當代美國國家治理的經驗與啟示探微

歐陽康，趙 琦

(1.華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074)

美國前國務卿基辛格這樣描述進入21世紀的美國：“在新世紀曙光來臨之際，即使與人類過去最偉大的帝國們相比，美國也獨享其超然的地位。從武器裝備到企業成就、從科學到技術、從高等教育到大眾文化，美國在全球范圍內獨霸天下。”[1]美國在建國之初就確立了一套相對先進的政治制度，形成了比較完善的國家治理體系，與此同時也積累了十分豐富的國家治理經驗。

一、美國國家治理的研究概況

從詞源學上來說，“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語“governance”，即控制、引導和操縱的意思。自1989年世界銀行首次使用“治理危機”(crisisingovernance)概括非洲的發展情形以來，“治理”這一概念便在學術界流行開來。20世紀90年代后，美國學術界尤其是政治學、管理學、市政學等研究領域對治理理論進行了廣泛而深入的探討，以治理為研究對象的著述大量涌現。大致來看，美國學界對國家治理理論的研究主要集中在以下幾方面。

(一)治理的定義概念

治理理論的主要創始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府統治的治理》中指出：“治理與政府統治不是同義語，它們之間有重大區別。治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”[2]庫伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van Vliet)在《治理與公共管理》一書中談到：“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。”[3]林恩(Lynn.L)和海因里希(Heinrich.C)在《改進治理：一項新的實證研究邏輯》中指出：“治理包括社會制度、法律、規則、司法裁決、行政活動，這些都能夠約束、規定并保證公共目標與服務的提供。”[4]

“治理”這一概念并不局限于政治學和公共管理等學科，而是被當作“時髦詞語”廣泛運用于政治、社會、經濟等領域。因而，從各學科角度出發，總結的概念定義有很多種。通過對各種概念進行一番梳理，我們可以明晰治理是多元主體、機制、過程和制度的統合活動。

(二)治理的模式

蓋伊·彼得斯(B.Guy, Peters)在《政府未來的治理模式》中歸納梳理出四種未來政府的治理模式：“市場式政府(強調政府管理市場化)、參與式政府(主張對政府管理有更多的參與)、彈性化政府(認為政府需要更多的靈活性)、解制型政府(提出減少政府內部規則)。”[5]斯蒂芬·戈德史密斯(Steven，Goldsmith)和威廉·艾格斯(William D. Eggers)在合著的《網絡治理：公共部門的新形態》中指出，“網絡治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務的治理模式。”[6]埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在《公共事物的治理之道》一書中指出，“多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用，這些應用能發揮更為有效的對公共資源的配置作用。”[7]

“治理模式”與政府、市場以及社會等治理主體在治理過程中所扮演的角色和發揮的作用息息相關。依據治理主體權限、職責的不同，治理模式的類型大體可分為強調政府主導的“元治理”模式、強調共同合作參與的“多中心治理”模式以及強調“公民社會”和“市場經濟”主導的治理模式。

(三)治理的實踐研究

美國的行政學家文森特·奧斯特羅姆(Vincent A.Ostrom)在《美國地方政府》一書中，從實證的歷史角度出發，論述了美國地方政府治理中的復雜性——色彩斑斕的“百納被”結構、政府運作的憲法秩序、不同層次政府解決問題的類型、地方治理中的公民角色、公民的理性選擇與不同治理機制的能力和限度等。“政府再造大師”戴維·奧斯本(David Osborne)在其力作《再造政府》一書中，從戰略的高度全面系統地提出了政府再造的路線圖，并在深入研究美國和國際案例的基礎上，詳細地闡述了核心戰略、后果戰略、顧客戰略、控制戰略、文化戰略及其在實踐中的運用。美國知名管理學家拉塞爾.M.林登(Russell M.Linden)在《無縫隙政府:公共部門再造指南》一書中用來自美國各級政府的實例展示了如何把再造原理應用到各級政府的管理之中，并詳述了政府再造的步驟，說明了政府再造過程中怎樣評估設計，怎樣克服阻力，怎樣實施根本性的變革，與此同時還揭示了無縫隙政府的行政運作程序。

研究治理的學者并不只停留于理論的探討，而是深入治理的實踐研究，從具體的實際經驗中提煉出有意義的思想價值成果，塑造政府的政策議程并提供前瞻性的指導方案。

(四)治理的其他研究視角

美國學者戴維·奧斯本(David Osborne)與特德.蓋布勒(Ted Gaebler)在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》一書提出了“重塑政府”治理的十大原則：“掌舵而不是劃槳；授權而不是服務；把競爭機制注入服務中；改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；有收益而不是浪費；預防而不是治療；從等級制到參與和協作；通過市場力量進行變革。”[8]美國著名政治學家弗朗西斯.福山(Francis Fukuyama)在《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》一書中對治理能力進行了深刻的剖析，認為國家治理能力是指國家在其治理職責的法定范圍內“制定并實施政策和執法的能力，特別是干凈的、透明的執法能力”[9]。Mimicopoulos M.G提出可以從效率(政府建立可預測性制度和政策環境的能力)、透明度(向公眾提供有關政府行為的清晰和足夠的信息)以及參與度(將公民社會引入到治理中)這三個維度去衡量治理的績效。

“治理”理論是風靡學術界的熱門議題，以上學者分別從治理的原則、治理能力的核心要素以及治理績效的評估等角度，對治理理論進行了深入的研究和探討，極大地豐富了治理理論的相關成果。

二、美國國家治理的發展進程

美國在建國之初頒布和實施的憲法確立了國家治理的基本框架和運行規則，并為美國后來走向繁榮和強大奠定了堅實的基礎。然而隨著資本主義經濟的迅速發展，各種社會問題不斷爆發，甚至出現了嚴重的治理危機。因而，必須對國家治理的體系和能力進行必要的改革和調整，以適應現實政治、經濟、社會的發展需要。大致說來，美國國家治理的發展進程可以分為如下幾個階段：

(一)建國初期至南北戰爭時期

1776年7月4日，大陸會議發表《獨立宣言》，宣告英屬北美13個殖民地獨立，標志著美國的誕生。自宣告獨立以來，建立一個什么樣的國家以及按照什么樣的原則和方針建國成為擺在美國人民面前的頭等大事。圍繞這一政治議題，聯邦黨人和共和黨人展開了激烈的思想交鋒。

以漢密爾頓為代表的“聯邦黨”主張“建立強有力的聯邦政府和聯邦軍隊；政治哲學上崇拜制度，主張法治，反對平民政治；經濟上主張建立有效的聯邦銀行體制以及稅收制度、信用制度、保護關稅制度，反對自由放任主義；主張建立多元經濟體，農工商并存，大力發展工商業[10]。漢密爾頓的思想歸根結底是以工商立國，效仿英國再造一個工商業繁榮的新國家。

以杰斐遜為代表的“共和黨”則力主小國家、小政府，強烈主張保護民權，并提出《權利法案》；經濟上力主以農立國，反感發展工商業；認為獨立的農民才是誠實的、有道德的人，而工業社會造成擁擠的城市和財富分配不均[10]。杰斐遜想走獨立自耕農的農業發展道路，建立和平、安寧、民主的世外桃源式的理想國。

總的來說，漢密爾頓與杰斐遜的思想之爭反映了美國建國之初對兩條不同發展道路的可能選擇。從聯邦政府成立到“聯邦黨”上臺執政，漢密爾頓的財政經濟政策得以貫徹執行。此后，杰斐遜連任兩屆總統，不僅沿襲了漢密爾頓的政策，而且比漢密爾頓走得更遠：稅收不減反增，海軍不縮反擴，建立了第二合眾國銀行，大興制造業，并推行了領土擴張政策。

漢密爾頓與杰斐遜對美國早期的歷史發展進程產生了重大的影響，為美國國家治理體系的奠定做出了不可磨滅的貢獻。但與此同時，以工商業為主的北方和以種植業為主的南方在經濟模式和貿易政策上存在著根本的分歧，最終在19世紀中期演變為一場關系國家存亡的分裂危機，并由此導致美國內戰的爆發。

(二)“進步主義運動”時期

南北戰爭成功地維護了美國的統一，為美國資本主義的迅速發展掃清了道路。1894年，美國的國內生產總值超過英國，成為全球第一大經濟體。然而隨著經濟的高速發展，政治腐敗、貧富分化以及社會道德淪喪等現象愈演愈烈，并由此帶來了一系列嚴重的社會問題。

為了重塑社會規范、維護公平正義，美國社會各階層自下而上地掀起了一場轟轟烈烈的“進步主義運動”。以查理·T.愛累和西蒙·N.帕頓為代表的一批學者對“適者生存”的社會達爾文主義進行了強烈批判，要求拋棄自由放任主義的過時教條，主張國家管理和引導社會經濟生活。進步派的著名人物伍德羅·威爾遜總統則宣稱：“當壟斷資本消滅了自由競爭的時候，政府與法律必須對社會的經濟關系進行調整……讓每個人都有一個公平的生活和為自己服務的機會，廢除在競爭中對任何人的傷害和不公平。”[11]

在“進步主義運動”的推動下，美國聯邦政府進行了諸多重大的改革，采取的主要措施有：廢除傳統的政治分贓制，頒布《彭德爾頓法》，實行以功績制為核心的現代文官制度；出臺《謝爾曼法案》和《克萊頓反托拉斯法》,打擊危害“自由競爭”的托拉斯集團，并通過《聯邦貿易委員會法》,創設美國聯邦貿易委員會，強化聯邦政府對經濟的宏觀調控能力；簽署《聯邦政府陽光法案》，使政府的預算開支透明化，從源頭遏制政府的腐敗。

進步主義改革是美國政府順應市場和社會的客觀要求，主動對與生產力發展不相適應的生產關系進行的較大幅度的調整。它放棄了過時的自由放任政策，開創了政府干預市場的先河，為美國社會的健康發展發揮了積極的作用，同時也為日后國家全面干預的弊端埋下了伏筆。

(三)“重塑政府運動”時期

奉行政府全面干預的凱恩斯主義，在將美國社會從1929年爆發的經濟危機中拯救出來的同時，也帶來了機構臃腫、赤字加劇、制度僵化、效率低下等一系列嚴重問題和弊端。人們開始意識到“政府不是處理問題的辦法，而是問題本身”。為了解決政府治理失效的問題，改革治理體系勢在必行。

戴維·奧斯本(David Osborne)在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》一書中提出了改造政府的“企業化政府”(entrepreneurial governments)理論，其核心是“重新界定政府的作用，政府應集中精力做好決策性工作；轉變政府行政觀念，樹立服務意識和效益理念；改善政府運行機制，引入競爭機制和企業化管理模式”[8]。通過深入考察美國政府改革的實踐活動，奧斯本還提出了建立“具有企業家精神的政府”的十大原則，揭示了現代政府的基本特征，為美國政府治理模式的創立提供了藍圖。

1993年克林頓上臺后，開始了大規模的政府改革——“重塑政府運動”(Reinventing Government Movement)，提出用企業家精神(entrepreneurial spirit)再造“工作更佳、成本更低”(Work Better, Cost Less)的聯邦政府，主要的改革措施有：“精簡機構，合并科室，裁減雇員；放松規制，減少繁文縟節，下放權力，注重結果；收縮政府的社會經濟職能，放松對企業的管制；部分公共服務市場化，讓非營利性組織和私人企業參與提供公共服務產品；改革僵化的政府采購體制和程序；繼續探索政府體制改革的新方式”[12]。

重塑政府運動取得了豐碩的成果，機構臃腫、耗資龐大的“大政府模式”被拋棄，取而代之的是講究質量效益、廉潔高效的“企業化政府”。這一時期的改革重新調整了政府與市場、社會的關系，并直接或間接地推動了美國經濟走向新一輪的繁榮。同時，重塑政府運動也因其內在的缺陷與弊端，受到了其他學者的批評。維格達(E.Vigoda)和戈倫別夫斯基(Golembiewski)一針見血地指出，“‘企業化政府理念’沒有關注與體現公民與公共部門之間的合作與伙伴關系，更沒有將這種主題運用到管理之中。”[13]

(四)后現代化時期

單純地依靠市場調節“這只無形的手”不可能實現社會資源的最佳配置，但是僅僅依靠政府宏觀調控“這只有力的大手”也同樣不可能達到資源配置的最優化。鑒于政府和市場的雙重失靈，西方政治學家提出了治理的概念，主張用治理代替統治。正如鮑勃·杰索普(Bob Jessop)說：“愈來越多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗。”[14]

針對治理概念的不同理解，格里·斯托克(Gerry Stroker)梳理出它作為理論的五個基本命題：“(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；(2)治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。”[15]

進入到21世紀的后現代化時期，喬治·W.布什在入主白宮后，推出了新一輪的聯邦政府改革方案——“總統管理議題”(the President’s Management Agenda)，強調“改革政府的使命有三項指導原則：政府應該是以公民為中心(Citizen-centered)、以成果為導向(Results-oriented)、以市場為基礎(Market-based)。”[16]在此基礎上，布什政府進一步推動了電子化政府的構建、信息技術與政府改革的結合，對政府的治理理念、治理結構以及治理技術都構成了巨大的沖擊，并使得傳統的“單中心、強制性以及自上而下”的統治范式逐步向“多中心、協商性以及多元互動”的現代治理模式轉變，因而具有重要的價值和意義。

治理作為一種工具理性，不是萬能的，存在著治理失效的可能。為了解決治理失效的問題，“善治”理論應運而生。“善治”賦予了治理理論更多的價值色彩，并對治理的績效有一整套價值評價體系，從而使得治理理論兼有工具性與價值性相統一的特征。

三、美國國家治理的績效評估

美國建國初始，國土面積僅為36.9萬平方英里，人口只有250萬。邦聯中央政府的權力十分弱小，既缺乏必要的權威來維護國內的安定和諧，也無強大的國防來抵御強敵的軍事威脅，嚴峻的生存環境使新生的政權處于風雨飄搖之中。然而，美國在隨后兩百多年的時間里，從一個英國統治下落后的殖民地迅速發展成為當今世界上的惟一超級大國。具體來說，我們可以從以下幾方面來對美國國家治理的績效作相對客觀的評價。

政治上，美國在以聯合國為核心的國際制度體系基礎上，打造了以自身為中心的世界政治秩序，從而奠定了其全球霸主的地位。與此同時，美國以強大的經濟、軍事和科技實力作支撐，不斷強化自身的領導地位，并以符合美國國家利益訴求的方式來構建美國主導下的“單極世界”。近年來，美國的實力有所衰退，但在未來相當長的一段時間內其唯一超級大國的地位仍難以撼動。

經濟上，自第二次世界大戰結束以來，美國經濟總量一直占全球經濟總量的1/3左右，經濟增速維持在3%左右。據世界銀行統計，2015年美國的GDP為17.95萬億美元，占世界總GDP的比重為24.42%，遠遠高于其他大國，相當于排名緊隨其后的中、日、德三國GDP的總和。世界經濟論壇公布的《全球競爭力報告(2016-2017)》顯示，美國的全球綜合競爭力指標排名位居世界第三，競爭優勢明顯。

軍事上，美國擁有世界上最強大的軍事力量，對全球的安全事務具有絕對的話語權。長期以來，美國一直保持著巨額的軍費開支，積累了強大的軍事實力。瑞典斯德哥爾摩國際和平研究發布的《全球軍備開支年度報告》顯示，2014年全球軍費總開支達1.8萬億美元。位列軍費開支前三位的依次是美國、中國和俄羅斯，其中美國軍費開支為6100億美元，占全球軍費總開支的34%，是其后15個國家軍費預算的總和。

科技上，美國擁有領先世界其他國家的科技優勢，并在新材料、電子與電信、航空與航天、能源、生物科技、醫學等眾多行業領域走在世界前列。美國政府十分重視對科技研究的投入，經濟合作與發展組織(OECD)的報告表明，2012年美國研究與開發支出總額為3970億美元，這一數字大大超過其他主要國家對科技的投入。

文化和價值觀上，自20世紀以來美國所堅持的自由、民主、人權的普世價值觀和以好萊塢、迪士尼、NBA、麥當勞、Apple等為代表的美國通俗文化，對全世界產生了持續深刻而廣泛的影響。正如布熱津斯基所言，“美國文化的絕對主導地位，單就其規模而言既無可匹敵又史無前例，而且近期內也不會遇到什么對手。”[17]

綜上所述，我們可以得知美國國家治理的成績顯著，正像列寧當年所評價的：“無論就19世紀末和20世紀初資本主義的發展速度來說，還是就資本主義發展已經達到的最高程度來說，無論就根據各種不同的自然和歷史條件采用最新科學技術的土地面積的廣大來說，還是就人民群眾的政治自由和文化水平來說，美國都是舉世無雙的。”[18]這一評價即使到今日也不失準確。但與此同時，我們也要對美國國家治理的問題和弊端有清晰而理性的認識，諸如2001年的恐怖主義襲擊和2008年的金融危機對美國的霸主地位形成了巨大的沖擊，由此導致了美國國力不可避免的衰退。此外，種族矛盾、非法移民、貧富差距、社會撕裂、財政赤字、暴力犯罪等問題也對美國國家治理構成了嚴峻的挑戰。

四、美國國家治理的經驗與啟示

治理并非西方國家的專利，而是人類共同創造的政治文明成果，是人類共同的政治智慧結晶。立足于我國的實際國情，學習和借鑒西方文明發達國家在治理中的經驗和教訓，對堅持和發展我國國家治理體系和治理能力現代化有著十分重要的意義。正如習總書記在黨的十九大報告中所指出的“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。”[19]基于此，我們可以針對美國的國家治理總結出如下幾點經驗：

(一)根據形勢發展需要，不斷調整和完善國家治理體系

在資本主義發展的早期，亞當·斯密的自由放任理論為美國建國之父們所贊賞和推崇，極大地解放了生產力，促進了社會的繁榮。然而，隨著資本主義的快速發展以及由此帶來的一系列嚴重社會問題，美國政府不得不作出政策調整，開始實行全面干預的凱恩斯主義。在有效遏制住經濟危機、緩解社會矛盾后，政府全面干預的弊端不斷顯現。美國政府順應發展的需要，開始了新一輪的大規模改革——“重塑政府運動”。美國根據形勢發展的需要，不斷對治理體系和治理能力進行改革與調整，為美國經濟社會的繁榮奠定了堅實的基礎。

經過改革開放三十多年的發展，中國已取得舉世矚目的成就，綜合國力顯著增強，人民生活水平顯著提高。但與此同時，我國也存在著各種各樣嚴峻復雜的問題。當前改革已進入攻堅期和深水區，新的情況、新的矛盾和新的問題構成了新的考驗與挑戰，這就要求我們必須解放思想、與時俱進，不斷完善國家治理體系，不斷提升治理能力，以滿足新形勢下政治、經濟、社會發展的需要。

(二)重視政府作為多元治理中“元治理”的作用和地位，保障國家治理的有序運行

美國在建國初期，深受歐洲啟蒙思想家提出的“天賦人權”“社會契約”“三權分立”等政治理論學說的影響，將政府視為一種必要的惡，推崇個人權利至上，主張賦予國家有限且消極的職能。高速工業化和城市化帶來的一系列嚴重社會問題，使美國政府開始重新調整自身的職能，從傳統的消極無為向積極干預轉變，并以“公共利益的實現者”和“社會公正的維護者”的角色承擔起“元治理”的職責，確保美國社會朝著健康、良性的方向發展。

作為多元治理中的元治理，政府擁有其他治理主體所不具備的巨大社會資源，同時也承擔著相應的巨大社會責任。當前，中國正處于社會的轉型期。隨著經濟的快速增長和社會的急劇變遷，各種利益矛盾錯綜復雜，由此產生了諸多嚴重的社會問題。為此，需要借助政府的主導力量去糾偏，平衡政府、市場與社會的關系，以保證國家治理能夠健康有序地運轉。

(三)充分發揮市場和社會的作用，實行共同參與治理，不斷提升國家治理能力

美國國家治理體系存在多個彼此獨立分散、互不隸屬的權力中心，奉行“小政府、大社會、大市場”的治理模式。國家、市場、社會三者在法律范圍內各司其職、各盡所能，通過平等對話、自愿協商等方式來共享治理權力，共同參與公共事務的治理。

我國長期實行高度集權的政治經濟體制，推行“大政府、小社會”的治理模式，主張政府控制一切，政府力量衍生到社會生活與經濟領域的各個角落，嚴重壓縮了市場社會發展的空間。“國家治理的理想狀態是善治。善治是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協同治理。”[20]因而，我們要充分發揮市場和社會的作用，實行共同參與治理，不斷提升國家治理能力，從而推動社會朝和諧的方向發展。

(四)健全治理的法治框架，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化

法治，即“憲法和法律是公共治理的最高權威”[20]，是貫穿美國國家治理體系和治理能力現代化進程的關鍵要素。美國通過發表《獨立宣言》闡述建國原則和理想，進而制定憲法，依憲而治，為美國的興盛強大奠定了良好的治理基礎。托克維爾在其名著《論美國的民主》中說：“美國的立法是極其適應它所治理的人民的天才和國家的性質的，因此，美國的法制是良好的，而美國民主政府所取得的成就，也有很大一部分應歸功于法治”。[21]

我國目前正處于向現代化社會轉型的階段，法律、法規得到了完善，執法能力也得到了提高，但在法治化建設的過程中仍存在一些很嚴峻的問題，如有法不依、執法不嚴、違法不究以及公民法律意識淡薄等現象。這些都極大地消解了治理的能力，影響了治理的權威。因而，我們必須健全治理的法治框架，全面落實依法治國的基本方略，從而不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

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