鄰避效應視角下城市環境治理的政策分析

劉小敏，劉堂燈

摘 要：鄰避效應，指當地居民或者單位因擔心建設一些項目對自身健康、當地環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，以及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為，即發生鄰避沖突。近年來，隨著中國經濟的快速發展，各地區承受的生態破壞和環境污染日趨嚴重，鄰避沖突已經成為較為普遍的現象。大連市石化類公司在其設立與運行的過程中，也發生了較為激烈的鄰避沖突。本文以此為例，試圖探究分析如何減少鄰避設施帶來的負外部性，找到緩解矛盾沖突的途徑，求得社會發展中各主體的最大利益公約數，促進社會的公平有序與和諧穩定。

關鍵詞：鄰避效應；環境治理；政策分析

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0111-02

近年來，我國由化工廠、垃圾焚燒場、核電廠、殯儀館、精神病院等鄰避設施的設立與運行而引發的沖突事件不時發生。研究表明，我國環境群體性事件呈現迅速增長的態勢，年均增速達到29%。“環境污染已逐步成為繼違法征地拆遷、勞資糾紛之后造成群體性事件的第三駕“馬車”，中國社會已經進入環境敏感期”[1]。同時，自聯合國1987年“世界環境暨發展委員會”的報告《我們共同的未來》出臺以來，環境保護問題日漸引發國內外政治家和學者的關注，也成為當今最熱的政治議題之一。遼寧省大連市化工類公司在其設立與運行過程中，也發生了較為激烈的鄰避沖突。本文以此為例，探究鄰避效應視角下城市環境治理的可行策略。

一、鄰避效應概述

對于鄰避效應，國內外人士有不同的見解和研究。起源于西方的“鄰避主義”在其早期，多與垃圾焚燒、填埋以及污廢處理等環境類設施設備的建設有關，鄰避主義者抵制包括小到垃圾焚燒廠大到核電站在內的一切可能對居住環境產生影響的設施建設。發展到后期，“‘鄰避主義已經脫離環境保護的狹窄范圍，演變為對一切可能引發社區環境改變工程的抵觸。這一現象在英文中稱為‘Not In My Back Yard（NIMBY），中文稱為‘不要建在我家后院，簡稱鄰避。也就是西方所稱的NIMBY現象”[2]，是當地居民為反對具有鄰避效果的一類設施的建設所引發的抗拒行動。

在我國，鄰避設施大致可以分為三種：一是對環境有影響的；二是擔心影響治安或社會風氣的；三是一些公共福利設施。鄰避設施的建立過程中會出現對當地居民身體健康、心理舒適度以及當地經濟、環境等帶來負面影響，甚至產生犧牲少數人利益來換取多數人利益的現象，因此當地居民根據這種現象而自發形成“小集體”，上街游走、反抗示威，甚至產生暴力抵抗等。這種現象被稱為鄰避效應。

二、鄰避效應成因的分析

1.密集空間里利益追求不同的沖突

改革開放后，現代化發展的過程中伴隨著快速城市化，我國城市人口迅速增加，而城市的人口承載量、環境容量卻總是有限的。在城市的密集空間里要同時開展生產、生活、交通等各種活動，各社會主體的行為目的并不相同，這樣多樣的社會活動與利益行為之間就很有可能在狹窄空間里發生沖突。例如，城市只可能在市郊和周邊建立垃圾處理設施，但對于當地的居民而言，這可能意味著生活環境質量的下降，因而會不支持乃至產生群體性聚集活動堅決抗爭對該項目落地實施。廣州番禺、浙江杭州、象山等地都因此發生了鄰避沖突事件。

2.理性與非理性的爭論

“Dear認為鄰避一般用來描述和解釋當地居民的反對行為，通俗地說，鄰避效應是指居民在面對一些不受歡迎的設施選址時的一種保護主義態度，目的是要用對立的戰術保護自己的地盤。雖然當地居民認為這種‘有毒的設施是必要的，但并不代表他們同意建設在他們的住所附近。”[3]發生鄰避沖突的主體往往集中于一個或幾個鄰近的小區，他們認為鄰避設施建設使其身心以及經濟利益都受到不同程度的威脅，因此小區居民便會自發地組成“小團體”，采取各種方式進行反對，以維護自身的利益。

3.正外部性與負外部性的協調

所謂的正外部性是指，當一些公共設施得到政府的政策支持與企業的資金投入時，便會進行設立運營，這些設施在運營過程中會帶動當地經濟、促進就業、拉動GDP增長，這便是正外部效應。然而，在這一過程中也會帶來一些負面效應，如垃圾的處理中會對當地環境造成污染，給人們身體健康、心理因素等帶來威脅，這便是負外部效應。

三、大連石化類公司的設立與運行現狀分析

石油和化學工業是國民經濟的重要支柱產業，經濟總量大，產業關聯度高，與經濟發展、人民生活和國防建設密切相關，在我國工業經濟體系中占有重要地位。據調查顯示，“大連石化類公司2016年加工原油1 678萬噸，實現賬面利潤52億元，比上年增加25億元，創企業歷史最高紀錄；2016年銷售芳烴、聚丙烯、石蠟產品共121萬噸，占產品總銷量的9.87%，創效21億元，占全年利潤總額的40%；2016年大連石化高效產品率達63%，在煉化板塊排名第一，比上一年提高0.8%，增效額比上一年提高3%，其中汽油、石蠟、芳烴、丙烯四種高效產品共創效益48.63億元，利潤貢獻率達96%。”[4]

化工類公司的高效發展，帶來就業機會，增加政府稅收，拉動了大連GDP的增長。但是化工產業在運行過程中也會產生污染物排放，如：廢氣、廢水排放、固體廢物排放等。同時，化工類行業的生產需要建立一些設施，而這些設施建立會對其附近的環境、健康等帶來危害。如2011年8月中旬爆發的“大連PX事件”，據報道是由于梅花雨的降臨，將兩段防堤沖毀，這可能會導致劇毒化工產品外泄。此消息一經報道，引起了民眾的不滿與抗議，大量民眾聚集上街游行。此事件是近年來中國北方規模較大、參與人數較多、影響較大的環境群體性事件。因此，為實現利益的最大公約數就需要在政策上提出解決措施。

四、鄰避效應視角下城市環境治理的可行策略

1.建立環境影響評價機制，做到防患于未然

環境影響評價是對建設的項目實施后可能造成的影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。其作為一種防患于未然的方法，效果遠遠要好于亡羊補牢。據報道，遼寧海洋產業經濟區化工化纖新材料園的設立存在先建后批的嫌疑，而項目所在地莊河市也是大連市的水源地[5]。如果真如媒體所報道的那樣，沒有實施環境影響評價就開始建設化工園區，這顯然是違反《環境保護法》和《環境影響評價法》的規定。因此，城市環境治理務必堅決貫徹落實法律的相關規定，做好事前社會風險和環境風險的評估，確保防患于未然。

2.完善落實重大行政決策程序

2010年10月10日，國務院公布《國務院關于加強法治政府建設的意見》，該文件明確提出“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”，“要把風險評估結果作為決策的重要依據，未經風險評估的，一律不得做出決策。”2014年10月23日，中國共產黨十八屆四中全會通過了《中央關于全面推進依法治國重大問題決定》，《決定》明確提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。因此，各級地方政府在推動有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策時，必須不折不扣地落實黨中央和國務院的要求，完善落實重大行政決策程序，防范社會風險和環境風險的發生。

3.加強城市規劃建設，科學合理選址

合理地布局工業區和居民區用地的相對位置，可相對減少污染物的排放，減輕對城市環境的污染。化工類的設施是稍有控制不當，就會對空氣和水體產生嚴重污染。布局這些鄰避設施，應該科學合理選址，特別是要考慮風向的影響因素。據研究，在我國，“風向類型分別是主導風向型、變主導風向型、無主導風向型和準靜止風型”[6]，應根據不同風向布局化工園區。

4.加強對民眾的科學教育普及

民眾對于鄰避設施的反應不同是由主觀的社會風險認知所導致，缺乏科學教育普及的民眾易于被煽動，當他們感覺到利益受損時，就會在缺少法律常識情況下，非理性占據主導而做出一些損害社會秩序的事情。因此國家應加大對民眾進行法律知識的教育與科學知識的宣傳，形成全體市民學法、知法、守法，了解科學常識，按照科學要求開展社會活動的良好社會氛圍與群體效應。

5.建立合理的補償機制

鄰避沖突發生時，政府和企業應建立合理補償機制，對可能遭受鄰避設施影響的居民給予經濟補償，如對鄰避設施周邊居民直接給付金錢或提供有關賦稅的減免；或者物質補償，如興建公園、游樂設施等受民眾青睞的公共設施供其使用；也可以支持社區居民文化活動、參加慈善活動等方式及時回報社會，不僅可以宣傳企業文化，還可以彰顯企業的社會責任感，贏得民眾的好感與信任。

參考文獻：

[1]熊孟清.對鄰避效應的四點建議[N].中國環境報，2013-03-25（2）.

[2]OHare M.Not on My Back，You Dont：Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation.Public Policy，1977，25（4）.

[3]Dear.M.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome[J].Journal of the American Planning Association，1992（2）.

[4]王衛.大連石化三年實現創效“三級跳”[EB/OL].[2017-02-22].http ：//www.s-u.cn.

[5]王進，李鵬飛.未批先建化工園進駐大連水源地 福佳或在其中 [EB/OL].[2017-02-22].http：//dl.sohu.com/20130701/-n380291430.shtml.

[6]王琳，田宏，吳穹.風向對化工園區（廠區）平面布置的影響研究[J].工業安全與環保，2011（7）：60-61.