支出中的比重，使廣西經(jīng)濟能夠在人口老齡化過程中平衡過渡，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

表7 2008年—2015年廣西及全國社保支出占GDP比重

（三）建立健全財政激勵政策，引導(dǎo)社會資本進入養(yǎng)老市場

廣西作為西部欠發(fā)達地區(qū)，屬典型的“未富先老”。廣西的養(yǎng)老問題單純依靠政府的力量難以解決，應(yīng)充分發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會資源和民間資本進入養(yǎng)老市場。2014年商務(wù)部、財政部聯(lián)合發(fā)文，下?lián)?5億支持市場化養(yǎng)老試點工作，鼓勵社會資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。但是由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資運營成本高，回報期長，再加上各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌制度的欠缺，致使某些政策只有熱度、沒有力度，政策的執(zhí)行力大打折扣。因此廣西首先要做的是使政策執(zhí)行到位，對于國家出臺的扶持政策，要強化部門間的溝通協(xié)調(diào)，并出臺相應(yīng)的實施細則，保證政策落實到位。另外，對于根據(jù)廣西情況制定的扶持政策，力爭具有可操作性與針對性，且要強化政策執(zhí)行效果。其次，對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)反映強烈的一些問題，如用地難、融資難及招工難等，要分析其原因，并制定文件和保障措施。再次，通過實施財政補貼，引導(dǎo)民間資本參與，如對于民間辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，財政可按租賃時間的長短或建設(shè)規(guī)模的大小等，給予建設(shè)補貼，也可按照入住人數(shù)或床位數(shù)等，進行運營補貼。同時拓寬金融、保險和閑置資源投入的渠道，促進投資主體多元化。

（四）加大財政支持力度，把廣西打造成特色的養(yǎng)老天堂

人口老齡化程度的加深，給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了機遇。廣西擁有豐富健康的養(yǎng)生養(yǎng)老資源，養(yǎng)生養(yǎng)老文化濃郁，在廣西發(fā)展健康養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有得天獨厚的優(yōu)勢。首先，廣西是全國中草藥資源第二大省，少數(shù)民族醫(yī)藥診療技法和方藥資源豐富，中醫(yī)藥健康養(yǎng)生保健基礎(chǔ)和技術(shù)條件好；其次，廣西有長壽之鄉(xiāng)25個，占全國的三分之一（全國共有76個），是全國范圍內(nèi)擁有最多長壽之鄉(xiāng)的省（區(qū)），百歲老人數(shù)量也排名全國前列，長壽已經(jīng)成為廣西的一張新名片；第三，廣西屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，冬短夏長，且桂林、北海位列“中國十大休閑之城”，極其適宜老年人口的居住、療養(yǎng)、旅游、精神娛樂等各種活動。這些養(yǎng)生養(yǎng)老的資源優(yōu)勢在全國可謂首屈一指。廣西要充分利用好這些優(yōu)勢，加強財政支持力度，完善醫(yī)養(yǎng)融合、稅費優(yōu)惠、投融資、人才、用地等扶持政策，真正使政策落到實處，充分發(fā)揮廣西獨特的地理條件、生態(tài)環(huán)境、旅游資源、民族特色和長壽品牌等優(yōu)勢，發(fā)展廣西所特有的“養(yǎng)老經(jīng)濟”，把廣西打造成特色養(yǎng)老天堂，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為新常態(tài)下新的經(jīng)濟增長點。

（五）完善扶持“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

在我國，目前還沒有制定出臺直接針對老年人及養(yǎng)老服務(wù)的較為完整的稅收制度體系，只有一些零星的、分散在其他一些稅收制度的與老年人及養(yǎng)老服務(wù)間接有關(guān)的稅收鼓勵措施。因此，老齡化程度的日益加深，為“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展提供了機遇。廣西應(yīng)抓住此機遇，通過完善稅收優(yōu)惠政策扶持“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，也可將此作為廣西稅收政策在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中的著力點，使廣西的“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”走到全國前列，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型。如在企業(yè)所得稅方面，對屬于非營利性的專門為老年人提供護理、生活照料、健身、文化等服務(wù)的機構(gòu)或組織及對專門從事生產(chǎn)老年人專用產(chǎn)品如輪椅、老花鏡、拐杖等的企業(yè),減征或免征企業(yè)所得稅；企業(yè)為老年產(chǎn)品發(fā)生的技術(shù)研發(fā)費可在企業(yè)所得稅前扣除,涉及繳納增值稅的，可減免增值稅；個人所得稅方面，用于老年人撫養(yǎng)方面的支出應(yīng)給予稅前扣除；在增值稅方面，用于老年人專用商品可參照殘疾人專用品實行免稅或低稅率；消費稅方面，對于老年人專用的汽車輪胎、保健性商品、化妝品等可參照相應(yīng)產(chǎn)品減半征收，以引導(dǎo)老年人向健康、保健方面消費。

（六）完善鼓勵老年人提高自我養(yǎng)老能力的稅收政策

隨著老齡人口的增多，養(yǎng)老似乎變成沉重的社會和家庭“包袱”，但因老齡人擁有豐富的經(jīng)驗、智慧和知識積累，如果能將其利用，仍是創(chuàng)造社會財富的重要人才資源。因此為積極應(yīng)對人口老齡化，建議廣西完善鼓勵老年人提高自我養(yǎng)老能力的稅收政策，鼓勵有條件、有能力、有意愿的老年人創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，以挖掘和發(fā)揮老年人所擁有的知識、經(jīng)驗、資本和人脈優(yōu)勢，這樣不僅可以平撫老年人退休后的心情，提高老年人生活水平，還可緩解人口老齡化后勞動力短缺問題及社會養(yǎng)老壓力。如完善老年人離退休、創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)配套銜接制度，為老年人創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)提供制度保障；為鼓勵企事業(yè)員工延遲退休，可實行“累退的個人所得稅”；為鼓勵用人單位聘用離退休老年人再就業(yè)，對其減免稅或降低稅率；對于老年人勞動所得給予個人所得稅減免；為鼓勵老年人創(chuàng)業(yè)，可為其提供技術(shù)、資金、稅收和環(huán)境等方面的支持。特別值得一提的是，廣西作為少數(shù)民族地區(qū)，一些老年人掌握著傳統(tǒng)民族手工藝的技巧。為此，可以通過稅收優(yōu)惠政策，以民族聚居地為中心，發(fā)展民族工藝，促進廣西民族地區(qū)老齡人創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)，提高老年人的自我保障能力。

（七）積極爭取廣西成為全國實施稅延型養(yǎng)老保險先行先試示范區(qū)，推動商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展

目前我國養(yǎng)老保障主要由三個部分構(gòu)成：強制性的社會養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和職業(yè)年金以及個人購買的商業(yè)養(yǎng)老保險。為有效降低“未富先老”所帶來的政府養(yǎng)老壓力，實行個人稅收遞延型養(yǎng)老保險⑦是完善養(yǎng)老體系短板的新舉措，也是未來養(yǎng)老保障的重要途徑之一。目前我國已在上海福建等地試行稅延型養(yǎng)老保險，國家通過借鑒和總結(jié)試點過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，將會逐步擴大試點范圍，因此廣西應(yīng)把握機遇，做好稅延型養(yǎng)老保險的前期準(zhǔn)備工作，在國家進一步擴大試點范圍時，力爭成為全國實施稅延型養(yǎng)老保險的試點地區(qū)，推動廣西商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。這樣不僅拓寬了老年人的收入來源，提高老年人的生活保障，而且減輕了財政壓力，是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。■

① 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2016年《中國統(tǒng)計年鑒》整理而得。

②數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)《多措并舉推進廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)建設(shè)》。

③數(shù)據(jù)來源：“十二五廣西民政事業(yè)發(fā)展成就”。

④數(shù)據(jù)來源：廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)2014年發(fā)展回顧和2015年發(fā)展展望。

⑤數(shù)據(jù)來源：廣西自治區(qū)人大常委會《推動加快全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展》。

⑥數(shù)據(jù)來源：人民網(wǎng)《廣西積極應(yīng)對人口老齡化》。

⑦個稅遞延型養(yǎng)老保險是指個人繳納的保費在一定金額之內(nèi)可以在稅前工資中扣除，而在將來退休后領(lǐng)取保險金時再繳納。

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