我國財政實施的橫向轉移支付制度研究

王雪晶

摘要：我國經濟發展成就舉世矚目，而城鄉間、地區間的公共服務均等化存在一定的問題。財政橫向轉移支付是有效解決公共服務均等化的捷徑，本文提出了構建我國財政橫向轉移制度的設想，為這一問題的解決提供了參考。

關鍵詞：財政；橫向轉移支付；均等化

改革開放以來，我國地區間、城鄉間的經濟差距進一步拉大，公共服務非均等化現象日益深化。另外，地方為了追求經濟發展，紛紛大干快上，導致重復建設和資源浪費。基于上述問題，學界希望將公共服務均等化寄托在轉移支付在內的公共財政體制的完善上。從實踐效果看，中央向地方進行縱向轉移支付，有助于加強中央對地方的引導，但是卻將均等化放在了次要位置上。而橫向轉移支付則可以很好彌補了縱向轉移支付的不足，更加有效地實現了外部性的內部化。

一、我國財政實施橫向轉移支付的現實基礎

第一，我國各省市的財政水平與公共服務差距過大。2017年，經過中央轉移支付、稅收返還之后，人均支出最高的轄區（上海）相當于人均最低轄區（河南）的6.3倍。地區間的經濟差距不斷擴大，導致了地區間群眾享受的科教文衛資源不平等非常嚴重，財政的橫向轉移迫在眉睫。

第二，我國實施財政縱向轉移在均等性方面有一定的局限。我國進行了分稅制改革之后，目前有三種轉移形式：稅收返還、一般性轉移、專項轉移。現存的縱向轉移支付制度在促進公共服務均等性方面的效果一般，因為縱向轉移支付更注重的是中央對地方的控制導向，尤其是稅收返還、專項轉移支付這兩個分項尤為明顯。所以，單靠縱向轉移支付難以滿足均等性的要求。

第三，橫向轉移支付對于公共服務均等性有著天然的優勢。主要體現在了政策目標與操作方式的優勢上。政策目標方面，橫向轉移支付制度具有均等化導向，從專門化的角度上能夠肯定均等化的政策導向，并隨之帶來立法、政策的細則，提升了國家政策均等化目標的地位。操作方式方面，橫向轉移支付的核心就是“削峰填谷”，從財富充裕的地方向貧困地方轉移，促進了均等化效果的體現，平抑了經濟發達地區財力、促進落后地區的公共服務發展。

二、構建我國財政橫向轉移支付制度

（一）我國建立橫向轉移支付制度的財力基礎

在東南沿海地區，有很多地區都已經接近了中等發達國家水平。這些地區在完成本地區行政管理、經濟建設、公共服務的費用開支之后，具備橫向輸出政府財力的經濟基礎。例如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市的財政自給自足能力都超過1，即地方財政收入已經能夠滿足地區實際的財政開支。所以，無論是相對數、還是絕對數，中國的部分發達地區已經具備有向落后地區輸出財力，進行橫向轉移的經濟基礎，這是橫向支付制度構建的前提條件。

（二）我國橫向轉移支付制度雛形

1.對口援建制度

從新中國初期的援疆、援藏兵團的組建，一直到后來的兄弟省市之間的互幫互助，我國一直具有對口援建的優良傳統。特別是進入了20世紀90年代后期，東部經濟發達地區對西部欠發達地區的支援力度不斷加大，對口支援、對口幫扶的方式越來越多。1984年開始的支援西藏建設的工作，涉及了北京、天津、上海、山東、江蘇、廣東、浙江、四川、福建等省市。1992年的三峽移民工程，廣東、上海、山東等十多個發達省市對三峽移民進行對口支援。

大量的事實案例都體現出了地方政府間的轉移支付嘗試，這種橫向的財力支援不僅直接解決了資源不平衡的問題，而且能夠讓兄弟省市之間實現了資源的流動、對接，培植了落后地區的可持續發展能力。

2.生態轉移支付制度

隨著經濟的發展，生態環境壓力日趨增大，不少地區已經開始了生態轉移支付的嘗試。京津冀地區生態補償試點就是一個很好的案例，承德位于北京、天津的上風上水位置，又是華北地區主要的水源地，為了保護大城市的空氣質量和清潔飲用水，承德淘汰了一大批高污染高耗能項目。為此，北京市每年支付水資源治理專項資金1億元，用于發展節水產業，天津、唐山等地則承擔承德地區的防風林維護建設的資金。

這種生態橫向轉移的案例都是歷經艱苦談判與博弈達成的妥協，究其根本還是因為橫向的生態補償機制缺失，財務橫向轉移支付制度又是空白。隨著經濟發展，生態環境保護的呼聲日益高漲，這種橫向轉移變得越來越重要了。

（三）我國橫向轉移支付模型設計

第一，核算各省人均財力水平、全國人均財力水平，各省當年財政總支出除以各省人口總數得到省人均財力水平，同理可得全國人均財力水平。

第二，以全國人均財力值為基準，將全國的省市地區進行排序，采用四分位法劃分出25%、50%、75%位置的省份。

第三，對四分位位置不同的省份采取不同比例的提成，25%以上的上繳20%、50%以上的上繳10%，上繳部分交給中央均衡基金進行統一分配。

第四，對于平均線下的省份，其獲得轉移支付的金額由省份與平均線差額、本省人口數量決定。

通過四步驟的劃分計算，對各個省市之間的財力進行了簡單平均，中央負責資金的收繳劃撥，能夠從量上進行有效的橫向轉移。

（四）縱橫轉移支付制度的配合

第一，要明確中央與地方的事權、財力關系，根據事權、財力一致性的適用范圍原則，對中央、地方所需承擔的財力進行測算，在此基礎上確定中央、地方財力的合理分配。

第二，構建橫向轉移支付的資金合理劃撥渠道。當前我國的行政層級特點，無須為了橫向支付專門設計跨省級的行政單位，只需要在中央統一預算下將地方預算分配為三個單元。利用中央財政結算樞紐作用，國庫的集中支付體系主導下根據既定公式劃撥各項資金到各個省市。

第三，加快相關制度立法工作，提高橫向支付制度的立法層次，均等化導向要在憲法內得以體現。加緊制定橫向轉移支付制度的專門法律，以基本法的方式進行約束。

參考文獻：

[1]黃瑩.財政轉移支付對縣級政府財力均等化的效果分析[D].安徽財經大學，2017.