高校稅收存在的問題及改進建議

■/武秀娟

一、現(xiàn)行高校稅收優(yōu)惠政策

稅收是國家通過政治權利而收取的社會剩余產品，目的是實現(xiàn)公共職能。而高校的職能也從單純的教書育人到兼顧社會服務，是稅收的提供者也是稅收的享用者。2011年7月，國務院辦公廳將承擔高等教育為目的的公益服務組織劃分為公益二類事業(yè)單位，進一步明確了高校的公益屬性。高校公益屬性集中體現(xiàn)在高等教育具有公共產品性質上，其成本分擔有一定競爭性和排他性，政府是高等教育的最大受益者，應當肩負起高等學校發(fā)展的重任，應采用稅收優(yōu)惠的輔助性手段間接增加教育經費投入，促進高校的健康和可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段我國開征的稅種有11種，被歸納為4類——所得稅類、流轉稅類、財產和行為稅類以及關稅類。現(xiàn)有的稅法包含的高校稅收優(yōu)惠政策主要針對的是符合規(guī)定設立的高等學校，但實際上高校還包括了后勤集團、校辦企業(yè)、附屬幼兒園等等。這一部分也是需要政策制定者的進一步關注的。高校的稅收管理手段主要依靠稅收優(yōu)惠政策，這是因其公益屬性與準公共產品的特殊屬性決定的。

我國高校的收入主要來源于六個方面——財政補助收入、科研收入、行政事業(yè)性收費收入、代收費項目收入、附屬單位繳款收入和其他收入。這些收入來源主要涉及的稅種包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、增值稅、土地增值稅、印花稅、城市維護建設稅等。高校享受的優(yōu)惠政策形式分為免征和減半征收。現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策覆蓋面較廣、較分散，一定程度上對高校的發(fā)展起到了激勵的作用。但高校的運營模式區(qū)別于企業(yè)，對稅收優(yōu)惠政策的使用并不靈活，稅收政策閑置的情況并不少見。

二、其他國家針對高校的稅收優(yōu)惠政策

（一）美國的稅收優(yōu)惠政策

美國針對高校的稅收優(yōu)惠政策具有很強的引導性，通過稅收優(yōu)惠政策和附加限制條件的設定，來引導高校朝預期的方向整改自身的組織結構與活動。這些稅收優(yōu)惠政策幾乎覆蓋了各項活動，影響面之大、舉措之多是其他國家所不及的。美國的稅收包括聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。稅收權利呈分散狀態(tài)。與我國的稅收權利高度統(tǒng)一截然相反。高校稅收優(yōu)惠政策不僅涉及高等學校，還囊括了后勤服務、慈善捐贈事業(yè)、個人獲得的獎學金免稅政策、學生個人的額外免稅政策以及大學生貸款等。值得注意的是，在美國只要符合條件，私立高校也可以與公立高校一樣享受免稅地位等稅收優(yōu)惠政策，并沒有給予區(qū)別對待。這種做法給私立高校創(chuàng)造了一個公平的平臺，給予了其健康發(fā)展的機會。

美國政府十分重視社會捐贈的稅收激勵作用，其社會捐贈占收入的比例也呈逐年上升趨勢，特別是個人捐贈的比例達到了捐贈總額的百分之八十左右。因此，美國政府給予了個人責任充分的重視——在政府向高校投入撥款設立專項資金的同時，也鼓勵將個人捐贈進行集中管理基金會的存在，支持這種資本運作形式，提高社會資金的使用效率。美國的高等教育捐贈事業(yè)發(fā)展與稅收優(yōu)惠政策的積極引導是分不開的。最早可追溯至1917年，美國便設立了捐贈扣除政策，且力度較大，優(yōu)惠政策的扣除項目甚多、范圍較廣、扣除比例較高、允許扣除的形式豐富，使得捐贈事業(yè)逐漸發(fā)展壯大。

美國的稅收優(yōu)惠政策形式表現(xiàn)為免稅和抵稅兩種。高校的后勤服務享受的稅收優(yōu)惠政策并不統(tǒng)一，因聯(lián)邦稅、州稅和地方稅的不同而不同。主要體現(xiàn)在高校的性質、所在地的稅制和高校后勤管理的模式等方面。總體來說，為了鼓勵高等教育事業(yè)，大多數(shù)的高校享受免稅待遇，但少數(shù)不符合條件的私立高校除外。這個條件主要用來區(qū)分私立高校是否屬于營利機構的性質。幾乎所有的州稅和地方稅均規(guī)定對用于教學目的的財產稅免稅。對高校后勤服務給予了一定的抵免稅額的優(yōu)惠政策和所得稅的免稅政策，用以鼓勵高等教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）英國的稅收優(yōu)惠政策

英國的稅收優(yōu)惠政策并沒有針對高校的細則，但卻滲透在各項稅收法規(guī)中。主要包括兩個方面：第一，對于高校取得的收入，凡是屬于非營利性的慈善事業(yè)支出，即用于高校的教育事業(yè)支出，不論其來源，一律免稅。第二，利用稅收優(yōu)惠鼓勵引導教育捐贈行為。不僅是傳統(tǒng)意義上的英國文化委員會等機構提供的獎學金無須納稅，用于教育事業(yè)的捐贈大多無需繳稅，甚至有些項目可免去資本增值稅。對于個人提供獎學金名額的形式，政府也在稅收上給予了大力的支持。

（三）加拿大的稅收優(yōu)惠政策

與英美的分類別教育稅收優(yōu)惠政策不同，加拿大的稅收優(yōu)惠體系是多層次的。稅法上給予了學校不納稅的權利，即使是高校參與的商業(yè)活動盈利（除去貨物與消費稅外），也是全部免稅；高度提倡社會捐贈，鼓勵個人對教育的捐助。在政策上給予捐贈者一定的稅收優(yōu)惠，同時承諾政府參與投資等額的捐贈，以鼓勵高校尋找社會捐贈者；倡導增加家庭教育投入，給予學費上的減免和稅收減免政策等。利用稅收優(yōu)惠政策引導教育資源投資的增加。

從上述國外的稅收優(yōu)惠政策中可以看出一些相似之處：第一，均在不同程度上給予了高校直接的稅收優(yōu)惠，用來鼓勵教育事業(yè)的發(fā)展；第二，提倡個人和家庭加大對高等教育事業(yè)的投資，從而提高整個國家的國民素質；第三，倡導增加社會捐贈，重視個人捐贈對高等教育的積極作用。

三、我國現(xiàn)行高校稅收政策存在的主要問題

（一）高校的納稅身份定位不清晰

自2011年起，我國高校的公益性身份被確認，但其非營利組織身份并沒有明確認定。放眼世界，其他國家稅收優(yōu)惠政策多以針對非營利組織的形式存在的，我國也是一樣。但由于身份定位不清晰，導致高校享受稅收優(yōu)惠有一定的困難。況且，現(xiàn)階段我國的高校身份兼具事業(yè)單位與納稅人的雙重性質。模糊的身份定位不僅給高校的稅務管理帶來挑戰(zhàn)，更在一定程度上阻礙了高校的發(fā)展。

（二）我國高等教育稅收政策尚未形成系統(tǒng)的理論體系

我國的高等教育在教育體制改革的推動下，變化的速度可謂日新月異。針對高等學校的稅收優(yōu)惠政策出臺的速度要跟上其變化的速度著實有難度。因此，我國的高校稅收政策目前呈碎片化趨勢，并沒有形成系統(tǒng)的理論體系。同時，會計制度的更新并沒有跟上稅收政策的出臺速度。沒有會計制度的協(xié)助，許多稅收政策淪為一紙空談。另外，高校稅收優(yōu)惠政策的法律級次較低，系統(tǒng)化、層次感不強，許多時候要讓步給其他政策，也是高校稅收政策理論體系無法成型的阻礙。

（三）高校教育捐贈事業(yè)稅收政策有待優(yōu)化

社會捐贈在高校的發(fā)展中起著非常重要的作用，國外先進的經驗告訴我們社會捐贈應該被給予重視。我國的社會捐贈鼓勵機制并不完善，導致社會捐贈的作用沒有發(fā)揮出來。許多捐贈的稅收優(yōu)惠政策并不被大家所熟悉，而且申報稅收抵扣的程序較為復雜，導致了政策并沒有達到預期的效果。另外，捐贈發(fā)票在國外不能抵扣稅款也很大程度上打擊了國外捐贈者的熱情，削弱了社會捐贈效果。

（四）存在稅收差異化管理

對比美國等國家的高校稅收優(yōu)惠政策，發(fā)現(xiàn)公立高校與私立高校的差別并不大，私立高校的活力被充分激發(fā)。受惠范圍較大也一定程度上刺激教育水平的增加。但在我國這種差異卻不容忽視。私立高校在許多方面都受到掣肘，無法享受稅收政策。此外，我國的稅收征管存在一定的隨意性，執(zhí)法存在差異性管理的情況。這種管理影響也不可輕視。

四、現(xiàn)行高校稅收政策的改進建議

（一）盡快明確高校的身份認定

參照國際經驗，加快公立高校非營利組織的身份認定，使其享受稅收優(yōu)惠的行為合理合法化。對于私立高校，應建立一套認定政策，對于符合條件的高校，也應納入非營利組織中來，享受稅收優(yōu)惠政策的紅利，以此來刺激高等教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）建立健全稅收理論體系

首先，應組織完成現(xiàn)有高校稅收政策的總結歸納工作，進一步完成理論體系的構建工作。并加大力度宣傳推廣，讓高校熟悉自身可享受的優(yōu)惠政策，靈活運用、盤活理論體系。同時，應注重會計制度的建立與完善應該一并進行，為稅收優(yōu)惠政策的應用最大程度創(chuàng)造便利條件。此外，應盡可能的提高高校稅收優(yōu)惠政策的法律級次，減少讓渡其他政策的情況，避免政策效果的削弱。

（三）激勵社會捐贈效能

對比國外先進經驗，應進一步放寬現(xiàn)有優(yōu)惠政策，激勵社會捐贈發(fā)揮效用。首先，應在重視個人捐贈力量的同時鼓勵基金會的成立，盤活捐贈資金，通過此種資本運作形式，提高資金使用效率，增強捐贈效果。其次，應出臺政策支持境外捐贈，打通境外捐贈渠道，為其發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境。第三，應完善現(xiàn)有的政策執(zhí)行程序，激活閑置的優(yōu)惠政策，讓激勵效能發(fā)揮出應有的作用。

（四）完善稅收管理水平

在國外先進經驗的借鑒中，找尋適合我國高校發(fā)展的渠道，使公立高校與私立高校在稅收優(yōu)惠政策上縮小差距，創(chuàng)造公平發(fā)展平臺，鼓勵私立高校發(fā)揮創(chuàng)造力反作用于教育事業(yè)的發(fā)展。此外，在稅務征管機關的管理上，應限制其執(zhí)法的自由裁量權，減輕執(zhí)法隨意性程度，使不同的高校或是同樣的高校在不同的情況都可以預知稅收行為的結果，積極運用稅收優(yōu)惠政策。使高等教育得到更快速的發(fā)展。

結束語

綜上所述，高校作為高等教育的載體，其發(fā)展應引起高度的重視和政策上的傾斜。高校稅收優(yōu)惠政策的完善需要全社會的共同努力、需要政府部門的持續(xù)發(fā)力。同時，只有切實了解高校發(fā)展的實際需求，才能制定并完善真正適合高校的稅收優(yōu)惠政策。國家應注意建立與稅收政策配套的會計體系，為稅收政策的順利運行創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境，從而推動高等教育的健康發(fā)展。

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