論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的完善

葛君

摘 要：新環(huán)保法背景下，中國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟制度日益完善。隨著全國(guó)首例環(huán)境民事公益訴訟終審判決的宣布，其作為一個(gè)新興法律制度，目前在民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法中僅有原則性規(guī)定，現(xiàn)有司法解釋也存在一些法律漏洞，使該案勝訴后呈現(xiàn)出若干實(shí)務(wù)問(wèn)題。本文力圖對(duì)全國(guó)首例環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行剖析，總結(jié)出在訴訟實(shí)施方面的問(wèn)題，并在目前已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出一些改進(jìn)性的意見(jiàn)，來(lái)改善環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施難的問(wèn)題，為環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)一步完善提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；民事；公益訴訟；制度

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）10-0142-02

得益于我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的日趨重視，以及實(shí)施、頒布的新《民事訴訟法》和新《環(huán)保法》，還有相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)、政策的落實(shí)，對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)一步發(fā)展起了至關(guān)重要的作用。然而，無(wú)論是在法學(xué)理論上的探究，還是在司法實(shí)踐中摸索，想要建立和完善環(huán)境民事公益訴訟制度，都有很長(zhǎng)一段路要走。不過(guò)可以說(shuō)在發(fā)展和完善我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)程中，司法審判實(shí)踐過(guò)程中的一些經(jīng)典案例對(duì)此做出了巨大的貢獻(xiàn)。如北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人①破壞林地民事公益訴訟案就是司法實(shí)踐案例推動(dòng)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展的典型。

一、案情的基本介紹

2015年，北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱自然之友）、福建省綠家園環(huán)境友好中心（以下簡(jiǎn)稱綠家園）以謝知錦等四人為被告向福建省南平市中級(jí)人民法院提起訴訟，這場(chǎng)訴訟一經(jīng)曝出，社會(huì)上便一片嘩然，而且這也是我國(guó)新《環(huán)境法》實(shí)施以來(lái)第一例環(huán)境民事公益訴訟案件。

2008年，四被告在沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政主管部門審批的情況下，將采礦的范圍擅自擴(kuò)大，并造成28.33畝林地植被被嚴(yán)重毀壞的后果。2014年，四被告因其違法行為分別被判處刑罰。2015年，原告請(qǐng)求判令四被告承擔(dān)在一定期限內(nèi)恢復(fù)林地植被的責(zé)任，并賠償相關(guān)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)、修復(fù)費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)及其他合理費(fèi)用。

一審法院判令四被告在規(guī)定期限恢復(fù)被破壞的林地功能，并在該片林地上補(bǔ)種修復(fù)林木，若無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)完成修復(fù)，則賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)以及其他合理費(fèi)用。二審法院也維持了一審判決。

二、案件爭(zhēng)議的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）原告是否具有訴訟主體資格

原告是否具有提起環(huán)境公益訴訟的資格是本案最值得探討的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。依新《環(huán)保法》第58條以及《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的適格原告可以是機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，但是法律并沒(méi)有對(duì)其做進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)范。而且也可以看出社會(huì)組織要想提起環(huán)境公益訴訟必須滿足相當(dāng)嚴(yán)格的條件，否則將不被認(rèn)為是適格的主體。自然之友是一家民辦非企業(yè)單位，于2010年在北京民政局登記成立的，顯然從其登記成立之日起到提起本案訴訟之日止沒(méi)有滿五年，不過(guò)其在登記前就已開(kāi)始從事環(huán)保公益活動(dòng)，從從事環(huán)保公益活動(dòng)之日起到提起本案訴訟前是超過(guò)五年的，并無(wú)違法記錄。福建綠家園是一家非營(yíng)利性社會(huì)組織，于2006年在福建省民政廳登記成立，顯然其從事環(huán)保公益事業(yè)滿五年，且無(wú)違法記錄。故自然之友、福建綠家園均可以作為公益訴訟原告的主體。

這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)映射出了新《環(huán)保法》在公益訴訟主體資格方面的規(guī)定比較嚴(yán)格。法律一方面對(duì)相關(guān)的機(jī)關(guān)做出了一些限制性的條件，另一方面又排除了自然人擁有環(huán)境公益訴訟的主體資格，一旦有行政轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有符合新《環(huán)保法》規(guī)定的社會(huì)組織，那么如果出現(xiàn)環(huán)境污染案件該由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任訴訟的主體？這是亟須相關(guān)法律、法規(guī)予以細(xì)化和規(guī)范的。

（二）環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)

四被告未經(jīng)林業(yè)行政主管部門審批擅自擴(kuò)大采礦范圍，造成28.33畝林地植被被破壞，具有共同過(guò)錯(cuò)，雙方應(yīng)共同承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。實(shí)施占用林地、破壞林地植被的侵權(quán)行為，所侵犯的客體是森林資源，而非礦產(chǎn)資源。被告認(rèn)為其主觀過(guò)錯(cuò)未予查明，依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第65條，可以看出我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟案件的歸責(zé)原則是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。并且根據(jù)《森林法》第18條的規(guī)定，不管當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)行政主管部門是否存在行政違法、不作為的情形，四被告均應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)28.33畝林地植被的責(zé)任。

由此引出本案的第三人——國(guó)土局與林業(yè)局，這兩個(gè)行政主管部門是否也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)組織恢復(fù)植被的民事責(zé)任呢？事實(shí)上，在法律面前這個(gè)問(wèn)題也無(wú)法給出圓滿的回答。因?yàn)楦鶕?jù)《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，法院可以宣判被告承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任，也可以委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)修復(fù)和鑒定被破壞的環(huán)境，并且商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)環(huán)保主管部門共同修復(fù)、審查修復(fù)結(jié)果。那么問(wèn)題來(lái)了，作為商請(qǐng)對(duì)象的政府部門在實(shí)際操作過(guò)程中是否只限定在“環(huán)保主管部門”？但承擔(dān)生態(tài)破壞監(jiān)管職責(zé)的主管部門并不是環(huán)境保護(hù)主管部門，故該司法解釋對(duì)提起公益訴訟中給予配合的政府部門遺漏了生態(tài)破壞監(jiān)管部門。顯然，該司法解釋不局限于對(duì)環(huán)境污染行為提起公益訴訟，也包括對(duì)生態(tài)破壞行為提起的公益訴訟。所以對(duì)法律技術(shù)的目的性擴(kuò)張很有必要，將監(jiān)管生態(tài)破壞的相關(guān)部門共同納入組織修復(fù)和協(xié)助審查的責(zé)任主體范圍[1]。

（三）生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失賠償?shù)葐?wèn)題

四被告對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償?shù)脑u(píng)估意見(jiàn)提出了異議。認(rèn)為評(píng)估方缺乏鑒定資質(zhì)且評(píng)估方式存在嚴(yán)重問(wèn)題：恢復(fù)林地原狀費(fèi)用估算沒(méi)有對(duì)該林地破壞前的狀況進(jìn)行調(diào)查認(rèn)證。事實(shí)上該評(píng)估意見(jiàn)系具有評(píng)估資質(zhì)的北京中林資產(chǎn)評(píng)估有限公司出具，參與本案的評(píng)估人員都具有生態(tài)學(xué)方面的高級(jí)職稱以及博士的學(xué)歷，故可視為專家意見(jiàn)。并且被告也未就相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、服務(wù)功能損失賠償?shù)忍岢鲂枰匦略u(píng)估的訴求，原判將該評(píng)估意見(jiàn)視為專家意見(jiàn)予以參考，符合法律規(guī)定。

四被告提出《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償不能適用。但新法律、法規(guī)或司法解釋實(shí)施前有關(guān)民事行為或者事件發(fā)生糾紛起訴到人民法院，在行為發(fā)生時(shí)無(wú)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，可直接對(duì)法律、法規(guī)或司法解釋進(jìn)行采用。由于《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》均對(duì)賠償損失無(wú)明確規(guī)定。本案于2015年立案受理，而該司法解釋于2015年頒布實(shí)施，據(jù)其第21條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失屬于賠償損失的事項(xiàng)可以適用于本案。

原告難以對(duì)環(huán)境污染案件進(jìn)行舉證或證據(jù)因?yàn)榉梢?guī)定不相符而不被采用，這是我國(guó)環(huán)境公益訴訟多數(shù)面臨立案難、勝訴難困境的一個(gè)原因。首先，環(huán)境污染鑒定方面的相關(guān)法律比較欠缺；其次，我國(guó)能進(jìn)行環(huán)境污染損害鑒定的機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足司法實(shí)踐的需要；最后，損害賠償機(jī)制尚未建立。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償強(qiáng)調(diào)對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失的賠償，不包括對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的賠償，在精神損害賠償方面也很少會(huì)進(jìn)行賠償。

三、完善我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的建議

（一）擴(kuò)大原告主體資格范圍

1.賦予公民環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格

憲法賦予公民管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。那么不妨將公民納入公益訴訟的主體資格范圍內(nèi)，這樣不僅利于公民積極投身國(guó)家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)憲法賦予的權(quán)利，也利于提高公民的主人翁意識(shí)，讓他們從整體的角度去考慮環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)這種參與式的方法，能更有效地對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督，提高公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。不過(guò)基于我國(guó)公民法律素養(yǎng)普遍不高，為避免司法資源的浪費(fèi)，對(duì)于公民參與環(huán)境公益訴訟的資格也應(yīng)由法律方面予以進(jìn)一步的限定[2]。

2.明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是環(huán)境民事訴訟最好的原告主體。既有較好的法律知識(shí)功底和實(shí)際業(yè)務(wù)能力，又有國(guó)家財(cái)政作為后盾，能應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情況的公益訴訟。最重要的一點(diǎn)是能防止司法資源被濫用。因此，應(yīng)想方設(shè)法在立法上將檢察機(jī)關(guān)納入民事環(huán)境公益訴訟的主體范圍內(nèi)，讓其更便捷也更有積極性地加入到其中，當(dāng)然，一些必要的權(quán)利限制是必需的，防止檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)球員又當(dāng)裁判[3]。

3.適當(dāng)降低社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的門檻

目前我國(guó)法律對(duì)環(huán)保組織的認(rèn)定比較模糊，法律上的很多條款也沒(méi)有明確的規(guī)定，造成環(huán)境組織想管卻無(wú)從下手的情況。因此，國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律或司法解釋，對(duì)法律條款中的一些規(guī)定予以細(xì)化，特別是原告主體的認(rèn)定，同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的門檻，避免環(huán)保組織起訴難的情況。此外，政府也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)保組織的幫扶力度，為組織輸送專業(yè)人才或是給予他們專業(yè)的培訓(xùn)，讓他們成為專業(yè)化的環(huán)保隊(duì)伍，提高各方面的綜合素質(zhì)，有效地監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，又合理、合法地解決問(wèn)題。

（二）改善環(huán)境污染鑒定評(píng)估制度和優(yōu)化舉證責(zé)任的分配原則

1.改善環(huán)境污染鑒定評(píng)估制度

環(huán)境民事公益訴訟相比一般的民事訴訟案件要來(lái)得更為復(fù)雜，對(duì)相關(guān)內(nèi)容的專業(yè)性以及技術(shù)性的要求也更為嚴(yán)格。第一，在相關(guān)的鑒定評(píng)估制度和方法上要進(jìn)一步改善。首先在鑒定機(jī)構(gòu)方面，要在立法上將其主體資格、人員素質(zhì)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)等做出更具有實(shí)踐性、合理性的規(guī)定。其次，對(duì)于造成環(huán)境污染的各個(gè)行業(yè)、行政要完善相關(guān)的行業(yè)規(guī)范和職業(yè)準(zhǔn)則。力求通過(guò)司法部門和行政部門的合作，改進(jìn)出更合適的鑒定評(píng)估制度和方法。第二，在損害賠償制度方面要有更為規(guī)范化、人性化的規(guī)定出臺(tái)。首先在法律層面，要通過(guò)立法的手段對(duì)具體的損害賠償制度進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)定，建立專業(yè)的專家?guī)?，給予專家更具有說(shuō)服力的參與環(huán)境公益訴訟的資質(zhì)，并且對(duì)于司法機(jī)構(gòu)，也要投入更多的精力選拔、培養(yǎng)相關(guān)的專業(yè)鑒定人員。這些改善的建議都對(duì)環(huán)境污染鑒定評(píng)估制度的優(yōu)化起著至關(guān)重要的作用[4]。

2.優(yōu)化舉證責(zé)任分配原則

在像政府機(jī)關(guān)比如檢察機(jī)關(guān)這樣的公主體，仍然采取“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則。這是從有利于被告人的角度出發(fā)，主張由國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)損害行為、事實(shí)、結(jié)果以及它們之間的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。與政府機(jī)關(guān)相對(duì)的私主體比如社會(huì)組織等，原告的舉證責(zé)任的要求要比一般的民事訴訟的要求低，并且原告采取舉證責(zé)任倒置的原則，對(duì)損害行為、事實(shí)、結(jié)果以及它們之間的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。同時(shí)我國(guó)《民事訴訟法》《侵權(quán)責(zé)任法》中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)方面的規(guī)定要進(jìn)一步落實(shí)完善，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)在環(huán)境污染的實(shí)際情況，并且借鑒國(guó)外的先進(jìn)法律規(guī)范，以此來(lái)優(yōu)化我國(guó)在環(huán)境侵權(quán)方面的舉證責(zé)任分配原則。

（三）優(yōu)化我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋等

雖然我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟在立法上相比以前有了一個(gè)質(zhì)的飛躍，無(wú)論是相關(guān)法律法規(guī)，還是司法解釋都更具有現(xiàn)實(shí)意義。但我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定比較籠統(tǒng)粗放，司法解釋存在一定的法律漏洞，在制度設(shè)計(jì)上缺乏環(huán)境民事公益訴訟的具體規(guī)則，這一系列的情況都阻礙了環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展，從而導(dǎo)致環(huán)境污染得不到及時(shí)的司法救濟(jì)。為了更好地服務(wù)于環(huán)境民事公益訴訟制度，應(yīng)考慮之前存在的立法漏洞，結(jié)合我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的新特點(diǎn)，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋等。比如適當(dāng)擴(kuò)展提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，完善對(duì)判決資金的監(jiān)管程序，以及對(duì)環(huán)境污染的司法鑒定程序等等。

（四）健全環(huán)境民事公益訴訟的損害賠償制度和訴訟費(fèi)用的分擔(dān)制度

1.健全環(huán)境民事公益訴訟的損害賠償制度

我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度的規(guī)定不夠具體和健全，法律法規(guī)之間也或多或少存在著差異。環(huán)境侵權(quán)損害的救濟(jì)方式提起民事訴訟的比較多，但是很多環(huán)境受到侵害的公民訴諸無(wú)門，環(huán)境民事公益訴訟一方面立案難、勝訴難，另一方面就算勝訴了往往賠償款的執(zhí)行也比較困難。針對(duì)賠償款難執(zhí)行的情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)健全環(huán)境民事公益訴訟的損害賠償制度，適當(dāng)拓展司法、行政救濟(jì)途徑，比如引入并落實(shí)懲罰性的賠償機(jī)制、精神損害賠償機(jī)制等等。

2.健全環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用的分擔(dān)制度

環(huán)境民事公益訴訟在起訴時(shí)往往要支付高昂的訴訟費(fèi)用，這往往阻礙環(huán)保組織等社會(huì)組織作為訴訟的主體提起環(huán)境民事公益訴訟。故完善環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用的分擔(dān)制度就顯得異常重要。第一，為社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟成立專項(xiàng)的環(huán)保公益基金，用于支付環(huán)境公益訴訟的鑒定和訴訟費(fèi)用。第二，訴訟開(kāi)始前訴訟費(fèi)用不必全額繳納，可以先繳納一部分，等到判決以后，再依判決結(jié)果由敗訴方承擔(dān)剩余的訴訟費(fèi)用。

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