推進養老服務業發展的財政政策研究
——以湖北省武漢市為例

●黃清峰

一、政府介入養老服務業的理論分析

養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務、滿足老年人特殊生活需求和精神需求的服務行業。根據養老服務提供主體的不同，養老服務業又可分為養老服務事業和養老服務產業。就養老服務業的發展規律和所處階段而言，無論是作為滿足老年群體需要的基本公共服務保障事業，還是作為以“服務”為產品的養老服務市場，政府必須要明確責任，既要承擔基本公共養老服務的兜底責任，同時還要引導、鼓勵、支持社會資本和民間力量進入養老服務領域，推動養老服務產業發展。

（一）“市場失敗”理論

“市場失敗”理論認為，雖然市場機制在資源配置中發揮著基礎性作用，但完全競爭的市場結構只是存在于理論層面。市場機制本身存在自身無法克服的弊端和缺陷，比如壟斷、外部性、公共產品供給、社會福利和收入不公等。這就必須借助市場機制之外的力量予以校正和彌補。尤其政府是社會公共利益的代表，有責任在市場這只“看不見的手”失靈時，伸出“看得見的手”，對市場運作實施必要的干預，保障經濟社會的穩定與發展。

在人口老齡化社會背景下，養老服務業雖然是一項朝陽產業，但它也是一項復雜、龐大的系統工程，存在“回報低、回收慢、經營難”等問題，民間、社會資本介入面臨諸多掣肘。在當前社會養老服務資源供給不足、養老服務需求呈多樣化和差異化發展的情形下，政府要在履行保障基本養老服務需求兜底職責的基礎上，加快推進養老服務業供給側結構性改革，繁榮養老服務市場。

（二）“財政調控”理論

財政調控是國家以一定的財政政策工具為基礎，綜合運用財政收入和支出政策手段調節經濟運行，實現社會總供求平衡，保持經濟穩定增長的有效方式。其目的是為了彌補由于市場失靈所帶來的公共產品和服務的空白，保證經濟發展和社會生活得以正常進行。政府投資、稅收收入和轉移支付是財政調控的主要工具。近年來，為激發社會資本活力和創造力，提升財政調控的質量和效率，政府部門開始廣泛采用PPP（政府和社會資本合作）、政府產業基金等新模式來滿足社會公共需求。

對于養老服務業而言，各級政府應充分發揮財政職能，建立健全財政支持養老服務業以及財政支持社會力量參與養老服務的政策體系，逐步加大政府直接投入以及政府購買服務補貼力度，綜合運用各類財政政策工具，統籌、調動社會各類資源，增加養老服務有效供給。

二、財政政策支持養老服務業的主要做法和模式

（一）完善資金籌措機制，不斷加大資金投入力度

公共財政支出是養老服務體系建設的重要資金來源，包括中央和地方政府的財政性專項資金、專項補助投資、各級福利彩票公益金等。養老服務體系建設的公共財政支出主要用于老年養護機構和其他類型的養老機構建設補貼、社區日間照料和短期托養機構的建設補助、基本養老服務補貼等。“十二五”期間，養老服務設施建設的財政投入力度不斷加大，僅中央預算內投資就投入108億元，各級彩票公益金投入285億元。2016年開始，中央財政繼續每年投入10億元、累計投入50億元，在“十三五”期間開展居家和社區養老服務改革試點。據相關研究預測，在養老服務業領域，“十三五”時期政府將合計投入2908億元，年均581.6億元，財政支持力度明顯加大，年均增長18.2%。

在地方層面，除了與中央層面配套的三類資金外，一些地方政府還設立養老服務專項基金，從地方財政預算內拿出資金給予支持。以武漢市為例，“十二五”以來，武漢市老年人口平均每年以5萬左右的速度增長。截至2017年底，武漢市60歲以上老年人口達到178.85萬，占總人口的比例為20.95%，進入到中度人口老齡化社會階段。為積極適應社會人口老齡化的發展趨勢，切實滿足老年群體多層次、多元化養老服務需求，武漢市積極發揮財政資金引導作用，不斷完善養老服務財政資金籌措機制。通過建立市區兩級養老服務業專項資金，構建財政、彩票公益金、社會投入相結合的養老服務業多元化投入機制，加大政府對養老服務事業發展的資金投入力度。

（二）創新財政投入機制，推動養老服務供給PPP模式

PPP模式即 Public—Private—Partnership （公私合營模式），它是一種公共服務投入機制的創新。成功的PPP是一種“政府、企業、社會多方共贏”的模式。當前，隨著中國經濟進入新常態，地方融資平臺開始逐步規范轉型，推廣PPP模式勢在必行。2017年8月，財政部、民政部、人社部聯合發文，鼓勵運用PPP模式推進養老服務體系建設財政投入及管理方式的創新，提升養老服務供給質量和效率，推動養老服務業的快速發展。

武漢市作為全國養老服務業綜合改革試點地區，通過PPP、政府產業基金等新模式充分發揮財政資金的帶動作用，加大對養老服務領域企業、社會組織的扶持，從而吸引社會資本流向養老服務業。同時，加大政府購買服務力度，增加購買服務項目，扶持發展一批服務質量優、社會信譽好的社會組織和企業承接養老服務。目前，武漢市已經累計吸引社會資金40多億進入養老服務領域。組建、培育、吸納參與居家養老服務社會組織和服務加盟團隊5800余家，對接提供家政服務、助餐應急、康復護理、精神慰藉等綜合性服務。由社會力量興辦的養老機構達217家，養老床位數3萬余張，社會力量已逐漸成為武漢市設立養老機構、提供養老服務的主體。2017年4月，武漢市民政局、九州通醫藥集團有限公司和上海人壽堂國藥有限公司聯合打造我國目前最大的養老PPP項目，將在武漢市社會福利院B座建設一家可提供1000多個床位的養老院。

（三）支持新興技術推廣運用，大力發展智慧養老

智慧養老即將信息技術、人工智能和互聯網思維與養老服務相融合，并在此基礎上為老年群體提供個性、高效的智能養老服務。智慧養老模式將為老年群體提供更為高效、便捷、精準的養老服務，它不僅是一項技術革新，更是傳統養老產業轉型升級和未來養老產業的發展趨勢。但是，作為智慧城市建設的重要組成部分，智慧養老必須要有雄厚的財政投入支持。政府相關部門既要建立以老年人信息、服務網點、養老機構等數據庫為基礎的“互聯網+”大數據平臺，同時還要通過設立專項基金、先建后補或PPP模式等加強對智慧養老的財政支持，鼓勵社會資本建設智慧養老服務平臺和示范項目。

近年來，《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017-2020年）》等支持智慧養老的政策密集出臺，表明智慧養老建設已成為國家戰略。部分地區和城市也加大對智慧養老的財政資金投入，對于智能化養老平臺給予積極的財稅補貼。在北京、上海、深圳、天津、武漢等智慧養老先行城市，智能化、適老化的社區已經初現雛形。

武漢市智慧養老服務建設一直走在全國前列。早在2013年初，武漢市就開始實施“一鍵通”惠民工程，即老年群體在家通過“一鍵通”手機就可享受家政服務、康復護理、助餐應急、精神慰藉四項基本居家養老服務。2017年，武漢市民政、發改委、財政、公安、人社、綜治辦、衛計委、網信辦等政府部門聯手打造智慧養老服務平臺。政府通過購買服務支持智慧養老運作，鼓勵引導承接平臺運營的社會力量組建、吸納各類涉老服務資源。2018年1月，武漢市出臺《武漢市推進“互聯網+居家養老”新模式實施方案》，通過財政投資、稅費優惠、政府購買等方式大力探索和培育養老服務新模式、新業態。

（四）發揮稅費杠桿作用，切實落實補助政策

產業政策理論認為，稅收優惠政策是培育、引導某項幼稚產業不斷發展行之有效的產業政策工具之一，并且因其具有便于調控、行政費用較低的優勢而被世界各國政府廣泛使用。養老服務業的產業特性和當前我國人口老齡化的現實情況決定了完全依靠市場的力量來滿足老年群體的各類養老服務需求是不現實的。因此，只有通過強化財政資金的保障和引導作用，才能為養老服務業的發展奠定堅實的資金和政策基礎。

按照黨的十八大做出的“積極應對人口老齡化”的戰略部署，國務院及相關涉老部門密集出臺促進養老服務業發展的各項稅費優惠政策，對包括土地劃撥、場所建設、投融資、人才培養等養老服務業發展的關鍵環節給予稅收優惠，大力扶持養老服務業的發展。

自武漢市獲批全國首批42個養老服務業綜合改革試點城市之一以來，不斷創新扶持舉措、不斷完善財政政策扶持體系。目前，武漢市建立了養老事業發展資金保障制度，健全高齡老人的津補貼、養老服務補貼制度。采取財政貼息、小額貸款、項目補貼、風險補償等多種方式加大對養老服務業的信貸投入，鼓勵金融機構拓寬抵押擔保物范圍，支持養老服務業信貸需求。

三、我國養老服務業財政支持政策中存在的問題

（一）政策支持體系的科學性、系統性有待提高

1、政策制定缺乏一定的基礎數據作支撐?；A數據的掌握運用是科學決策的基本前提，一項行之有效的公共政策必須要將理性的數據分析與感性的經驗判斷相結合。習近平總書記也多次強調，改革方案一定要搞好基礎數據測算。從當前我國各個層級促進養老服務業發展的財稅政策內容和出臺的過程來看，包括老年人口基礎數據信息、老年人口服務需求信息、從事養老服務業生產經營或業務活動的企事業單位信息等在內的養老服務業統計綜合監測指標體系尚未構建、形成，政策的制定往往是基于相關部門分別上報的零散數據，再綜合考慮經驗判斷、各類專家建言獻策、民意調查和領導意見等，缺乏數據測算和實證研究環節。這就很難為養老服務業制定科學有效的財政支持政策，同時這也是導致在財政預算執行過程中財政投入效率低下、難以穩定持續的重要原因。

2、管理分散導致政策缺乏系統性，落實力度不夠。養老服務體系建設是一項涉及財政、規劃、住房城建、衛生教育、國土資源、文化體育、公安消防等諸多部門的系統性工程，絕非僅僅通過財稅、民政等幾家部門之力能建設完成。從當前我國的實踐來看，養老服務體系建設缺乏頂層設計，尚未建立和完善部門間關于促進養老服務業發展的合作協調機制，這就導致政策的出臺和實施缺乏完整而清晰的脈絡，呈碎片化和零散狀態。而且，當前國家各個層級頒布的關于養老服務業的稅收優惠政策多數是以通知、暫行條例、意見、補充說明等形式分散于各種政策文件中，立法層次較低，界限不夠分明，規范性不強。各地區制定的優惠政策存在協調配合不暢、適用性不清晰等問題，不利于形成系統的稅收優惠體系，這也導致政策的實施力度和效果大打折扣。

（二）各級財政對養老服務業投入偏少、地區差距大

1、各級財政對養老服務業投入偏少。當前，雖然各級政府對養老服務事業的重視程度和支持力度正在逐步加大，但同目前人口老齡化的進展速度以及老年群體迅速增長的養老服務需求相比，還存在一定差距。各級財政對養老服務體系建設投入資金的絕對量有限，占財政總支出的比重還較低，財政對養老服務的投入主要集中在養老機構建設補貼、養老機構床位補貼以及運營補貼。例如，2013年全國公共財政支出中僅有約112億元用于老年福利支出，占整體財政支出的比重不到1‰。

2、地區之間的財力差異加大了養老服務業發展的差距。目前，養老服務的事權在地方，支出責任也主要在地方。從中央和地方政府的投入資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負擔著養老服務業的主要支出，這也由此導致地區間養老服務業發展存在差距。經濟基礎較好的東部地區有更為堅實的財政實力確保對本地區養老服務體系建設的不斷投入。而對于中西部地區，特別是貧困地區，有限的財力同養老服務體系建設投入之間往往形成兩難的抉擇，這客觀上加大了地區之間養老服務業的發展差距。例如，2017年，云南省級財政僅能籌措資金5.12億元推動養老服務業發展，其中還包括近2億元的中央各類轉移支付。而2016年，江蘇省各級財政僅社會保障類投入養老事業資金就達530億元，其中省級財政約130億元，為云南省的26倍。

（三）支持養老服務業發展的財稅政策手段單一、結構失衡

1、支持養老服務業發展的財稅政策手段單一。事實上，財政、稅收優惠政策的形式非常靈活。以稅收優惠政策為例，不僅包括減稅、免稅、稅額抵扣，還包括其他實際減除或減輕納稅人和征稅對象稅收負擔的各類鼓勵性和照顧性規定。但從總體來看，目前出臺的支持養老服務發展的財稅政策主要還是政府財政直接補貼和稅收直接減免。財政貼息、出口退稅、優惠稅率等手段運用較少，未能充分激發社會資本投資養老服務業的積極性。

2、支持養老服務業發展的財稅政策結構失衡。例如，當前對養老機構等基礎“硬件”設施財稅支持政策較多，而針對老人群體的運動、旅游、咨詢、婚介等“軟件”服務的支持較為缺乏。

（四）財稅支持政策引導社會資本介入養老服務業的作用有限

養老服務業具有投資大、回收周期長、利潤率低的特點，政府必須在養老服務業特別是養老服務產業發展的萌芽階段予以政策性扶持。但由于當前我國相關涉老支持政策還存在規范性不足、配套政策不健全等問題，對被扶持對象還存在營利與非營利的爭論，很多扶持政策沒有真正“做實”。這就導致當前我國財政稅收政策對社會資本介入養老服務領域所起的引導作用十分有限，部分養老服務企事業和項目只是“看上去很美”，實際運營情況卻并不理想。養老服務業行業存在一定的“叫好不叫座”的現象。以武漢市2013年在全市推行的居家養老 “一鍵通”項目為例，由于社區缺乏支撐這一龐大服務體系的人力物力，同時養老服務市場主體也缺乏提供服務的動力，最終導致“一鍵通”項目推行兩年后陷入“通不了”的尷尬境地。

四、完善我國養老服務業財政支持政策的建議

（一）構建系統、科學的養老服務財政政策支持體系

1、建立完善養老服務統計數據庫。各級涉老管理部門要逐步建立完善包括老年人口信息、需求評估信息、服務質量評估信息、養老機構和人員信息、政府購買服務經費等養老服務統計數據庫，為相關部門制定政策提供全面、及時、準確的基礎數據，切實增強促進養老服務業發展的財稅政策的科學性、合理性。

2、進一步完善養老服務預算法律法規。推動養老服務資金預算績效改革，將發展養老服務的經費列入專項財政預算單列科目，建立養老服務體系建設財政性資金預算管理機制，提高資金利用效率。同時，各級財政部門應根據人口老齡化趨勢準確測算養老服務補貼資金，建立資金動態保障機制，確保養老服務體系建設財政投入的穩定性、連續性和科學性，從制度上杜絕養老服務財政資金的挪用和違規使用。

3、構建系統的養老服務財政政策支持體系。要站在國家改革總體戰略的高度，以系統性思維對養老服務財政政策支持體系進行頂層設計。逐步使促進養老服務業發展的各項法律、法規、規范性文件和政策措施在縱向上實現中央政府與各級政府相連貫，在橫向上與人口政策、產業政策等相協調，形成一個脈絡清晰、內容完整的有機政策體系。

（二）發展多元化的養老服務財政收入渠道

1、合理劃分中央與地方關于養老服務體系建設的財政事權和支出責任，調動各級政府發展養老服務業的積極性和主動性。中央政府負責確立全國層面的養老服務財政支持政策的頂層設計，并按照部門分工的職能做好部門政策和資金安排工作。同時，進一步完善中央對財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區地方轉移支付制度，設立養老服務專項補助資金，平衡地區之間養老服務發展差距。地方政府應按照中央政府的統一規劃和政策，根據自身實際制定和落實各類養老服務體系發展規劃和優惠政策實施細則。

2、統籌各類財政資金，加大各級財政對養老服務體系的投入力度。各級財政部門要充分發揮各類財政資金的綜合、疊加效應，統籌使用一般公共預算資金、養老服務業發展專項資金、福利彩票公益金等扶持養老服務業發展。綜合人口老齡化趨勢、經濟發展水平和財政收入增長情況合理、逐步提高財政投入比例。

3、探索運用市場化籌資方式，創新養老服務業資金籌資機制。通過政府采購、購買服務、股份制、股份合作制、債權籌資、股權籌資、“互聯網+”等模式創新拓展我國養老服務籌資機制，帶動社會資本介入養老服務設施建設、機構運營等領域，彌補政府財政投入不足的問題。

（三）進一步調整和優化養老服務財政支持政策

1、調整和優化補貼形式，精準定位補貼主體。一是繼續加強對各類涉老服務機構建設和養老床位的補貼，同時增加對包括高齡老人、失能老人、失智老人以及城市、農村貧困老人等在內的特殊老年群體的直接補貼，強化政府在養老服務領域的兜底保障職能。二是加強對養老服務志愿者、義工的補貼，引導全社會形成關心、服務老年群體的良好氛圍。三是注重對養老服務專業人才培養的補貼，鼓勵有條件的高等院校、職業教育機構等設立與養老護老相關的專業，培養高素質的養老護老人才，滿足養老服務業的人才需求。通過建立形成養老服務供給端和需求端補貼相結合的機制，更加精準定位補貼主體，充分發揮財政補貼效果。

2、加強稅收優惠對居家養老的引導作用。對養老機構提供的養老服務免征營業稅，對非營利性養老機構自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，對符合條件的非營利性養老機構按規定免征企業所得稅。對企事業單位、社會團體和個人向非營利性養老機構的捐贈，如符合相關規定，則準予在計算其應納稅所得額時按稅法規定的比例扣除。各地對非營利養老機構建設免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設減半征收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務也要適當減半征收相關行政事業性收費，養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行。

3、完善投融資政策，加強財稅優惠政策對社會民間資本的引導作用。積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養老服務業的有效投入。加強養老服務機構信用體系建設，增強對信貸資金和民間資本的吸引力。逐步放寬限制，鼓勵和支持保險資金投資養老服務領域。

（四）建立健全養老服務財政資金績效評價機制

1、加快研究制定科學的養老服務財政資金績效評價指標體系。該指標體系應對社會養老服務體系建設補貼項目的運營情況、資金使用情況、社會滿意度等進行客觀、科學、合理的考核與評價。指標體系的設立要秉持“長期和近期、公平和效率、服務和公益”的原則，以促進各類養老機構逐步提高服務水平為根本目標，嚴格依據國家有關養老服務業的法規、政策性文件。指標體系可分為內部服務規范指標和日常服務管理指標兩大類，具體包括被服務老人的滿意度、專項資金的管理使用情況、內部經營狀況、未來發展規劃等，并逐條對績效指標進行分解。

2、探索實施養老服務財政資金使用的第三方評估。第三方評估作為一種行之有效的外部制衡機制，能夠彌補傳統的、體制內自我性評估的弊端，是政府績效管理創新的重要舉措。第三方評估要充分體現“獨立性”、“專業性”和“權威性”三原則。要通過建立健全培養、發展、規范養老服務第三方評估的體制機制和政策保障，使第三方評估成為養老服務財政資金高效利用的重要抓手和社會監督的重要平臺。

3、做好績效評價結果應用工作。做好績效評價結果的公開公布工作，并將績效評價結果運用到政府購買服務、發放建設運營補貼、行政問責中去。通過預算績效管理，加強對養老服務財政資金的監督，提高資金使用效益。■

[1]楊良初.促進養老服務業發展的財政政策思考[J].中國財政，2017，（3）.

[2]江治強.我國養老服務發展的成就、問題與政策選擇[J].行政管理改革，2016，（2）.

[3]胡祖銓.養老服務業領域政府投資規模研究[J].宏觀經濟管理，2015，（3）.