支持風電產業發展的稅收政策探析

●張存省

我國豐富的風電資源推動風電產業高速發展，2017年7月公布的 《BP世界能源統計年鑒》數據顯示，我國風能（+29.4%）在非化石能源中增長顯著，增速僅次于太陽能，風力發電作為現階段應用規模最大的新能源發電方式，在中國新能源結構中占據不可或缺的地位，并正在為我國節能減排這一宏偉目標的實現貢獻力量。但是，我國風電產業隨著應用規模的擴大也暴露出發展過程中的問題。經濟性是制約風電發展的重要因素，風電產業政策依賴性較強，行業發展受政策變動影響較大。我國雖然針對新能源產業已出臺多項稅收激勵政策，但這種支持并未形成制度體系，為了實現《風電發展“十三五”規劃》提出的目標要求，我們必須深入思考風電產業稅收優惠政策存在的不足，積極尋求解決措施，推動風電這一典型可再生能源產業的發展壯大。

一、我國風電產業發展現狀

我國風能資源豐富，開發潛力巨大。以全國900多個氣象站資料為基礎進行估算，我國風能資源總儲量為32.26億kW，可開發利用的風能儲量合計數約10億kW，其中可開發利用的陸地風能儲量為2.53億kW，可開發利用的近海風能儲量為7.5億kW。

近年來，風電產業發展形勢良好，新增風電裝機容量、累計風電裝機容量、風電上網電量數據喜人。在國家政策的助力推動下，經過十年的發展，我國的風電產業不再僅僅注重粗放式的數量擴張，還更為注重技術水平的提高，使我國風電產業大步邁入高質量低成本的新階段。根據丹麥著名風能咨詢機構MAKE發布的 《2016年度全球風機整機商市場份額》，2016年全球陸上風電整機商排名前10的風機制造商中，有4家為中國企業，分別為金風科技、聯合動力、明陽風電和遠景能源。2016年，中國風電裝機量再創新高，全國新增裝機容量2337萬千瓦，累計裝機容量達到1.69億千瓦，同比增加15.72%，累計裝機規模占全球的33.6%，躍居全球第一，成為世界風電發展的主力軍。在2010-2016年度期間，風電上網電量穩步增長，從2010年度的446億千瓦時增長至2016年度的2410億千瓦時，風電上網電量逐漸攀升，棄風限電現象有望逐步緩解。中國風電上網電量占總發電量比例逐年增加，2010年度風電上網電量占總發電量比例僅為1.06%，在2016年度，風電上網電量占總發電量的比重高達4.08%，超越核電（3.56%）和光伏（1.12%），成為我國第一大新能源發電形式。

但是我國風電產業隨著應用規模的擴大也暴露出發展過程中存在的諸如產能嚴重過剩、風機制造市場競爭加劇、核心技術缺失等問題。風電產業產能過剩問題尤其突出。我國風能資源地理分布與現有電力負荷不匹配，同時我國能源和電力結構長期以來以煤炭和煤電為主，基礎設施和電力系統也同樣以服務常規煤電為主，隨著風電產業快速發展，西北、華北、東北等風能富集地區的產業規模在短期內不斷擴大，原有電網已經無法滿足風電輸送規模，但我國對電源項目和配套電網送出工程又實行分開核準，電網建設相對滯后，限制了電力輸送，導致出現了嚴重的“棄風”問題。2012年全國棄風電量達到了2011年的2倍，高達208億千瓦時，棄風率高至17.12%，2016年我國棄風電量497億千瓦時，棄風率為17%，其中風電集中的三北地區全年棄風率依然嚴峻，“棄風限電”向常態化、惡性化發展。由于風電自身特點所導致的無法控制間歇性發電的難題，存在安全隱患，使得電網并網難度大，致使很多企業被迫暫停生產。據國家調研數據顯示，全國有三分之一的風力發電機組被閑置。在電力過剩的大背景下，解決限電仍然是艱難的過程。

風電產業風機制造市場競爭加劇。隨著風電市場的快速發展，近年來風電設備制造業不斷擴張，傳統設備制造商、國外風電設備制造商紛紛進入中國風電設備制造市場。但是目前我國僅少數企業具備大機組、大葉片、低風速、高海拔機組等前沿技術自主開發能力，整體而言，風電設備制造業對引進技術的消化吸收和再創新能力不強。同時，國產風電機組雖具有成本優勢，但在技術、性能、質量等方面與世界先進水平差距較大，有些企業盲目投入風電設備制造，使得低層次技術同質化競爭比較嚴重；只注重產量增加而忽視產品質量提升，導致國產風機質量瓶頸明顯，部分風電機組質量不穩定、出現多起嚴重風機質量事故，也導致在市場容量有限的情況下產能嚴重過剩。

風電產業核心技術缺失。產業發展遇到技術難題，目前國內使用的生產設備機組大多是國產產品，但其中大部分控制系統中的核心要件仍需依附國外的先進技術，國內整體技術發展不夠成熟。目前我國已經基本掌握了風機制造技術，金風科技、明陽風電等國內領先企業已經邁出了國際化步伐。技術創新能力的不斷提高迅速轉化為市場空間，推動著我國風機制造產業的快速發展。但是不容忽視的是，我國風電產業技術積累仍然不足，核心技術缺失。大功率和海上風機設備的生產技術水平仍有待提升，主軸軸承、液壓站、變槳電機、電控系統等仍然主要依靠進口，大型風機和海上風機的自主研發能力、大型葉片試驗平臺建設、檢測認證體系等方面與國際先進技術水平相比差距明顯。

二、現行扶持風電產業發展的稅收政策框架

利用稅收政策促進風電產業發展是我國稅制設計的重要組成部分，我國已出臺多項稅收政策旨在激勵風電產業發展并且已初步形成制度體系。促進我國風電產業發展的稅收政策集中于生產、消費環節，優惠涉及企業所得稅、個人所得稅、增值稅、消費稅、關稅、資源稅等多個稅種。

全面“營改增”后，流轉環節呈現增值稅“一稅獨大”的局面，增值稅的重要性不言而喻。增值稅計算核心在于進項稅額抵扣，由于風電產業的特殊性，即不同于火電等傳統能源，初始設備投資、財務費用構成風電主要成本，風電產業缺乏進項稅抵扣項目，因此給予風電產業以下增值稅優惠政策：納稅人銷售風電享受增值稅即征即退50%；納稅人提供技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務免征增值稅。

企業所得稅中給予風電產業不同激勵方式的多項稅收優惠政策，是最能夠直接刺激風電企業發展的綜合性稅種。企業所得稅相關稅收優惠主要包括稅額式優惠、稅率式優惠、稅基式優惠三類政策。具體而言，企業所得稅稅收優惠政策主要有：對企業從事符合條件的公共基礎設施項目的投資經營所得，自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，三年免征三年減半征收；企業購置并實際使用符合規定的專用設備，該專用設備投資額的10%可以抵免稅額，并有5年結轉抵免期；符合時間、地點條件的鼓勵類企業，適用15%的稅率；符合時間、地點、主營業務等條件的企業，經稅務機關審核確認，適用15%的稅率；高新技術企業三年內適用15%的稅率，對滿足規定條件的高新技術企業，自取得第一筆營業收入年度起，兩免三減半；研究開發費用加計扣除；創業投資企業從事符合規定的創業投資，可以按規定比例在規定時間抵扣應納稅所得額；固定資產加速折舊；特定行業研發專用、生產經營專用、研發和生產經營共用的設備儀器成本費用扣除規則。

個人所得稅稅收優惠政策的效果主要體現在：通過給予研發行為稅收優惠，增加研發人員稅后所得，保障研發行為預期收益，鼓勵科研創新熱情，提高產業技術水平，避免低技術層次同質競爭同時形成以科技水平為導向的新型競爭機制。個人所得稅稅收優惠政策主要有：規定的政府部門、單位、組織頒發的獎金所得免稅；職工技術創新成果獲獎免征個人所得稅；符合條件的股份紅利，直接再投入企業生產經營，可免征個人所得稅。

消費稅、關稅等其他稅種中涉及的風電產業稅收優惠政策主要有：對電動汽車不征收消費稅；將汽油、柴油、燃料油納入消費稅征稅范圍；對節約能源的車船，減半征收車船稅；對使用新能源的車船，免征車船稅；對26項特定資源類產品實施較低進口暫定稅率；對4項能源類產品實施較高出口暫定稅率；進口符合規定條件的風力發電機組關鍵零部件、原材料，實行進口關稅、增值稅先征后退。

三、風電產業稅收優惠政策偏差分析

通過前述稅收政策的梳理，我們發現風電產業的稅收政策涉及生產、消費環節，涉及增值稅、企業所得稅、個人所得稅等多個稅種，已經初步形成風電產業稅收激勵政策體系。但是風電產業稅收政策體系在總體規劃性、激勵政策方式、逆向懲罰措施、專門性稅收政策方面存在不足。

（一）政策缺乏總體規劃，穩定性、長期性不足

風電產業稅收優惠體系不完善，稅收政策缺乏總體規劃，在穩定性、長期性方面有所欠缺，弱化了政府對風電產業的扶持作用。

稅收立法層次較低。目前只有《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》《稅收征收管理法》《環境保護稅法》屬于稅收法律，風電產業領域的稅收政策多以“條例”、“通知”的形式頒布，稅收立法層次低。

稅收政策缺乏穩定性、長期性。稅收立法層次低進一步衍生出政策穩定性、長期性缺失等問題。“通知”的頻繁頒布，有時甚至會出現違背上位法的情形，政策體系穩定性不足，不利于風電企業對于政策的準確把握，政策落地難度加大。稅收政策長期性的缺失，致使政策到期無法順利銜接，不能給予企業穩定的稅收優惠預期，稅收優惠原本具有的分散風險、提高收益的作用未充分實現。

政策集中于生產環節缺乏系統性。稅收政策系統性的缺失一方面表現在政策 “重產制環節輕消費環節”，消費市場稅收優惠政策力度小，消費市場并未得到進一步的拓展，供需不匹配導致企業利潤率難以提高，并且在一定程度上導致目前風電產業產能過剰、棄風現象嚴重。稅收政策系統性的缺失還表現在生產環節稅收政策“重所得稅輕流轉稅”，不可否認所得稅在減輕企業稅收負擔、促進固定資產更新換代、扶持小微企業發展等方面占有舉足輕重的地位，但同時，流轉稅在吸引企業進駐風電產業、引導消費者進行風電產品消費等方面也具有獨特優勢。

（二）稅收激勵政策方式單一，間接優惠方式缺失

出于數據完整性考慮，文章選取了2012-2015年每年10月份的企業單位數與虧損企業數進行分析。如圖1所示，2012-2015年度期間每年10月份數據顯示，企業單位數逐年增長，形勢喜人，但是我們更要看到在這4年間，2013年10月有70家企業呈現虧損狀態，2015年10月虧損企業數高達133家。

從相對比例進行分析。從圖2可以看出，虧損企業數占單位總數比例呈現出陡升陡降的狀態，最高年份2012年這一比例甚至高達23.45%，2015年10月，虧損企業數占單位總數比例也居于16.63%的高位，4年數據顯示，虧損企業數占單位總數比例均是在全部位于13%以上的高位水平上下波動。

從金額角度進行分析。虧損金額占利潤總額比例同樣是在高位水平上下波動，虧損金額占利潤總額比例基本位于7%以上，在2014年度更是高達12.84%。

圖1 風電產業2012-2015年度企業虧損數目柱形圖（單位：個）

圖2 風電產業2012-2015年度企業虧損數占單位總數比例折線圖

圖3 風電產業2012-2015年度虧損額占利潤總額比例折線圖

當前稅收優惠政策“重直接優惠輕間接優惠”，主要是在產品的銷售階段給予企業部分稅額的減免，強調風電產業事后利益的讓渡，政策較少涉及稅收抵免、延期納稅等間接稅收優惠，對事前研發投入的激勵不足，難以發揮間接稅收優惠政策扶持小微企業發展、調動企業投入積極性、保障研發資金充裕等作用，也不利于形成“政策引導市場，市場引導企業”的有效優惠機制。通過對上述數據資料的分析，我們不難發現，虧損企業數目日漸增多，虧損企業數占單位總數以及虧損額占利潤總額比例始終處于較高水平，諸如“增值稅即征即退”、“企業所得稅三年免征三年減半征收”等在內的直接稅收優惠政策激勵效應大打折扣。目前的政策體系特征對風電產業扶持作用較弱，創業初期尚未盈利的企業往往難以享受直接稅收優惠帶來的利益。政府政策手段多樣化組合是政府調控能力的高級表現形式，政策工具有效分工和協調配合才能充分實現風電產業政策實施效果，只有促使各種政策工具協調配合，才能保證風電產業政策扶持到位。

（三）缺乏反向限制措施，逆向懲罰效果不足

由于“對銷售利用風力生產的電力實行增值稅即征即退50%”、“高新技術企業享受15%的低稅率”等正向稅收優惠政策的存在，風力發電產業綜合稅收負擔率穩定在較低水平進行小幅波動，但是值得注意的是，火力發電產業在電力生產全行業（包括水力發電、風力發電、太陽能發電、核力發電、火力發電）中稅收負擔處于較低水平，火力發電產業綜合稅收負擔率低于電力生產行業平均水平。

2016年風電上網電量為2410億千瓦時，占總發電量的比重達4.08%，為了進一步擴大風電市場份額，不僅應對風電產業實施稅收激勵措施，同時也要設置限制傳統能源發展的反向限制措施并提高懲罰力度，兩者相輔相成，更好地促進風電產業的發展。現行消費稅對成品油采用從量定額的辦法計征，稅收負擔水平較輕且不能隨價格變動而變動，引導綠色消費作用不明顯。2018年1月1日起施行的環保稅設計尚偏保守，環保稅總體遵循“稅負平移”原則，稅率水平總體偏低，征稅范圍窄（未將碳排放納入），改革力度稍顯不足。因此僅依附現有稅種的稅收優惠或限制性稅收政策，其影響力度稍顯不足，難以實現大力扶持風電產業的目的。

（四）專門性稅收優惠較少，政策針對性不強

風電行業、生物藥品制造行業同屬于戰略性新興產業，但是行業稅收負擔水平存在較大差異。2012-2015年度，風電行業、生物藥品制造行業綜合稅收負擔率均位于3.5%-5.5%區間內，但是自2013年至今，生物藥品制造行業稅收負擔呈現逐年下降的趨勢，風電行業稅收負擔水平逐年上升，風電行業與生物藥品制造行業稅收負擔水平差距呈現擴大趨勢。風電產業具有前期固定資產投入大、進項稅額抵扣高且銷項稅額低、中后期進項稅額低且銷項稅額高及虧損期限長等特點，稅收政策制定未考慮到風電產業初期進項稅額抵扣大、銷項稅額少，成熟期進項稅額抵扣少、銷項稅額大這一不配比特性，導致初期進項稅額抵扣效應未充分實現，占用企業資金，后期增值稅負擔率高，一定程度上解釋了風電產業、生物藥品制造產業雖同屬于戰略性新興產業但是稅負存在差異并且差異呈現擴大趨勢的原因。

現行稅收優惠政策具有普惠性，將普惠性稅收優惠政策應用到促進風電產業的發展上，會在一定程度上引導社會資金注入風電產業項目，增加居民風電產品消費。但是由于風電產業具有前期固定資產投入大、進項稅額抵扣高且銷項稅額低、中后期進項稅額低且銷項稅額高及虧損期限長等特點，風電企業開業初期進項稅額抵扣較大，而我國也不允許市場轉讓抵免額度，導致企業資金占用并帶來較高的資金使用成本，此外由于風電產業固定資產的增值稅額較大，一般在5-7年時間內不會形成增值稅應納稅額，在固定資產進項稅額抵扣完畢后企業購進材料、備品等形成進項稅很小，與此同時企業所得稅“三免三減半”也將結束，二者疊加后風電企業綜合稅負率將上升，“購進固定資產允許一次性抵扣進項稅額”、“三年免征三年減半征收”等稅收政策實施效果大打折扣，風電企業與火電企業相比，稅收優惠政策執行效果不顯著。

圖4 火力發電、風力發電產業綜合稅收負擔率折線圖

圖5 風電行業、生物藥品制造行業綜合稅收負擔率折線圖

四、促進風電產業發展的稅收政策調整路徑

培育、發展風電產業，離不開稅收政策的引導與支持，通過對我國現行風電產業稅收激勵政策進行梳理，發現我國風電產業稅收激勵體系仍然存在政策缺乏總體規劃、間接優惠方式缺失、逆向懲罰效果不足、政策針對性不強等缺陷，針對這些不足，文章提出以下調整路徑：提高法律層次，增強政策系統性；采取間接優惠方式，豐富稅收激勵方式；設置反向限制措施，發揮組合效應；把握風電產業特點，增強稅收政策指向性等對策建議。

（一）提高法律層次，增強政策系統性

我國現行風電產業稅收優惠政策大多以 “通知”、“條例”等形式頒布，立法層次低，影響政策的權威性與規范性，增加了納稅人遵從成本，削弱了優惠政策對風電產業的激勵效果。要提高我國風電產業稅收優惠政策的法律層次，應當采取“兩步走”戰略。

第一步，針對風電產業領域的稅收政策，廢除與產業發展情況相背離的政策，改革陳舊的政策，可以考慮出臺單一產業適用的法律文件，方便納稅人系統掌握風電產業的稅務處理方法，降低納稅遵從成本；

第二步，對包括風電產業在內的新能源產業稅收政策進行系統梳理，由專業機構評估政策執行情況，遵循稅收法定原則，逐步制定新能源產業稅收基本法。

稅收立法層次的提高也意味著更為完備的政策體系、更加科學合理的稅制結構。于投資商而言，意味著明確的政策導向，即更低的投資風險、更高的投資回報；于風電生產廠商而言，意味著納稅人稅后收益可預期，鼓勵企業積極進行技術研發、擴大生產規模；于消費者而言，意味著更多的替代產品的出現，更多的消費選擇，更美好的生活環境。

（二）采取間接優惠方式，豐富稅收激勵方式

直接稅收優惠政策的前提條件是 “企業獲利”，側重點在于事后利益的讓渡，這就使得享受稅收優惠的主體范圍大為減少、優惠力度大大降低。尤其是對于處于創辦初期的風電企業，面臨的主要稅種是增值稅和企業所得稅，創辦初期主營業務收入低，銷項稅額低，但是由于固定資產投入大可抵扣進項稅額高，增值稅進項稅抵扣效應未充分實現；創業初期往往伴隨著較低的盈利水平甚至虧損，那么企業所得稅“三年免征三年減半征收”的優惠效應也就難以實現，稅收政策的產業引導作用也大大削弱。因此我們有理由認為，直接式稅收優惠政策更加適合產品市場較大、相對比較成熟的產業。

間接稅收優惠更加側重于事前調整，適用范圍更為廣泛。如“投資抵稅”等措施有利于引進投資，解決風電企業融資難的問題；再如“研發費用加計扣除”等政策有利于分散研發風險、降低研發成本，鼓勵企業研發行為。

總體來說我國的風電產業結構不完善、市場份額狹小，產業發展不成熟，過度倚重直接稅收優惠政策，稅收激勵、引導效應易遭受損傷，因此我國應建立以間接優惠方式為主的支持風電產業發展的稅收政策體系，將稅收政策支持重點放在吸引投資、鼓勵研發、培育市場這幾個方面。

（三）設置反向限制措施，發揮組合效應

國外發達國家在發展風電產業的實踐中，除了對風電產業發展進行支持外，也會利用稅收手段對高污染的化石能源進行限制，如美國征收能源稅、德國征收生態稅等。

通過對煤炭、石油等化石能源征稅，一方面增加了傳統能源的生產和使用成本，一定程度上將其對環境的負外部性反映到成本、價格中，有利于減少化石能源的生產和消費，提高新能源的消費比例；另一方面可以籌集資金用于扶持新能源發展，減少財政壓力。我國目前尚未將占據能源消費主體地位的煤炭納入消費稅征收范圍。同時，煤炭發電主要排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物，我國2018年1月1日開始實施的《環境保護稅法》僅將二氧化硫、氮氧化物納入征收范圍且基本遵循“稅負平移”原則，設置了較低的稅率水平。因此，可考慮采取適當提高成品油、高排量小汽車等產品的消費稅稅率水平；將煤炭納入消費稅征收范圍；按資源回采率、環境修復指標確定稅率水平，提高石油、煤、天然氣等常規能源的稅收負擔水平。這些調整將對風電產業的正向激勵與對傳統高能耗產業的反向抑制相結合，推動我國風電產業進一步發展壯大。

（四）把握風電產業特點，增強稅收政策指向性

在執行一系列普惠性稅收政策的基礎上，考慮到風電產業開業初期進項稅額抵扣較大，銷售收入低銷項稅額低，往往在5-7年時間內不會形成增值稅應納稅額，待以后年度企業購進材料、備品等形成進項稅較小，同時企業所得稅“三免三減半”也將結束，二者疊加風電企業綜合稅負率將上升，風電企業與火電企業、其他戰略性新興產業相比，政策優勢不顯著。

僅僅依靠普惠性政策不足以拉動風電產業發展，不足以將風電等新能源產業與傳統火電產業區分，政府勢必要采取針對性、專門性的風電產業稅收政策，例如比照小水電簡易計稅辦法征稅；允許稅收優惠的接受方把未使用的稅收抵免額度進行市場轉讓；允許據實全額扣除風電企業為培養風電場操縱員發生的培養費用；允許風電電力的購買使用方進行所得稅抵免；對企業從事的風電項目，自企業獲利年度起，三年免征三年減半征收；對風電技術研發人員因技術創新所獲得的較低層次獎勵、個人轉讓風電專利權和非專利技術取得的特許權使用費實施免稅；適當減免符合條件的風電企業的耕地占用稅、城鎮土地使用稅和房產稅等，以減輕風電企業稅收負擔，鼓勵風電企業積極進行研發創新，引導社會資金注入風電產業項目，增加居民風電產品消費，更為全面地推動本國風電產業的發展。■

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