PPP模式的冷思考

馬鳴宇

【中圖分類號】 G633.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1992-7711（2018）02-216-01

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一、PPP模式的衍生背景

近年來，隨著我國經濟的持續增長、城市化進程加快，以及新型農村建設的快速發展，我國各類公用事業、基礎設施的需求每年都在大幅度地增長。面對如此快速增長的城市公用事業以及基礎設施需求，如果僅僅依靠政府財政資金供給，那么政府財政的負擔必然加重，或者無力承擔，因此融資渠道的多元化是必由之路。另一方面，私營經濟的充分發展使得民間閑散資金大幅度增加，極大提高了民間資本的投資需求。而民間投資的目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，政府的社會經濟目標是通過投資給社會帶來最大的經濟效益，而PPP 模式正是這兩者的最佳結合形式。黨的十九大報告提出堅持以新發展理念為指導，以供給側改革為主線，以保障和改善民生為重點，不斷完善財政政策和制度機制。PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項具體舉措，正通過轉變政府職能、放寬市場準入、鼓勵競爭創新，提高公共服務的供給質量和效益，為人們所日益接受。

二、PPP模式的基本內涵

所謂PPP模式，也叫“3P模式”，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

三、PPP模式運行以來取得的成就和不足

從2014年以來，我國政府密集出臺政策措施推廣PPP模式，PPP模式被快速地推廣實施，并取得了一些重要的成就，比如：制度體系逐步完善，政策環境不斷優化；市場發展環境日趨良好；網絡化運營平臺初步建立，基礎工作比較扎實；項目不斷增多，涉及行業廣泛，多元化發展趨勢確立；等等。但我們也應該看到，在PPP模式實踐應用“熱”的背后還存在一些問題，還需要我們冷靜地直面這些問題，它們主要表現在以下幾個方面：

1.相關政策和法律不完善

主要表現在：第一，目前，我國缺乏國家層面的PPP立法，PPP模式的相關法規主要是來自國務院各部委的規章或地方性管理條例，法規層次較低，法律效力不高，有些法規還存在著操作性不強、難以實施等問題。第二，PPP模式涉及財政、投資項目管理、招投標、融資、價格管理和公共服務等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規定，更沒有形成完整的政策法律體系。第三，相關部門規章、地方政府規章和地方性法規之間不協調、不配套甚至相互沖突。

2.政府對PPP項目的認識和實踐不足

當前我國PPP操作過程中，各地政府對PPP的內部管理不統一，操作方式也不盡相同。有些地方由財政局或PPP中心牽頭，有些地方由發改委或PPP項目推進中心牽頭。各地對中央政策文件的理解不一，導致入庫標準不一，甚至對有些操作的認識不一。有的雖已做成PPP項目，但缺乏標準流程和操作指南，導致實施方案反復修改，結果遲遲無法落地。有的地方政府無法承擔相應職能，缺乏對PPP操作的主導作用，有的政府PPP人才匱乏，難以解決PPP操作過程中不斷涌現的新問題

3.風險共擔和收益共享機制缺失或者運行不合理

PPP模式以合作過程中的風險共擔和合作結果的收益分享為基礎。而風險分擔是否合理，收益分享是否公平都對項目的實施具有至關重要的影響。比如風險分擔過程中，只有將特定風險交給最有能力承擔這項風險的一方才能真正降低風險發生的概率以及風險所造成的損失。合理的收益分配是保障私人資本投資權益以及投資積極性的必要條件，同時也是保障公眾對社會公共服務體驗極為重要的控制措施。

4.資本市場和信用體系保障不完善

PPP模式作為政府部門與私人部門合作的模式，其成功的基石有賴于雙方的信用基礎。然而，實踐中正是由于社會信用基礎薄弱導致了PPP模式實踐中存在諸多問題，乃至造成了一些PPP項目失敗的案例。信用問題存在的表現為：

（1）地方政府在PPP項目實施過程中誠信欠缺問題突出。比如，有的地方以政府換屆、規劃變更或財政困難等為理由，違反合同、不履行合同規定的法定責任的現象較普遍。也有些政府違約是由于經驗不足導致合同中商務條件不合理，政府事后發現無法承受而被迫違約。盡管依據合同和相關法律法規，對待地方政府的不誠信行為經營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業未來的發展而放棄法律解決途徑。

（2）企業的誠信缺失。部分項目建設企業尤其是民營企業在PPP項目招標中以超低的價格或極其優惠的商務條件參與項目的公開競標，中標后，往往再以各種理由提價或進行合同變更；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項目涉及到公共服務，地方政府無法承擔項目中斷的后果，因此往往在博弈中處于被動地位。這也導致了部分地方政府主要依靠國有企業實施PPP項目的局面。

5.私人部門融資難度大

大部分PPP項目對社會資本方設置過高要求，傾向央企、國企，隱性排擠民企、外企，對遏制民間投資下滑顯然是不利的。有些PPP項目期限過長，民企和金融機構難以接受，融資難度加大。另外，由于私人部門資本規模小，抵貸資產不足，經營風險大，私人資本信息不透明加劇了現行金融系統支持的難度?？傊?，私營經濟融資的種種困難，嚴重地制約了私營資本投資參與PPP項目建設。

總之，當前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項政府融資的工具，而是把它作為撬起一場公共服務的變革。因此，各級政府要直面存在的問題，制定切實有效的措施，激起社會資本的參與熱情，推動PPP模式健康有序發展，為培育經濟新動能、推動供給側改革貢獻力量。

（ 指導老師：劉萍 ）