核心價值觀視閾下的普法轉型發展

陳思明（山東行政學院 法學教研部，山東 濟南 250014）

由于價值是文化的核心內容[1]（P84-87），以傳播法治文化為重要內容的普法活動，與社會核心價值存在不解之緣。適應法治體系建設需要，普法面臨著由法制宣傳向法治宣傳的轉型，社會主義核心價值觀作為我國社會主導價值，能夠在普法內容、普法切入點、普法途徑方面為普法轉型發展提供有益啟示。

一、社會主義核心價值觀——普及法治理念的契機

根據我國三十多年普法實踐，普及國家法律規定似乎成為普法約定俗成的內容。但是，不容置疑的是，從本質上講法與法律并不是一回事，法與法律的關系猶如理念與制度的關系。所以，普及國家法律并不應是普法的全部，在由法制宣傳向法治宣傳轉型的關鍵法治建設時期，這是尤需關注的問題。“法與人的精神分裂、法與人的終極關懷的割裂是中國實現法治的最大精神障礙。”[2]（P88）增強人們對法精神的認同，是擺脫法律工具主義、培育法治理念的重要內容。從普法轉型發展角度講，需要在現有實證法普及的基礎上，兼顧法治理念普及，通過深化對法的本質的認識，強化普法的法治意識培育作用。從理論上講，這是從法的本質角度，將法律的形式合理性與實質合理性辯證統一起來，促進形式法治和實質法治良性融合。法治理念以人類的共同善詮釋法律的本質，以法律的權威品格作為實現人類共同善的條件與方式，利于縫合與法實證主義關于法律本質內容的間隙。[3]

社會主義核心價值觀對法治理念普及具有多方面的啟示。在普及內容方面，社會主義核心價值觀大眾化傳播與法治理念普及具有內在的契合性。社會主義核心價值觀的大眾化，形式上表現為一種觀念、信仰的普及；從實質上講，社會主義核心價值觀多種內容的普及是理性精神的普及。法治理念是人類經驗累積后的理性總結，在歷史、現實和未來多個維度，社會主義核心價值觀為法治理念培育提供多重行為指引。在普及形式方面，普法屬于社會主義核心價值觀培育的重要形式。社會主義核心價值觀培育需要多元路徑，其中“價值認同是社會主義核心價值觀培育的本質要求，要實現自覺的價值認同必須建立接受內化機制、實踐強化機制和灌輸引導機制”[4]。融入法治實踐的普法活動，通過法治精神內化、法治實踐強化和法治理念引導的多種作用形式，在深化法治價值認同的過程中，以實現社會主義核心價值觀培育目的的途徑，實現普法轉型發展。換言之，與傳統普法不同，社會主義核心價值觀為普法轉型提供了多維度的社會化視角。社會主義核心價值觀科學拓展了普法的視野，為普法路徑、普法模式的科學轉型提供思路。

一方面，社會主義核心價值觀通過法治理念普及渠道，克服傳統普法的政治性、行政性等弊端，以理性指引的常態化模式，以習慣養成方式重塑普法路徑。現有的自上而下普法模式，由于借助立法、執法、司法渠道，其日常運作不可避免地帶有政治性、行政性特征，緊急情況下則呈現與輿情應對相適應的應急性特征。盡管社會主義法律體系已然形成，但國家制定法不可能面面俱到。在國家制定法的留白之處，法治理念普及作用不容忽視。社會主義核心價值觀將當代中國的國家理性和社會理性進行有效整合，為多層面多種形式的法治理念普及提供了必要的理性指引。“以理性為基礎的社會主義核心價值認同的總體邏輯為，以利益認同為經濟基礎，以制度認同為政治保障，以價值認同為文化引領。”[5]普法作為增進社會主義核心價值觀認同的重要方式，同樣需要關注利益認同、制度認同和價值認同問題。現有的國家制定法側重于立足經濟社會現狀進行制度規制。與此不同，法治理念則可以從經濟社會發展角度進行價值引領。理性的社會主義核心價值觀認同，啟迪著多層面法治理念普及以理性為指導協調推進。

社會主義核心價值觀通過國家制定法和法治理念的雙重普及渠道，在制度和理念雙重層面實現了大眾化的目的。推進社會主義核心價值觀大眾化過程，實質上就是增強大眾的價值觀主體意識的過程。國家制定法以立法制度化方式承認大眾的主體意識，成為核心價值觀大眾化的形式之一。與此不同，非制度化的法治理念不同于國家權力視角，以個體的生活習慣承認大眾的主體意識，同樣應當成為核心價值觀大眾化的重要形式。從實現主體意識的大眾化路徑現實距離角度講，非制度化的法治理念比國家制度法與大眾的距離更近，其增進社會核心價值觀的主體意識的現實作用應更強。因此，社會主義核心價值觀大眾化過程尤其應當通過對大眾生活習慣的法治理念普及進行有力推進。從普法轉型角度講，這是對制定法的政治化、行政化普法的重要補充，突出了法治習慣養成的常態化法治普及的現實意義。

另一方面，社會主義核心價值觀通過法治理念普及渠道，克服輿情應對模式普法應急性的弊端，將古今中外的合理道德規制能量引入普法視野，形成以法治文化引領社會思潮的普法模式。社會主義核心價值觀傳播的實質是文化傳播[6]，這與法治理念通過法治價值認同實現法治文化培育的路徑不謀而合。盡管國家制定法也體現著當下國家法治文化發展現狀，但文化傳播有一定的歷史延續性，這與國家制定法的時效性具有內在的緊張關系。從普法角度講，在傳統普法模式中，除了重要時點普法方式之外，輿論熱點乃至輿情熱點成為普法的重要關節點。從某種意義上講，這種普法應時性特征是國家制定法的時效性在普法行為上的延伸體現。但如果我們擺脫社會問題切片化處理的視角限制，深度透視輿論發展的文化脈絡，各種社會思潮才是社會熱點問題出現的深層次文化根源。所以，克服輿情應對模式普法應急性的弊端，以法治文化引領社會思潮是亟需關注的普法重要問題。社會主義核心價值觀主導多樣化社會思潮的途徑和方式，促使以更為廣闊的視角審視法治文化，不應僅限于推進現行制定法體現的法治文化傳播，對于能夠合理應對各種社會思潮的法治文化也應當予以重視。進一步講，與社會主義核心價值觀相適應的法治理念，可以成為以社會化視角整合古今中外合理道德規制的重要載體，從而強化以法治文化引領社會思潮的現實性和可行性。

社會思潮作為群體性社會意識，是輿情發展、輿論發酵的重要思想根源。不同于輿情作為多種不同意見的簡單集合，輿論是多數人形成的單種意見的集合。[7]（P18）在社會意識日益多元的情況下，能夠在多數人中達成單種意見的共識，多種社會思潮共享的思維方式成為其中的關鍵。法治方式、法治理念應該承擔了這樣的作用。有學者指出，“雖然我們確定了社會主義核心價值觀的內容，但卻沒有在制度和思維方式上落實這些價值的方法。”[8]其實，制度上落實社會主義核心價值觀也以在思維方式上落實社會主義核心價值觀為重要前提。相對而言，國家制定法側重于在制度層面落實社會主義核心價值觀，法治理念普及側重在思維方式層面落實社會主義核心價值觀。文化是制度確立并有效運行的根源，文化差異主要體現為思維方式的差異。因此，要以法治思維吸收古今中外法治文化精髓，以多重文化積淀豐富法治理念普及的實用內容，在增強制定法與法治理念粘合度的同時，充分發揮法治理念普及的法治文化引領、社會主義核心價值觀引領文化的雙重作用。[9]（P2）

綜上，社會主義核心價值觀通過法治理念普及的方式傳播，克服了制定法傳播的國家主導社會被動的模式，以個體化習慣養成視角豐富普法轉型的社會意義；克服了法律運作的片段化弊端，以社會化發展的整體性視角豐富了社會思潮引領的普法社會作用。社會主義核心價值觀在個體、社會等多層面作用，通過多種形式的法治理念普及推進普法轉型發展。

二、社會主義核心價值觀——黨內法規普及的著力點

在國家、社會和公民個人等多層面，黨內法規普及與社會主義核心價值觀存在緊密的內在聯系。

首先，在國家層面。多年普法經驗顯示，主體意識培育和行為習慣養成是普法的核心問題。“只有每個黨員的主體地位得到尊重、主體價值得到實現、主體權利得到實現，才能充分發揮黨員的民主權利對黨內政治權力行使的規約與衡平。”[10]在現有法治框架內，黨內民主對于規制權力的運作的現實意義更為突出。在事后救濟、主體資格等方面不具有整體協調性的情況下，應當通過黨內民主權利行使，有效培育黨員主體意識。黨內民主權利的參與性與使用的常態化成為增強黨內法規普及效果的關鍵因素。從社會主義核心價值觀國家層面的價值目標角度講，實現國家民主的重要前提和保障是實現黨內民主，從實質上講，這是以實現政黨法治化方式合理協調黨權和國家權力的關系。以法治化思路推進黨權和國家權力協調，離不開必要的政治溝通，政治溝通與民主治理息息相關[11]，政治溝通成為實現黨內民主的重要途徑。在黨內法規納入法治體系后，黨內法規普及應當成為政治溝通的重要形式。因此，黨內法規普及是達成社會主義核心價值國家層面建設目標的重要形式。這其實是以普法的溝通本質，詮釋黨內法規普及的社會主義核心價值觀建設意義，而無論是哈貝馬斯的法律商談理論還是胡克的法律溝通理論，強調溝通的根本在于將法律的合理性建立在民主的基礎上。這進一步說明，黨內法規普及與社會主義核心價值觀中民主價值認同具有內容的契合性。

其次，在社會層面。從社會主義核心價值觀社會層面的價值理念講，從嚴治黨是法律神圣性、認同力與權威性的前提條件[12]，黨內法規宣傳成為強化法治價值社會認同的重要途徑。不同于國家制定法的剛性約束，黨內法規屬于軟法范圍，黨內約束或者說黨員自覺遵守是黨內法規執行力的重要基礎。此種情形下，應當實現思想治黨和制度治黨同步推進，相應地黨內法規宣傳普及成為提高制度執行力的重要形式。由黨的先進性和黨的宗旨決定，黨員應當模范帶頭尊法守法。調研證據也顯示，多數受訪者認同共產黨員的道德水平高于一般群眾，[13]（P102）黨員自覺守法守規自然成為多數人的認同價值。黨內法規宣傳作為強化治黨法治化的形式，通過強化社會主義核心價值觀社會層面的法治價值，增進了社會法治的認同，推動社會法治的協調發展。更為重要的是，黨內法規在約束黨的領導人的同時也就約束了政府領導人[14]（P67），公務員中黨員占有很高比例，所以黨內法規宣傳具有一定的行政法治作用。行政權力作為與公眾打交道最多的公權力，黨內法規宣傳以對公務員行為規制為切入點，必然對法治政府和法治社會建設發揮切實的法治作用。申言之，與行政法律規制主要以行政主體或行政機關為對象、以行政法律關系為重要內容的片面化規制方式相比，黨內法規以行政行為執行者為直接規制對象，采用行政過程的整體化規制視角，在加強規制針對性和提高規制格局的雙向作用下，黨內法規的政治認同較易轉化為法治認同。所以，黨內法規宣教能夠彌補原有的行政法律宣教的不足，通過強化對法治政府的認同，增進社會法治的認同。

最后，在個人層面。盡管黨內法規在人事管理、黨政聯合發文等問題上不僅適用于黨內，但對于黨員的紀律效應仍是黨內法規的主要作用形式。從社會主義核心價值觀個人層面價值講，黨內法規宣傳通過對黨員個體的約束，將傳統文化中道德教化的有益成分引入行為規制，以依規治黨和以德治黨相結合的方式[15]（P73），促進愛國、敬業、誠信、友善的良好品質內化于心。東西方文化的交匯尤其以辯證法思維共識最為典型，馬克思主義以黑格爾辯證法為內核，與中國傳統文化的辯證智慧旨趣相投。作為馬克思主義指導下的中國現代社會主導價值觀，社會主義核心價值觀同樣需要融合傳統文化中的有益成分，黨內法規的軟法特性與道德軟約束機制存在巧妙的文化契合之處，為道德教化與法治宣傳的融合提供了獨具特色的切入點。比如，作為中國傳統文化典型代表的儒家思想，十分強調道德自律，其中蘊含著豐富的內圣外王的修身論內容，在致力于成賢成圣的道德提升中，實現修身齊家治國平天下的倫理目標。[16]這與法治建設新時期將黨內法規納入普法范圍，強化黨內法規軟法約束，通過提升黨員干部的全面自律意識，以全面從嚴治黨助推全面法治政府建設、助推法治國家建設的治理思路相近。黨內法規對黨員紀律效應的宣教，將人們對傳統文化的認同轉到社會主義核心價值觀的認同上，成為中國傳統文化在社會主義核心價值觀建設中發揮文化心理基礎作用的重要橋梁。更為重要的是，黨員自律行為傳遞的自覺守法意識，能夠在人民大眾中產生積極的引導作用。畢竟使公民從被迫守法到自覺自愿守法是需要相當長時間的艱苦努力，實現不敢違法—不能違法—不愿違法—自覺守法需要公民對法治理念不斷內化。[17]（P206-207）基于生活即是教育、言傳不如身教的傳統教育理念，黨員的自覺守法行為有助于縮短公民從被迫守法到自覺守法的距離，從而發揮黨員自覺守法意識的事半功倍的社會普法效果。

綜上，國家、社會、個人層面的社會主義核心價值觀念成為黨內法規宣教的重要價值指引。如果說黨性是黨內法規宣教的內在依據，那么社會主義核心價值觀就是黨內法規宣教的外在指引。黨內法規宣傳成為推進全面從嚴治黨的重要途徑，為在新時代黨建工作中落實社會主義核心價值觀尋找到黨內法規宣傳的著力點。

三、社會主義核心價值觀——整合發展普法方式的新途徑

我國普法呈現為黨政主導的中國特色司法行政活動，隨著普法融入立法、執法、司法的普法社會化進程推進，合理確定普法中的國家行政范圍和方式成為發揮普法效能的重要理論前提。國家行政在普法中發揮主導作用，根源于普法具有準公共產品屬性。在司法行政資源有限的情況下，為了有效應對社會需求，平衡國家、社會和個體法治宣傳教育需求，應當根據有限政府原則對法治宣傳教育的形式及其內部比重進行合理權衡。

以行政法治視角審視普法，既要從普法活動的“傳者”角度進行分析，也要立足于普法行為規制角度分析。普法宣傳實質上是法治信息大眾化傳播的過程，應當兼顧社會主義核心價值觀大眾化傳播的“受者”角度。社會主義核心價值觀大眾化傳播系統由傳者、受者、傳播內容、傳播媒介和傳播環境五個要素構成。[18]（P51-53）以社會主義核心價值觀審視普法方式問題，可以避免行政法治單獨“傳者”視角的限制，以社會化開闊視野審視法治信息的大眾化傳播問題。同時，在權衡法治傳播諸要素過程中，需要通過合理詮釋社會主義核心價值的價值理念，理性平衡諸種核心價值的占比，對大眾化傳播的問題進行妥善應對。從普法行為規制角度講，這是在有關普法的法制不健全的情況下，以社會主義核心價值觀指引行政法治原則運用，進而從宏觀角度對普法方式進行科學定位和有效整合。

從微觀角度講，執法和司法渠道的普法方式應當被視為重點。正如有學者認為，“通過司法、執法的方法，也就是通過法律解釋、法律論證和法律修辭的方法將社會主義核心價值觀融入法治建設才是最重要的。”[19]通過解釋、論證、修辭等法律方法將社會主義核心價值觀融入法治建設，其實就是以普法的法治化方式將社會主義核心價值觀融入法治建設。執法和司法活動的常態化帶來的法律方法運用的常態化，使得社會主義核心價值觀以常態化形式融入法治建設。社會主義核心價值觀常態化融入法治建設的方式，為以法治方式整合各種普法方式提供了便利。從宏觀和微觀角度對普法方式進行界定和整合，提高了普法方式應用的現實性，在“誰執法誰普法”普法責任制確立的情況下，需要通過社會主義核心價值觀對于分散化的普法方式進行中觀整合。

一方面，通過社會主義核心價值觀對點狀分散化普法方式進行線性整合，實現普法方式“由點到線”的轉變。根據普法責任制等相關制度規定，目前采取普法與執法捆綁處理的方式。但是普法中大執法概念的模糊性，以及行政執法體制自身存在的問題，導致推行“誰執法誰普法”做法可能產生普法分散化的弊端。在行政程序不健全的情況下，分散化普法由于監督不到位等原因，可能進一步削弱普法的現實效果。有效克服分散化普法弊端，需要從現行普法責任制的規制視角入手分析。從行政法原理角度觀之，“誰執法誰普法”的做法，其實質依然是采取傳統行政法規制的行政主體視角，只是通過執法普法的形式強化了行政程序理念。社會主義核心價值體系的人民主體性基礎維度[20]（P205），能夠為解決分散化普法提供必要的視角啟示。人民是社會主義核心價值體系的主體，新時代普法行為規制應當采納必要的行政相對人視角，從行政相對人在行政過程而不僅僅是行政程序中的權利行使的角度，進行普法方式的必要整合。比如，行政相對人完成企業設立，需要涉及工商、稅務等多個部門與多個主體發生行政法律關系。伴隨著“三證合一”“五證合一”的程序便捷化推進，相關執法的普法活動也應當以便利行政相對人為切入點，對于相關的執法活動進行聯合普法，實現普法方式“由點到線”的轉變。以行政相對人視角進行相關執法中普法活動的整合，可以提高相關行政程序的法治協調程度，更重要的是，這從根本上促進了執法中普法的法律闡釋或解讀的視角轉換，一定程度上利于避免推卸責任模式的普法說理，促進著眼于服務行政相對人的有效普法溝通活動開展，這與社會主義核心價值觀以人民為中心思想的精神動力特征具有深度契合性。

另外，“誰執法誰普法”的普法做法，還可能由于將普法設定為外部行政法律關系，從而忽視對公職人員作為重點普法人群的普法作用。對公職人員進行法治培訓是提高“誰執法誰普法”現實普法水平的重要保證，也是積極利用以吏為師的優秀文化傳統實現權力約束的重要法治途徑。但是，目前有關公職人員法治培訓的普法活動開展，存在包括黨校、行政學院、干部管理學院、社會主義學院、法制辦、普法辦等多部門分工不清的現實問題。普法方式“由點到線”的轉變，可以在相關部門之間合理協調匹配有關公職人員普法任務，對于提高公職人員普法效果具有重要作用。這是以社會化視角審視公職人員培訓問題，避免了各自為政的部門化傾向，是社會主義核心價值觀對公職人員價值觀培育的升級版應用。

另一方面，通過社會主義核心價值觀對線性或帶狀普法方式進行橫向發展，實現普法方式“由線到面”的轉變。社會主義核心價值觀依托于社會主義核心價值體系，應該是核心價值體系的精神內核和根本原則，而不是社會主義核心價值體系的全面概括。由社會主義核心價值體系凝練為社會主義核心價值觀，精煉表述有效地促進了社會主義核心價值觀的大眾化傳播。[21]（P207）如同社會主義核心價值觀是從社會主義核心價值體系中凝練出來一樣，應當對普法內容進行有效組合和提煉，從而深化法治宣傳教育的宣傳效果和教育效果。如上所述，通過普法方式“由點到線”的轉變克服普法分散化，由于相關普法內容進行了線性優化組合，普法方式的教育效果得以提升。但由于普法具有大眾化傳播的特點，執法中普法的法治信息個體化傳播形式不免具有局限性。執法中普法在實現法治宣傳教育的個體化教育目的基礎上，應通過發揮法治宣傳教育的宣傳功能，促進社會化法治教育目的的實現。從普法方式角度講，應實現對線性或帶狀普法方式的橫向擴展，從而提高普法的社會教育效果。具體來講，媒體公益普法就是實現個體化普法效果向社會化普法效果轉化的重要橫向普法拓展方式。從實質角度講，這是借助正確的輿論評價促使人們從他律走向自律，社會輿論之所以能夠產生強大的約束力，其原因在于利用了普遍存在的社會特殊心理機制。媒體公益普法能夠對行業化或領域化的線性或帶狀普法方式實現橫向拓展，關鍵在于其以現代傳播渠道，通過法治信息傳播激活人的社會性心理運行機制，從而實現普法宣傳教育社會化的目的。

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