環保考核與干部環境治理策略轉變研究

王陽

摘 要：干部行為受到干部考核體系的制約與影響，其環境治理態度與成果亦是如此。隨著社會發展，我國對環境保護的重視程度逐步提高，干部在環境治理策略層面也發生了相應轉變，由傳統的經濟至上、忽視環保發展轉變為在穩步發展經濟的過程中將環境保護置于重要地位。這種關系再造立足于環保績效在考核中的權重變化，探究權重變化與關系再造對于環保制度構建有一定的影響作用。

關鍵詞：環保考核；環境治理；行為轉變

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0056-04

改革開放以來，過度的經濟增長追求和粗放式的經濟發展方式致使我國的生態環境遭受大規模破壞。環境危機引發的負面效應已逐漸滲入社會生活的方方面面，成為威脅公眾健康、阻礙社會發展的“隱形殺手”。《2014年全球環境績效指數（EPI）報告》指出，“在全世界178個參加排名的國家和地區中，中國以43.00分的得分位居第118位，即倒數第61位”[1]，可以說，我國政府在環境治理過程中明顯存在問題。“環境生境喪失的必然生態學后果主要有二：一是自然世界內在地萎縮，二是人類安全根基動搖”[2]。深刻認識環境污染帶來的破壞性后果、了解環境治理的緊迫性已是當務之急。

一、地方政府加強環境治理的必要性

（一）應對環境危機的現實需要

依據環保部發布的《2015年中國環境狀況公報》，在全國967個水質監測點中，較差級的監測點占比為42.5%，極差級的監測點比例已經高達18.8%，不良水質占總體的一半之多。與此同時，全國338個地級以上城市中，有78.4%的城市環境空氣質量超標，多數城市空氣環境質量堪憂[3]。不僅如此，環境問題對我國經濟發展也造成了不小的損失。早在2004年，由環境污染引發的經濟損失就達5 000多億，超過當年GDP總量的3%，有學者做出測算，從2000至2008年，這種經濟損失的年增長率約6.84%[4]，數目之大，引人側目。不僅如此，環境問題的日趨嚴重進一步引發了大規模群體性事件。這種廣泛群體行為對社會的和諧穩定發展造成了沖擊，不僅易于導致公眾恐慌，也對基本的社會秩序提出了挑戰。究其根源，環境群體性事件的爆發是公眾對政府環境治理行為與效果的批判，是我國政府社會公信力流失的體現。盡管近年來我國環境質量整體有所改善，但以上種種數據表明，當前的環境問題十分棘手，治理形勢依舊嚴峻。這意味著，地方政府應充分具備環境危機意識，轉變環境治理理念，將問題治理擺在醒目位置。地方政府作為環境政策的執行者，其首要任務即是對環境危機迅速做出反應與處理，對可能造成環境污染的企業、個人等進行必要的環境規制。可以說，環境問題頻發是地方政府加強環境治理的直接動力。

（二）轉變政府職能的內在要求

現代政府的建設及體制的深化改革依托于政府職能的轉變，這就要求，政府務必厘清與市場、社會的關系，明確自身的權力范圍，建立權力清單，了解到底該管什么、怎樣管對該管的事務，怎樣有效管對事務。這種職能轉變的內在要求最終目的在于提升經濟與社會活力、解決當前各領域內供給與需求的結構性矛盾。在這其中，對公共服務的有效供給是政府實現職能轉變不可或缺的環節。由于環境問題具有廣泛性與爆發性，其輻射范圍涉及社會全員，這種深刻的事務屬性必然決定了環境問題是對公共利益的觸動與挑戰。而政府作為國家發展的保障者與公共利益的維護者，對環境問題的治理具有不可推脫的責任。政府對環境質量加以監督保障，加大對環境保護的財政投入，其實質是強化環境領域內的公共物品與公共服務的有效供給。

（三）順應社會發展的必然選擇

政府環境治理的策略選擇最終還是要歸根于國家發展的戰略部署。眾所周知，嚴峻的生態危機不僅對我國經濟社會造成了惡劣影響，其對全球發展的負面效應也引發了廣泛關注。2016年世界衛生組織在其最新發布的報告中指出，由于環境破壞與環境污染，全球約有四分之一的人因此殞命，全球環境形勢不容樂觀。從國際形勢上看，我國作為發展中大國，始終關注國際環保形勢變化，堅持履行應有國際責任，對推動全球環境治理、締結國際環保公約、加速國際低碳社會轉型不遺余力。由于中美大國的積極推動，《巴黎協定》成為史上最快被批準生效的環保公約之一，中國的國際力量由此可見一斑。同時，黨的十八大明確指出加強生態文明建設的重要性，并就“美麗中國”的宏偉藍圖開展安排，在國際國內環保形勢發展下，地方政府運用行政權力，加強環境規制、改善環境狀況已成為順應社會發展的必然選擇。

二、環境治理績效在干部考核中的權重演化

（一）權重空白時期（1949年—1998年）

在這一時期，環境問題尚未對社會發展造成顯著阻礙，并未引起太大關注。干部考核多處于定性考評階段，環境治理績效并未納入干部考核體系。新中國成立初期，出于對政權鞏固及機構設置管理的考慮，我國開始著手建立干部人事制度。制度的設計主要立足于“黨管干部”的原則，凡是與干部人事有關的任免、安排、調動等均由黨的組織部門進行統一處理，以此保證黨對國家治理的領導性。初期的干部人事制度主要是“分部分級”管理，即將所有干部分為九類，依類別進行分工管理；同時，在中央及各級黨委之間建立層級體系，明確“下管兩級”的管理機制，由各級黨委組織部依規而行，在此階段，我國黨內選拔干部的標準主要是德才兼備及政治上的“紅”與“專”[5]。也就是說，黨對干部的選擇標準往往更加注重政治素養，看重個人道德與聲望發展，對干部個人的政治忠誠度具有極深的考量。在1981年之前，我國實際上實行干部任職終身制。只要不犯原則性錯誤，我國的干部任免完全不受年齡、教育程度等因素的影響。

1979年，中央下發《關于實行干部考核制度的意見》，要求干部人事考核依據德才兼備原則，并對逐步建立科學化、規范化的干部考核機制提出指導意見。1981年，黨的十一屆六中全會順利召開，此次會議批準通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，廢除干部任職實際上存在的終身制，稀釋過于集中的干部權力。《決議》進一步指出要優化干部隊伍建設，在堅持革命化不動搖的前提下，由當前干部群體逐步向“革命化、年輕化、知識化、專業化”方向過渡，這即是所謂的干部人事建設的“四化”方針。一年后，《關于建立老干部退休制度的決定》出臺，年齡因素被納入干部人事任免的機制之中。1983年，全國組織工作座談會明確提及應對干部的德能勤績四大方面展開考核。至1988年，地方黨政干部的年度考核制度才在全國范圍內開始實行。此后1989年、1995年陸續發布的考核方案都是中央對地方的干部考核的調整與完善。

（二）權重偏低時期（1998年—2003年）

在這一時期，過快的經濟增長使環境承載負擔加重，環境危機開始快速顯現。但由于指標化考核體系尚處于初步建立與探索階段，對工作績效的指標選擇往往更加注重易于被量化的經濟實績。環保績效納入考核體系的考量有所體現，但所占權重較輕。1998年《黨政領導干部考核工作暫行規定》進一步對領導干部的定期考核做出規定，明確建立以工作績效為主的指標化考核體系。盡管該項規定并沒有對量化的績效考核提供任何指標設置，但地方執行的過程中對經濟指標的偏好已是初露端倪。由此，純粹的定性化干部考核作用有所減弱，數字化經濟實績的比較作用開始增強。2002年，《黨政領導干部選拔任用工作條例》頒布，取代了1998年的暫行規定，其對干部考核的范圍、程序、內容、方法等做出更多說明，是對考核體系的深入補充。

至此，改革開放已經歷二十多年的實踐，“以經濟建設為中心”“效率優先”的制度安排使得我國的經濟增長實現了奇跡式發展。經濟建設的引人矚目掩蓋了粗放式發展下其他方面的缺陷與不足，干部們往往通過提交漂亮的經濟數據作為自己“滿意的答卷”。在此基礎上，對干部工作績效的考核已經很大程度上呈現為“GDP考核”。但在這一時期，環境問題的爆發性增長開始沖擊社會生活。公眾對環境保護的認知比較缺乏，環保事務的參與意識不具有強烈的積極性，公眾對環境治理還停留在“政府萬能”的層面。因此，在對干部考核的過程中，對環境發展狀況的考核設計往往來自于政府內部的形勢認識與學術界的呼吁推動，其在整體的干部考核體系中并不占據重要地位。即便是呼聲較大的學術界，也多是基于錢穎一、周黎安等人對地方政府盲目GDP崇拜的研究，從而開始對地方政府異化行為展開評判與反思。

（三）權重上升時期（2003年至今）

這一時期環境危機對經濟社會的持續性影響致使政府、公眾與企業等多元主體逐漸正視經濟增長與環境保護的關系問題。在此情形下，公眾對環境保護的訴求日益提升，其對地方政府環境治理的行為與效果更具批判性，對環境指標盡快納入考核體系的呼聲也愈益增強。2007年，在黨的十七大上，胡錦濤同志闡述了科學發展觀的基本理念，強調以人為本，注重全面協調可持續，關注城鄉、區域、經濟社會、人與自然和國內國外的統籌發展。由此，統籌兼顧拓展了過度關注經濟發展的思路，使得社會大眾與地方政府更加注重對公共利益的維護。

2006年，在科學發展觀的理念指導下，中組部印發實施了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。其對干部考核的種種層面提供了詳細參考，并就工作實績的指標分析羅列了相應要點，其中包括經濟發展水平、經濟發展綜合效益、城鄉居民收入、地區經濟發展差異等經濟要素，但也涵蓋了節能減排與環境保護、生態建設與耕地等資源保護、人口與計劃生育、科技投入與創新等環境要素與其他民生要素。自2006年起，包含環境保護在內的眾多民生指標開始被廣泛重視，對干部的績效考核在關注經濟建設績效的同時，更加理性地將環境保護、基礎設施建設等作為重要參考。例如，不少學者嘗試將“綠色GDP”這一概念引入干部考核體系，并就具體的核算方式展開了論述與驗證。這一理念被我國政府所接納，在對核算方式進行“升級”后創造性地提出了“綠色GDP2.0”的概念，并致力于探索“GDP2.0”在政府績效中的應用。與此相類似的是，我國的“十一五”規劃將“單位GDP能耗”納入其中，盡管是對中央政府的約束指標，但由于目標責任制的存在，實際的減排責任已歸屬于地方，有學者統計，“單位GDP能耗”已經成為干部考核中的核心指標，約占40%的比重[6]，由此可見我國對環境治理的重視程度。2013年12月，在《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中，我國明確指出，不僅僅將地區生產總值作為干部政績考核的唯一指標，加強政府負債、民生建設等指標設計，突出科學發展導向。2016年12月，中央印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》，提出加快綠色發展、實行生態考評的重要性。在文件內，中央提出采取評價和考核相結合的方式，實行年度評價、五年考核，依照各地的環境質量及公眾滿意度等方面生成地區綠色發展指數，以此激勵各地環境保護的積極性。至此，我國干部的環境治理績效在干部考核中的比重得到了前所未有的提升。

三、環保權重與干部環境治理策略轉變

余敏江認為，“不了解利益與生態政策文本、利益與生態治理行為之間的關系，就無法深刻理解生態治理的內在機理”[7]。我國地方政府在環境治理過程中始終面臨經濟發展與環境保護的兩難困境已是不爭事實，在強烈的以經濟增長換仕途晉升的刺激下，我國對環境治理的激勵尚處于弱勢地位，驅動干部環境治理的動力也顯現不足。但隨著環境治理績效在干部考核中的地位變化，干部對待環境治理的態度與策略均發生了明顯的關系轉變，實現了從傳統到再造的跨越。

（一）傳統階段：環保考核制約不足——經濟優先、忽視環保的發展策略

1978年改革開放后至2000年左右，我國的領導干部考核體系尚不完善，這一階段只是開始實行領導干部的定期考核，指標考量尚處于探索設計階段。與此同時，我國社會正致力于經濟開拓、發展國家建設，因而這一時期的政治環境主要向經濟增長看齊，排除政治忠誠性等因素，在政治考核過程中往往將GDP等經濟要素等同于“干部個人能力”，因此領導干部的政績考核基本是以GDP論“英雄”。

改革開放極大地調動了我國地方政府發展經濟的積極性。我國GDP總值從1978年的3 678.7億元升至2015年的689 052.1億元，實現了跨越式增長。經歷了三十多年的發展后，我國的經濟產值較改革開放前提升了186倍，GDP增長率有28年都在10%以上，這種經濟建設的速率堪稱“瘋狂”。這種經濟奇跡的出現很大程度上要歸功于地方政府的有力推動以及地方政府核心領導層的正確決策。值得注意的是，在相似的自然條件與資源稟賦下，不同地區的經濟發展差異往往被認為取決于政府領導者決策手腕的高低。有研究指出，“省級官員的領導能力對于提升區域經濟水平尤其重要，是影響中國各省份經濟增長差異的重要因素”[8]。因此，實現GDP增長是地方政府的重要工作任務，但從GDP入手拉開經濟發展差距則是各地政府領導干部顯現個人能力、追求仕途晉升的重要手段，這種政治思維是領導干部盲目追求GDP增長的根源。

地方政府領導干部對GDP的過度崇拜是一種“重結果，輕過程”的非理性選擇。依據環境庫茲涅茨曲線的理論描述，在GDP至上的政績觀引導下，初期的經濟發展越好，環境污染程度就越高。這一理論在中國政府實踐中得到了驗證。我國經濟發展快速增長的階段，也是環境污染強勁爆發的階段。究其原因，地方政府領導干部將注意力最大化集中于經濟增效，對經濟發展方式是否粗放、對環境生態是否遭到破壞顯得漠不關心。這種情感冷漠與環境治理缺位使得環境問題逐漸演變為環境危機，其破壞性與持續性前所未有，最終造成不可估量的后果。2000年以來，有關環境問題與治理不足的報道屢見不鮮，從三門峽水庫的“醬油色污水”到白洋淀魚類大面積死亡，再到太湖、巢湖等地的藍藻危機，僅是部分曝光的水污染事件就足夠觸目驚心，我國由環境問題所導致的人身財產損失不計其數。

（二）再造階段：環保考核影響突出——經濟放緩，環保加速的發展策略

經濟建設的優異成績推動了我國政治經濟形勢的巨大轉變，為我國社會的良好轉型打下了堅實基礎。與此同時，經濟發展結構性矛盾突出、環境形勢嚴峻等諸多問題也對政府治理能力提出了前所未有的挑戰。依據當前的社會發展形勢，如何加快解決民生問題、保障公眾利益、提供優質的公共服務，成為政府急需應對的重要方面。這種社會形勢的變化對我國政府的行為方式產生了強烈影響：中央在考量地方政府績效時對民生建設更為注重，地方政府的GDP“情愫”也逐漸淡化。對地方政府領導干部而言，搞好經濟建設已不再是向上晉升的捷徑，對社會民生的協調處理、對環境污染的長久治理等已經能夠成為顯著的“加分項”。因此，干部晉升與地方政府環境治理之間處于一種顯性的再造關系。一方面，地方政府領導干部應當把控經濟發展的節奏，始終堅定不移地加強經濟建設，保障我國經濟發展的持續性；另一方面要開展各領域配套建設，使之能夠與經濟發展的步調相一致，從而實現社會的整體協調發展。

為了將環境建設提至醒目位置，進一步提升我國的生態質量，2016年底發布的《生態文明建設目標評價考核辦法》不僅將各地的生態文明建設作為干部晉升的重要考核層面，更是將生態建設從干部考核體制中單列出來自成一派，形成獨立的考核制度。這意味著，我國對生態環境建設達到了前所未有的重視程度，已經形成了完整有效的制度考核體系。其作為單獨的制度安排，對地方政府干部有著更強的制約效應，對比之前的考核指標設計也具有了更多的可操作性。這種目標建設的考核評價辦法明確了地方政府在環境污染治理、生態保護以及公眾滿意度方面的相應責任，提出了依據動態變化與發展趨勢建構地區綠色發展指數作為考核的關鍵性指標，更加明確了考核的周期，即年度評審與五年考核，依據環境治理取得成效所需時間較長的特殊情況設計了更加合理的考核方法。可以說，我國已經將生態建設與干部考核進行了有機結合，形成了較為科學的測評方式，對干部的制度制約進一步加強。

可以說，我國的經濟節奏放緩是社會發展趨于理性的必然結果。地方政府領導干部在過度的經濟發展中已經無法忽視由GDP增長所帶來的各種負面影響，其對民生建設、環境保護等方面的不作為或消極作為已然被定性為公共管理的責任缺失，使之對干部的晉升產生一定影響。在我國的經濟建設達到一定程度時，無論是我國政府還是社會民眾，都實現了經濟生活的跨越式發展，其在滿足了物質生活需求的同時，也更加注重對生活品質的追求，這就要求地方政府在民生方面，尤其是環境保護方面能夠取得長足的進步與發展。這種壓力對于干部來說已是行政任務的顯著的變化，即不再單一滿足于經濟發展的建設性任務，而是要滿足對于社會發展、環境治理的需求才能獲得向上的途徑。經濟速度的減慢是對干部治理能力的進一步考驗，即如何能夠在保持經濟理性的情況下不再依靠華麗的經濟指標而獲取晉升，民生發展、環境保護成為地方政府干部向上晉升的新通道。

四、提升干部環境治理動力的邏輯思路

（一）主動出擊的思路轉變

在科學發展與生態建設的理念指導下，地方政府領導干部順應變革思路，樹立經濟發展與環境保護并重的政績觀成為應有之義。但這種觀念的轉變并非一朝一夕之功，更多的是在面對嚴峻的環境形勢下，受環保制度與公眾壓力的雙重制約而被迫做出的改變。可以說，追求經濟發展而向上晉升的意識仍舊影響頗深。從環境治理的可持續性上看，地方政府領導干部的被動應對是環境問題長效治理的阻礙之一，在干部生態環境意識建立不徹底的情況下，我國的環境治理始終存在發展瓶頸。因此，提升地方政府領導干部的環境治理動力勢在必行。對治理動力的提升，最根本上是要從理念上對干部進行價值改造，使其充分明確環境保護的必要性與緊迫性，使之能夠在應對公共事務的過程中主動出擊。

（二）多重激勵制度建構

我國地方政府領導干部目前面對的激勵主要來自于兩個方面：一是上級政府對下包工作的滿意程度；二是來源于制度制約，在經濟層面的制度安排往往是正向的高度激勵，在環保層面則是負面的制度約束。可以說，我國目前對干部的晉升激勵及環保激勵還相對簡單，多是以負向激勵的方式呈現，“不進則退”成為干部為了晉升而產生行為扭曲的根本壓力。因此，我國在制度建構上應引入多元化激勵的方式與內容，使地方政府領導干部能夠將環保建設與自己的個人發展相契合，能夠發揮更多的主動效應。在激勵內容方面，我國可以對環境治理卓有成效的干部予以表彰獎勵。在獎勵的方式上，可以設立地方領導干部治理成果績效獎金，使之將環境治理看成促進地區全面均衡發展的動力。

（三）全面治理策略

地方政府受制于觀念、資金、壓力等層面的影響，對環境問題的治理還處于選擇性治理階段。這意味著政府領導干部在環境治理中還存有一定程度的“投機”心理。這種選擇性治理是干部為了滿足自身晉升需求而進行的扭曲化應對，是生態建設過程中的非均衡發展。選擇性治理的關鍵在于地方環境污染較輕的地方會被干部重點關注，污染較重的則是保持并不惡化即可。因此，為了使再造關系更加完善穩固，就要推動干部從選擇性治理走向全面治理。對地區內所有的環境問題一視同仁，通過運用技術創新、管制收緊等手段使得環境問題不斷改善，最終實現區域環境的整體性改善。

（四）民主合作的互動發展

在環保制度不斷完善的社會背景下，公眾已經能夠較為理性地將環保制度作為自己的“法律武器”，依法對政府行為做出監督，并就其能力不足的一面進行參與補充。對政府而言，這種監督與補充有助于公民正確認識政府的作用定位，有利于政府與公眾之間展開平等交流與溝通，充分了解民意，擴大社會參與度，使得公民與政府之間存在良性的互動關系。政府應當充分引導公眾參與的理性發展，也應當充分重視其參與過程中體現的一些弊端。只有這樣，公眾的自治能力才能得到有效發揮，其與政府建立的關系才能逐漸走向平等與合作。

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