國家監察體制改革對政府采購法律監管的影響

肖三響

摘 要：當前國家監察體制改革正在有序進行，監察委員會的設立能夠整合我國現有的發腐敗力量，并且監督手段更加豐富有力；而當前我國政府采購法律監管工作存在各監管部門協同性差、財政部門不能受到有力監督等問題；監察委員會的設立能夠整合政府采購監管力量、加強對財政部門的監督，從而促進政府采購法律監管工作順利開展。

關鍵詞：國家監察體制改革；監察委員會；政府采購；法律監管

當前國家監察體制改革正在有條不紊的進行之中，監察委員會的設立，對于震懾和治理國家公務人員的腐敗行為將起到十分明顯的作用。而作為政府機關的一項重要法律行為——政府采購的法律監管，也將得益于國家監察體制的改革，走上更加規范、健康的發展軌跡。

一、國家監察體制改革的特點

2016年，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在 3 省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。①推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要。而十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。” 國家監察體制改革的試點和十九大報告關于國家監察體制改革的提法意義重大，既表明了中央推進國家監察體制改革的堅定決心和堅強意志，又明確了國家監察體制改革的最新路線圖。國家監察體制改革的主要特點有：

（一）整合職能，集中反腐敗資源力量

當前我國的反腐敗力量大致由黨的紀律檢查機關、政府監察部門以及檢察院組成。黨的紀律監察機關主要依據黨內法規監督全體黨員，督促他們依法依規行事，同時在他們違反相應規定時給與其黨內處分；政府監察部門主要負責監督行政系統的國家公職人員行使公權力的行為；而檢察院也負有部分反貪污腐敗的職能。當前，這些部門在自己負責的領域履行著自己的職能，維護著我們國家的法治秩序，起到了相應的反腐敗作用，但是缺陷也是十分明顯的。第一，黨的紀律檢查機關負責監督全體黨員，但是，我們國家的公職人員除了中國共產黨黨員還包括其他民主黨派成員以及無黨派人士，他們不受中國共產黨的紀律檢查機關的約束，從而減弱了黨的紀律檢查機關的震懾力；第二，各級人民政府的監察部門負責監督行政系統的公務人員行使公權力的行為，卻無權去監督其他機構比如人大、司法機關的公務人員，其作用力也有限；而檢察院作為一個法律監督機構，它的主要任務除了反腐敗工作，還有諸如公訴等其他職能，這樣也影響了其在反腐敗領域的作為。這些缺陷極大的影響了我們國家反腐敗力量的集中統一行使，從而導致出現法律漏洞，讓腐敗分子有空子可鉆。②

國家監察體制改革的一個重要目的就是把我國現有的反腐敗的機構和力量整合在一起，形成新的統一的、更強有力的反腐敗體系，集中行使反腐敗力量，從而更強有力的開展反腐敗工作。根據試點，各級監察委員會將與各級黨的紀律檢查機關合署辦公，即像當前行政監察機關和紀委一樣，在一起辦公的好處是黨的紀律檢查機關依舊負責監督全體黨員，這樣既能減輕監察委員會的負擔，又能夠協助監察委員會的工作。而監察委員會的力量更大，能監察的對象也更廣泛，既可以與紀委一起監督是黨員身份的國家公務人員，還可以監督其他非中共黨員的一切國家公職人員。此外，監察委員會當然會吸收原來的屬于行政系統的監察部門的職能，此外，根據試點方案，檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門也會合并到監察委員會。監察委員會通過對現有的反腐敗力量的整合，可以形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，實現對國家公職人員的全覆蓋，反腐無死角，效果更明顯。

（二）監察手段更加豐富，監督更具震懾力

“手段決定力量，力量決定效果”。當前我們國家的《監察法》和《監察法實施條例》賦予行政監察部門的辦案手段比較中性溫和，主要包括調查、檢查、建議和行政處分等，其不具有像公安、海關、國稅和金融機關擁有的行使查封、扣押、凍結等強制措施和強制執行的權利。③很明顯，這樣的手段和權力無法對腐敗分子形成震懾，在一定程度上限制了監察機關威信的樹立和監督效力的發揮。而根據試點，將來如果制定《國家監察法》，可能會賦予監察委員會上訴行政強制權力，讓他們擁有更強有力的手段去與腐敗分子抗衡。此外，當前紀委機關辦案采取的“雙規”手段一直以來在透明度和合法性方面存在詬病，而根據相關學者建議，未來監察委員會對于涉案腐敗人員可采取留置手段，這樣更加能夠有利于監察職能的發揮。

二、當前我國政府采購監管存在問題

政府采購制度作為治理公共財政支出的一項重要制度，是規范公共財政支出的客觀要求，也是現代經濟發展的必然結果，屬于行政法范疇。具體來說，政府采購是公共資金支配者為了公共利益的需要，使用公共資金購買貨物、服務或工程的行為。④政府采購是政府機關的一項重要公務活動，國家投入的資金巨大，2016年全國政府采購交易額達到3萬億元，其中利益方眾多，極容易滋生腐敗，因此亟待加強監管，政府采購的監管的能力有力的維持政府采購工作的順利、有序、健康開展。而當前我國政府采購監管工作存在諸多問題，比如監管制度不完善，監管對象不明確，監管資源不足，這些都需要進一步完善，本文重點討論以下兩個問題：

（一）各監管主體協同性差，無法形成監管合力

我國《政府采購法》第13條規定各級人民政府財政部門主要負責對政府采購工作進行監管，因而我國當前政府采購監管確立的是以政府財政部門為主導，監察和審計部門參與的模式。但是，我國在實行政府采購的監管過程中，由于政府采購法制的不健全、對各監管部門的具體分工不明確等原因，出現了各種問題。比如，由于監管依據的部分規定模糊，邊緣問題很難界定由哪些部門介入，從而產生很多的不作為或者多頭牽扯的現象，協同性較差。政府采購監管可以分為事前、事中和事后監管，財政部門主要負責事前和事中監管，比如采購項目審批、投訴與舉報等。而其他監管機構主要負責事后監管。這樣就容易產生如下問題，：第一，當財政部門不作為時候，其他機構無法提前介入；第二，由于各機構監管職責不明確，當產生新的采購腐敗情形，到底該由哪個機構負責監督？如果腐敗問題不太嚴重，可能就會出現“九龍治水”的現象，各個機構都想管。而當問題比較嚴重，則大家互相推卸責任。這些都會嚴重影響對政府采購的監管。

（二）財政部門本身無法受到有效監管

根據《政府采購法》的規定，政府采購監管以財政部門為主導。財政部門是政府采購監管的主體，財政部門幾乎全權管理政府采購各個環節，既要負責審批采購計劃，又要對采購部門的資金使用情況進行審核，還要負責各種投訴與舉報案件。這樣容易產生的監管困境是：誰來監管監管者？⑤當財政部門自身在采購過程中腐敗后，就有如源頭之水被污染，將影響整個采購流程，因此加強對財政部門的監督是十分重要的一個問題。那么究竟由誰來監督財政部門的采購行為？這個政府采購法沒有明確規定，那么只能按照相關法律的規定由審計部門和紀檢部門來監督，或者由紀檢部門從黨內去監督，而這樣由回到了之前的那個問題，如此多的部門、如此分散的監管力量能有效的監督財政部門嗎？

三、國家監察體制改革對政府采購監管可能產生的積極影響

（一）整合監管資源，對政府采購形成強有力的監管力量

監察委員會成立后，將成為國家最高反腐敗機構，可以監督一切公務活動和公務人員。之前我們已經分析過，政府采購監管由于各機構監管職責不明確，容易出現互相牽扯的情況。而監察委員會整合了之前監察部門以及其他反腐敗力量，對于作為公務活動的政府采購，監察委員會可以直接介入，進行監督。如果財政部門積極作為，則監察委員會可以繼續充當時候監管的角色；財政部門如果不作為，則監察委員會對政府采購過程中公職人員進行的腐敗行為可以及時進行監督和約束，保障政府采購活動的正常進行。

（二）加強對財政部門的監管

不受監督的權力必然產生腐敗。財政部門作為最主要的政府采購監管機構，集監管大權于一身，審批、監督職能，采購與監管職能不分，如果財政部門本身不能受到有效的監督，如何讓它去監督其他采購機構和人員。加強對財政部門的監督一方面需要完善其內部控制制度，實現審批、采購、監管的有效分離，做到三個環節均有相應的控制措施。但最重要也最行之有效的方法就是需要外部的一雙大手來規范財政部門，這雙大手就是監察委員會。作為政府部門，財政部門當然受監察委員會的監督，包括機構本身及其所有公職人員，這樣廣范圍的監管能夠最大程度的防止腐敗的發生；此外，隨著監察委員會監察程序的完善和監察手段的豐富，都將對財政部門形成更強有力的震懾，從而規范其行為，加強對政府采購的監管。

隨著國家監察體制改革的深入推進，我國的反腐敗工作將進入一個全新的階段，將逐步實現“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標，而這也將助推政府采購的法律監管工作更加有力開展。

[注釋]

① 中共中央辦公廳：《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，2016年。

② 馬懷德：國家監察體制改革的重要意義和主要任務，國家行政學院學報，2016年第6期。

③ 馬懷德：國家監察體制改革的重要意義和主要任務，國家行政學院學報，2016年第6期。

④ 肖北庚：政府采購法原理，世界圖書出版公司，2016年版。

⑤ 王叢虎、馬文娟：政府采購監管問題分析與建議，財政監督，2017年第5期。

（作者單位： 湖南師范大學二里半校區，湖南 長沙 410081）