流域水源地生態補償路徑探究

盧升泳 夏倩雯

摘 要 當前，一些關于保護水源地的跨區域政策取得了一定成效。由于流域的跨區域自然屬性，產生了一系列生態問題，唯一出路是盡快建立流域生態補償機制。基于此，根據生態補償機制中的補償主體與客體、補償方式以及存在的問題進行分析，從補償機制創新方面提出了對策及建議。

關鍵詞 流域;生態補償;水源地

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.059

因流域中各主體對生態環境價值的認知和破壞的不同，導致流域保護難以實現市場化的可持續推進。生態環境資源本身是有限的，而其被無償占有和使用的現狀，導致環境被破壞的情況日益嚴重。生態環境保護者不能拿到本該有的補償，生態環境破壞者沒有承擔起責任和破壞成本，生態環境受害者也無法得到合理的賠償。要遏制破壞生態環境的行為，擴大生態保護的參與者，就要合理轉化生態保護者和破壞者的生態收益。同時，生態保護建設需要巨大的投入與付出，這種投入和付出會影響不同地區的經濟發展情況。對水源地保護區來說，僅依靠自身能力是無法實現保護的。要提升生態保護水平，必須創新生態補償機制，通過政策制定、標準設定和非營利組織有效參與，以便調整相關利益各方在生態補償中的分配關系。

1 水源地生態補償的基本界定

1.1 水源地生態補償的概念

水源地生態補償是指以保護和可持續利用水源地生態系統服務為目的，以經濟手段為主，調節利益相關者關系，實現流域主體的公平發展。它的顯著特征是對因水源地生態環境保護而喪失發展機會的區域的居民如上游區域居民進行物質補償或給予政策優惠。要構建科學合理的補償機制，重點強調受益者對水源地保護投入者做出的生態補償。

1.2 水源地生態補償的原則

1.2.1 公平與效率的協調原則

水源地區域成員都有開發和利用該區域資源的權力和保護水源地的義務。若只有行政手段的政府進行保護、開發和利用，損失部分人利益來維護大多數人利益是不公平的。必須將效率和公平進行協調，使資源受益人和資源保護護者的利益趨于平衡。

1.2.2 流域整體的利益和行政區劃利益的協調原則

流域原本存在自然邊界，同時也有不同保護的行政區域。水源地的生態環境涉及整個流域的利益，需要跨區域主體的相互協調。

1.2.3 經濟利益與生態環境利益的協調原則

目前，日益增長的經濟趨勢必然對生態環境的保護效果產生負面影響。如果只是注重經濟增長，那么環境利益將受到影響;反之，經濟增長受影響[1]。所以，需要平衡和協調經濟與環境雙方的利益，達到共贏。

1.2.4 污染賠償與生態環境利益相協調的原則

生態環境的成員存在生態保護者和生態破壞者。為生態環境保護付出的保護者，應從犧牲生態環境獲益的破壞者那里得到補償。而對環境過度污染者，應該有污染賠償。兩者利益的有效對接，是水源地生態補償的重要原則。

1.2.5 市場主體與政府主導相結合原則

流域生態補償要充分發揮市場主體作用，涉及生態環境保護的不同方面的價格確定，應將市場需求和資源稀缺程度作為重點考慮。但是，由于流域生態補償目前處于初級階段，政府必須發揮如政策制定、監督等方面的主導作用。只有發揮行政和市場作用的優勢，才能有效實施流域保護的生態補償。

2 水源地生態保護機制

2.1 水源地生態補償的對象和主體

水源地生態補償主體分為兩種：生態環境改善的受益者和生態環境污染的實施者[2]。對于生態環境改善的受益者，由于上游流域的環境保護使中下游流域居民、企業、工廠、政府單位生活質量、居住環境等都有所改善，因此生態環境改善的受益者是生態補償的主體。對于生態環境污染的實施者，因為生活或生產需要向水體排污的企業和居民，由于其行為直接導致了水源地保護成本的增加，所以必須是水源地補償的主體。

水源地生態補償的對象[3]。1）因為致力于治理環境污染而付出了物力和財力的利益付出者，如經常清理水面垃圾的水源區居民，為環境保護出力的水源管理部門。2）因為改善環境而損失了部分利益的利益受損者，如上游地區因為環境保護而將江邊或者河邊已建工廠或住宅搬遷至遠處，使自己利益受損;或因環境保護，河邊居民放棄了一些高回報的個體產業。因此，水源地生態環境的利益付出者和利益受損者均是生態補償的對像。水源地生態補償的主體是依靠水源來發展、生存、獲利的人們，補償對象應該是為保流域生態環境做出犧牲和貢獻的人。

2.2 水源地生態補償方式

2.2.1 項目補償

上游地區可通過受益地區引進一些易盈利并適用于上游的小污染項目，或通過雙方的協商將他們的項目轉讓給一些上游地區，以彌補上游為保護水源地生態環境所作出的犧牲。

2.2.2 政策補償

政策補償指上級政府給下級政府管轄范圍內的成員某些優惠政策和優惠待遇。水源地保護生態環境，對保護區的發展加以政策限制，導致水源地保護區失去了諸多發展機會。為了確保地區間的均衡發展，需進行相應的政策補償，即對水源地保護區的其他方面放寬政策。政府可以對因環境保護而利益受損的地方進行產業扶持政策，如補貼或者為污染小的企業進駐設定優惠政策。對污染環境獲得利益的企業設置嚴格的審核條件，提高交稅比例，制定政策來平衡上中下流域的均衡發展，達到政策補償的目的。

2.2.3 資金補償

在資金補償中，以政府間的財政轉移支付為主。資金補償不僅包含所在流域省政府向上游流域地方政府財政撥款，也包含中下游流域的相關受益地方政府給上游流域地方政府的財政補償。根據不同地方的經濟收入和受益、受損程度的差別，制定不同的補償資金額度。

2.2.4 實物補償

直接針對補償對象的不同需要開展補償，切實補償生活和生產中的要素，以此改善生活狀況。這種輸血式補償能夠短期內緩解各地區的生活或生產，然后才能進一步實現補償對象的自我發展，提供發展機會。

3 流域水源地生態補償的問題

3.1 公共政策體系不統一

流域因為跨越了單一行政區域，圍繞地方立法、規章、制度、辦法等方面很難實現流域的整體統一。尤其是在流域上下游之間因為利益博弈導致的生態補償方面，不同地方政府會通過各自的公共政策機制形成對自己有利的政策選擇，以規避其他地方政府的生態補償追求。這種因地方政府形成的差異化公共政策體系差異，是目前流域水源地生態補償的核心問題。

3.2 水源地生態補償的標準

水源地生態補償的標準必須綜合考慮受益者、補償者的綜合利益，也需要地方政府、企業、社會公眾以及獨立第三方組織的參與，在綜合考慮整體利益和實際生態投入、產出和受益等各方面因素前提下進行科學設計，才能形成被利益相關者共同認可的水源地生態補償標準。水源地生態補償標準的認同缺失，是目前流域水源地生態補償的關鍵問題。

3.3 參與主體缺失

目前，流域生態補償參與主體缺乏，多以政府參與為主導，缺乏企業、非營利組織和公民的參與。尤其是企業的選擇性不參與、公民的消極性參與以及非營利組織難以參與等，是當前主體參與缺乏的突出表現。

3.4 監督過程的科學性缺乏

雖然目前我國環境監管力度空前加強，但因為缺乏科學的評估和評價，難以對流域水源地生態補償中的問題進行科學判斷，導致監督流于形式，側重顯性問題的監管，缺乏對隱性問題的監督。

4 流域生態補償機制的完善

4.1 相關法律體系的完善

建立水源地法律制度的目的是水源地生態補償的受益者和補償者之間進行利益分配，建立完整和長效的生態補償法制化機制，從而達到公平公正的利益分配效果。這在我國法律和地方法律中已經得以體現，但是還有很多不足，需要加以完善。規范生態補償制度，完善政策補償體系，使水源地生態補償有法可依、有法可循。立法，是水源地是生態補償得以順利實施的保障根基。

4.2 確立生態補償標準

生態補償的標準應該衡量當地的經濟和當地居民為生態環境所付出的努力兩方面，從而制定流域的生態補標準并進行測算。1）以流域水源保護區為水質水量達標所花的人力、物力、財力為標準，主要包括修建堤壩、人工監督、定期涵養等;2）以流域水源保護區為水質水量達標所損失的發展機會為標準，包含取締或者搬遷污染大的工廠，限制不利于保護水源的產業發展。

4.3 完善生態補償監管與評估

生態補償機制目前在我國尚未成熟，所以在實際實施過程中必然會出現很多未曾預料的問題，需結合水源地的情況進行改進和完善。在生態補償機制實施初期，應當對生態補償機制的實施過程進行監督和及時評估，不斷發現問題并研究解決。為完善生態補償機制，避免其只是空喊口號，腐敗工程，要探索一條具有效果的生態補償之路。在資金使用過程中，需建立嚴密的監督系統，明晰化生態補償中的支出補償費用和融資的補償資金，專款專用，不定期抽查核實款項。對于資金挪用等，應嚴肅處理。要有嚴格而完善的紀律。

4.4 加強流域水源地環境保護和宣傳教育

加強核心區域居民的環境保護意識，從思想上使他們意識到環境保護的重要性。1）強化流域的生態保護宣傳教育，制作一些宣傳畫、宣傳冊，在校刊、報亭、車站、政府宣傳欄等地方進行宣傳，同時制作一些標語，時時提醒，加深印象。2）培養和培訓一批科技人才，提高水源地居民的專業素養和產業水平，將技術和生態保護相結合，實現雙贏。3）深入開展環境警示教育，通過警示教育警醒群眾，使他們有敬畏之心，培養保護環境意識。

參考文獻：

[1] 洪尚群.補償途徑和方式多樣化是生態補償基礎和保障[J].環境與科學技術，2001，24（Z2）：40-42.

[2] 紀傳通.石頭河水源地生態補償機制與實證研究[D].西安：西安理工大學，2018.

[3] 毛占峰.跨流域調水水源地生態補償研究[D].西安：陜西師范大學，2008.

（責任編輯：趙中正）