論中國共產黨黨內法規立法的根本價值取向

梁光晨

摘 要：黨內法規是中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨的十八大以來，我們黨的黨內法規日趨完善，形成了一整套系統的黨內法規體系。正確梳理和全面認識黨內法規在立法上的基本價值取向，對于我們深入學習和準確施行黨內法規，以實際行動推進全面從嚴治黨，具有十分重要的意義。黨內法規在立法上有著以下基本的價值取向：根本價值取向是立黨為公，執政為民；理論價值取向是馬克思主義與中國實際相結合；目標價值取向是黨要管黨，從嚴治黨；方法價值取向是紀在法前，紀嚴于法。

關鍵詞：黨內法規；立法；價值取向

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0129-02

黨內法規是中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。

中國共產黨從誕生之日起，就把制定和執行黨的規矩作為維持黨的肌體健康、保持黨的戰斗力的最重要的手段。制定和執行黨規矩伴隨了黨的全部歷史進程。黨的規矩保證了我們黨帶領人民浴血奮戰，完成新民主主義革命，建立了中華人民共和國；保證了我們黨帶領人民完成社會主義革命，確立了社會主義基本制度；保證了我們黨帶領人民進行改革開放新的偉大革命，使得中國綜合國力顯著增強，成為世界上第二大經濟體，國際地位顯著提高。黨的十一屆三中全會以來，特別是黨的十八大以來，我們黨的黨內法規日趨完善，形成了一整套系統的黨內法規體系。正確梳理和全面認識黨內法規在立法上的基本價值取向，對于我們深入學習和準確施行黨內法規，以實際行動推進全面從嚴治黨，具有十分重要的意義。

一、根本價值取向：立黨為公，執政為民

習近平總書記早在中央黨校2009年秋季開學典禮上發表的題為《關于新中國60年黨的建設的幾點思考》重要講話中就指出：“必須堅持立黨為公、執政為民，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨的建設必須始終遵循的宗旨、方向和目的，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是我們黨區別于其他一切政黨的根本標志。”習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的重要講話指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。黨與人民風雨同舟、生死與共，始終保持血肉聯系，是黨戰勝一切困難和風險的根本保證，正所謂‘得眾則得國，失眾則失國”。

我們黨的黨內法規體系，從《黨章》這一黨內的根本大法和制定其他黨內法規的基礎和依據，到對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規定的《關于黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》三大準則，再到《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》等條例，及對黨的某一方面重要工作或者事項做出具體規定的規則、規定、辦法、細則，構成了一個全面、系統的體系，內容豐富而完整。這些黨內法規，在立法的根本價值取向上，無一例外都貫穿著八個字：立黨為公、執政為民。立黨為公中的“立”，強調的是我們黨何以成立、何以立足的根本原因。而這一根本原因落腳在立黨為公中的公之中。立黨為公中的“公”，就是指全中國廣大的人民群眾。黨的一大通過的《中國共產黨的第一個綱領》第一條開宗明義：本黨定名為“中國共產黨”。這就旗幟鮮明地強調了我們黨的活動的利益指向——爭取和維護全中國廣大人民群眾的利益。同時，立黨為公中的公強調了我們黨從來沒有黨的私利，黨的組織的私利，當然也絕對不存在黨員個人的私利。執政為民中的執政，強調的是我們黨治國理政的根本目標指向。執政為民中的“民”，同樣是指全中國廣大的人民群眾，這反映了我們黨為誰執政、靠誰執政、如何執政這一核心原則上的根本目的與根本要求。

無論是在新民主主義革命時期，還是在社會主義革命時期，特別是在改革開放新的偉大革命時期，我們黨能夠贏得全國人民群眾的衷心擁護，取得一個又一個偉大革命的勝利，根本原因在于黨以自己的實際行動證明自己是為人民的利益奮斗的。我們黨執政近70年來，全心全意為人民服務的宗旨始終沒有變。始終不忘的初心使我們黨既贏得了人民群眾的衷心擁護，獲得了為人民利益不懈奮斗的強大動力，又使我們黨從人民群眾中汲取了不斷奪取偉大勝利的無窮智慧。我們黨執政近70年的實踐證明，加強和改進黨的建設，最重要的就是堅持立黨為公、執政為民，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨全部工作的出發點和落腳點，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。立黨為公、執政為民，當然也就是黨內法規在立法上的根本價值取向。

二、理論價值取向：馬克思主義與中國實際相結合

基本理論即指導思想是一個政黨的精神旗幟。一個政黨如果沒有堅信不疑并貫穿始終的基本理論，必然只能是一個松散的組織。而松散的組織是不可能具有戰斗力的。作為規范黨的組織和黨員行為的具體規則，黨內法規在立法的理論價值取向上，同樣必須堅持黨的基本理論即指導思想。從黨內法規的本質和功能看，黨內法規就是中國共產黨的黨內規則，是由黨的全國代表大會、黨的中央委員會、黨的中央紀律檢查委員會和各級黨組織、各級黨的紀律檢查委員會執行的具有黨內強制力的規則。黨內法規的功能就是通過對這種規則的設立和執行，將黨內的各種矛盾控制在一定的限度之內，并按一定的原則和方法予以解決，以維系黨組織的穩定和發展，更好地承擔起人民群眾賦予黨的歷史使命。要實現這一黨內法規的功能，就必須有正確而科學的基本理論即指導思想作為立法的理論價值取向的根本引領，這就是堅持馬克思主義與中國實際相結合。

黨的十八大通過的《黨章》明確規定：“中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想和科學發展觀作為自己的行動指南。”《黨章》強調：“馬克思列寧主義揭示了人類社會歷史發展的規律，它的基本原理是正確的，具有強大的生命力。中國共產黨人追求的共產主義最高理想，只有在社會主義社會充分發展和高度發達的基礎上才能實現。社會主義制度的發展和完善是一個長期的歷史過程。堅持馬克思列寧主義的基本原理，走中國人民自愿選擇的適合中國國情的道路，中國的社會主義事業必將取得最終的勝利。”習近平總書記2011年6月20日在中共中央組織部和全國黨建研究會舉辦的紀念中國共產黨成立90周年黨建研討會上的講話就強調指出：“中國共產黨從成立時起就把馬克思主義確立為自己的指導思想。馬克思主義揭示了人類社會發展的客觀規律，是認識世界、改造世界的強大思想武器。馬克思主義不是教條，只有正確運用于實踐并在實踐中不斷發展才具有強大的生命力。”

我們黨堅持馬克思主義與中國實際相結合，走過了光輝的成功歷程。首先是逐步形成和發展出了毛澤東思想。毛澤東思想是馬克思主義在中國的創造性運用和發展，是被實踐證明了的關于中國革命和建設的正確的理論原則和經驗總結。在黨的建設方面，毛澤東思想包含了黨的思想、組織、作風建設的一系列原則。黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，在總結新中國成立以后正反兩方面經驗的基礎上，在研究、判斷國際經驗和世界形勢的基礎上，在改革開放的嶄新實踐中，開辟了中國特色社會主義道路，創立了鄧小平理論。鄧小平理論是馬克思主義基本原理同當代中國實踐和時代特征相結合的產物，是毛澤東思想在新的歷史條件下的繼承和發展。鄧小平理論在黨的建設方面的最重要的貢獻是著重強調了從制度上建設黨，以制度治理黨的思想。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央帶領全黨和全國人民，進行了新的偉大斗爭的全方位實踐，開創了中國特色社會主義偉大事業全新局面，治國理政新理念、新思想不斷完善，是馬克思主義同中國實際相結合的全新實踐，為中國特色社會主義理論體系注入了全新理論。特別是在黨的建設方面，以習近平同志為核心的黨中央根據馬克思主義與中國實際相結合這一基本理論即指導思想，從黨內法規立法和完善著手，有針對性地制定了黨內政治生活等方面的基本規范，大力營造風清氣正的政治生態，完善了黨內監督、問責等方面的相關規定，對黨內法規立法的理論價值取向做出了嶄新的詮釋。

三、目標價值取向：黨要管黨，從嚴治黨

2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》這部高位階的黨內法規開宗明義強調：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。”黨要管黨、從嚴治黨是我們黨的黨內法規立法中普遍適用的目標價值指向。

黨要管黨，是我們黨從長期領導人民群眾進行革命和建設的偉大斗爭中，總結出來的對馬克思主義政黨領導人民群眾進行革命和建設的運行規律的深刻認識。黨要管黨，指的是我們黨無論是作為革命黨，還是作為執政黨，都要有隨時進行自我約束、自我規范、自我凈化的理論和行動自覺。任何政治組織、任何政黨，都有圍繞其政治目標約束和規范成員的具體措施。在這一點上，以人民立場作為自己根本政治立場的馬克思主義政黨更是凸顯出了整齊劃一、步調一致的鮮明特點。以全心全意為人民服務作為根本宗旨的中國共產黨，要實現自我約束，自我規范，自我凈化，更好地擔負起自己肩上的歷史使命，就決定了在黨內法規的立法目標價值指向上，必須要堅持黨要管黨。

從嚴治黨，是我們黨在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭中提出的全新的治黨方略。從嚴治黨，有兩個關鍵字，一是“治”；二是“嚴”。為什么必須強調對我們黨進行治理？習近平總書記2016年7月1日《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》中給出了答案。他強調指出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那么我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。管黨治黨，必須嚴字當頭，把嚴的要求貫徹全過程，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。”從嚴治黨強調的核心實質是制度治黨，是以嚴格全面且執行有力的制度治理黨。這里所說的治黨的制度，當然就是包括了《黨章》、三大準則和一系列條例等在內的一整套黨內法規。

四、方法價值取向：紀在法前，紀嚴于法

黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證。國家的法律法規是全體公民必須遵守的行為規范。兩者規范的對象不同，規范的內容不同，處罰的程序和實體規范也不同。黨內法規是黨的紀律的具體體現，因而在黨內法規的立法中，如何在立法的方式上與國家法律法規既銜接又有所區別，就成為一個必須妥善解決的問題。這個問題反映在黨內法規的立法方法價值取向上，就具體地體現為必須堅持紀在法前，紀嚴于法。

我們應當承認，由于立法方法價值取向的原因，過去在黨內法規與國家的法律法規之間的銜接和區別上，既缺少兩者之間的明確界限；又未能做到無縫對接。兩者在部分具體規范上還存在一定程度的重復問題。以2003年12月中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》為例，其相當部分條文的內容與《中華人民共和國刑法》及其他法律法規條文的內容相重復。這在一定程度上造成了黨內法規中紀法不分的現象。

堅持紀在法前，紀嚴于法，就是要把黨的紀律和規矩放在法律的前面，明確規定在行為規范上對黨員這一類特殊公民的要求高于對普通公民的要求。同樣以自2016年1月1日起施行《中國共產黨紀律處分條例》（以下稱新《條例》）為例，新《條例》將原來以破壞市場經濟秩序等為主的10大類違紀違法行為，整合為違反政治紀律的行為、違反組織紀律的行為、違反廉潔紀律的行為、違反群眾紀律的行為、違反工作紀律的行為、違反生活紀律的行為6大類，使其條文的內容真正回歸黨內法規，與國家的法律法規明確分開。新《條例》十分具體地為全體黨員開列了一份“負面清單”，不僅告誡黨員哪類行為不能做，同時對黨員如果違反了上述規定提出了清晰的處分依據，突出了執紀特色，體現了黨紀嚴于國法的內在要求。

紀律的生命力在于執行。制定了紀律，就必須執行，有紀必守，違紀必究。這樣才能真正實現紀在法前，紀嚴于法。為了使新《條例》規定的違紀行為必然受到追究，新《條例》規定了違紀與紀律處分；規定了紀律處分運用規則。作為黨內法規中的實體法與程序法合一的一部重要系統性規范，很好地解決了執行問題。同時，新《條例》規定了對違法犯罪黨員的紀律處分的具體規定，不但妥善地解決了黨內法規與國家法律的銜接問題，還更鮮明地突出了紀在法前，紀嚴于法的立法方法價值指向。

五、結語

中國共產黨的黨內法規體系是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要組成部分。為此，我們在黨內法規體系的制度建構層面就必須堅持正確的社會主義法治觀與立法價值指向。只有在正確的法治觀與立法價值指向引領下，我們才能不斷完善我們黨的黨內法規體系，使我們黨更有力地承擔起領導全國各族人民實現中華民族偉大復興的中國夢這一光榮而崇高的歷史使命，把我國建設成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。