淺談監察委員會與各國家機關之間的利益調整問題

王玉芹

摘 要：國家監察體制改革試點工作取得了階段性的成效，作為專責監督機構的監察委員會開始逐步走進歷史舞臺，其將全部反腐力量和資源整合在一起，全力抵抗腐敗勢力，但這次分娩伴隨的陣痛也隨即而來，就是監察委員會與人大、檢察院、法院、公安機關之間在職權劃分、工作銜接方面的利益沖突亟待解決。

關鍵詞：監察委員會；人大；檢察院；法院；公安機關；關系

監察體制改革試點工作在取得重要階段性成果、形成可復制可推廣的寶貴經驗之時，黨的十九大對深化國家監察體制改革再動員再部署，要求將試點工作在全國推開。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，以期把全部反腐敗力量和資源整合，將與腐敗戰斗到底。

事實上，在我國“監察制度”不是新興事物，夏商周三代在國家機構中就設有監察官吏，尤其在秦漢比較盛行，一直綿延于明清，隋唐時期幾近完整。 雖然監察機構的名稱、機構設置還有地位在不斷變化，但其核心職能--糾舉彈劾百官幾乎不變。建國以來，我國也一直在為加快建立健全監察制度體系不斷嘗試，卻是憂慮多于成效，而此次監察體制改革不僅為監察制度的完善指引了正確的方向，也為促進國家機構的改革邁出了重要的一步。國家監察體制改革是一次為建立至上而下統一的執法監督機關的改革，是為形成行政機關、司法機關與監察機關三足鼎立的國家機構體系的改革。然而，在改革的美好愿景下，固有利益的沖突、原有利益關系的矛盾日顯尖銳。

一、 監察委員會與人大的利益調整

2017年11月7日，《監察法（草案）》一審稿全文（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）在中國人大網首次得到公布，并面向社會征求意見。關于監察委員會的誕生在草案中表述為：“國家監察委員會由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責并受其監督，縣級以上地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責并接受其監督”①很顯然這里有一個大大的悖論—— 擁有最高國家監督職能的監察委員會一方面要接受其產生機關人大的監督，另一方面又被要求“對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”，也就是說人大代表也難逃被監督的命運，那么這種下級由上級產生受上級監督但下級又掌握著上級命運的矛盾關系怎么調整呢？有的學者認為，依中外理論與實踐，人大代表作為民意代表無論如何都不能是被彈劾的對象，那么人大的立法、監督、任免職權就不在監察委的監督范圍之列，但是人大代表濫用職權貪污賄賂等超出職權范圍之外的行為必將難逃其咎。②筆者認為，監察委員會是人大的產物，人大代表又掌握著決定其命運的投票權，因此監察委很難零負擔地監督人大。從這個意義上說，監察委員會不會也不敢對人大實施全面監督；另一方面，在機構設置上，監察委是與“一府兩院”平行的國家機構，如果使其免于被監督與表決，又找不到強大的理論或實踐支持。筆者認為，一個合理的化解方式就是借鑒“丞相制度”，即監察委員會置于國家主席一人之下，由國家主席對其領導，對其負責，在與人大的關系上仍然向其報告工作。這樣，既打破了下級監督領導的尷尬局面，又讓監察委的工作也受到了評議。

二、監察委員會與檢察機關的利益調整

（一）檢察院性質定位

檢察機關首先是公訴機關，其誕生之初的性質是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機關，因此提起公訴是其最主要最核心的權能。檢察院在“不告不理”原則的嚴格限制下，通過與法院在控、審職能上的分離既能有效追訴犯罪又防止了法官獨斷專行，并且這種檢察院通過向法院起訴來監督整個審判過程已經得到了重大認可，無需將訴訟監督職權單拎出來安在監察委員會身上。再者，在審判過程中，法院居中裁判，控辯平等對抗，控辯審三造形成最科學的等腰三角形式訴訟構造，再將監督權另外賦予監察委無疑會破壞三角結構。因此檢察院的訴訟監督職能不能被剝離。

檢察院是法律監督機關被寫進《憲法》，也就是對法律實施進行全面監督。然而，從檢察院的實際運行來看，檢察院集公訴權、訴訟監督權和職務犯罪偵查權于一身，但法律監督職權只留于紙面，再加上在監察體制改革推進的過程中職務犯罪偵查權轉隸于監察委，檢察院在職權性質方面發生了改變，成了公訴機關與訴訟監督機關。縱觀整個國家監察體系，監察委將對所有公職人員實施全覆蓋監督職責，檢察機關也是被監督的其中一員。這樣監察委、檢察機關等監督機關之間分工明確、互相協調，最大限度地發揮了監察體制的效能。

（二）職能整合后的檢察院何去何從

監察委員會吸收了職務犯罪偵查權，使檢察院從偵、訴、捕幾乎整套訴訟程序中脫離出來，真正回歸到客觀中立的立場，但是，填補改革之后留給檢察院的空白和銜接監察委員會與檢察院的工作等問題也隨之而來：

1.監察委員會將審查的案件移送到檢察院哪個部門？有學者認為，檢察院內部應設立專門部門與監察委員會相互配合受理被移送案件，完善刑事訴訟程序。③筆者認為，檢察院設置專門部門負責對監察委員會調查案件進行立案審查，無論在機構設置上還是具體工作對接上，都使整個調查訴訟過程保持完整性，無疑是比較合理科學的構想。

2.偵查權是否全部轉向監察委員會？有學者認為，原則上偵查權應從檢察機關復制于監察委員會，但是顧及到檢察機關偵查權生存的體制環境，是在公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法體制下運行的，如果不因地制，檢察機關的偵查權全盤轉移至監察委員會確可能因“水土不服”而出現偵查權“脫離訴訟軌道”、“排除司法控制 ”等弊端。④筆者認為，首先檢察機關的偵查權不能不加分析地轉入監察委員會，其次，作為專門的國家監督機構，監察委員會的職務犯罪偵查權也不是原有反腐機關相關權能的簡單相加。監察委員會偵查權的具體權能須有嚴格的法律規制，比如關于搜查、扣押的條件有更加詳盡的法律規制，增加搜查律師事務所、醫生診所、銀行等特殊場所的法律條文，在人身檢查提取樣本的時候嚴格區分體內樣本（血液、精液或其他組織液）與體外樣本（毛發、指甲等）在提取方式與條件方面的不同要求。

三、監察委員會與法院的利益調整

國家監察體制改革終結了我國“一府兩院”模式，“一府、一委、兩院”取而代之，也就是監察委員會將與行政機關、司法機關平行而存。王岐山曾強調監察委員會將“與執法、司法機關有機銜接、互相制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一”，⑤已然監察委員會在加入“三機關”之后，與法院之間的利益沖突也成為了改革的又一大焦點：

1.很顯而易見的是監察委員會的位階高于公安機關，如何堅守“以審判為中心”的原則，不使“監察”越俎代庖？非法證據排除規則在《刑事訴訟法》中的重要地位讓使用錄音錄像記錄監察委員會在整個偵查過程中的辦案情況變的毋庸置疑；鑒于人身權和財產權是人權的主要內容，并且借鑒世界各國的先進經驗，法院在對行使人身權和財產調查權時有審查權和批準權，“凡干預公民基本權利的強制性偵查措施的使用，如逮捕、搜查、技術偵查等，都需獲得法官授權”⑥因此，關于在監察過程中是否實施限制人身自由，財產調查等措施問題應由法院組成合議庭經雙方充分辯論，經過合議審查后給出答案。這樣，法院的審判職能地位被穩固地保留了下來。

2.監察委員會作為專職監督機關，審判人員也難逃其掌，那么此項審判權的沖擊應當如何得到緩沖？筆者認為，應當在監察委員會內部設立專門部門對員額法官行使監督權，除此之外其他任何人都無權督查法官在整個訴訟過程中權力的實施情況。這樣，給予法官零顧慮空間，保證司法獨立公正。

四、監察委員會與公安機關的利益調整

在《監察法（草案）》中有這樣的表述：“審判機關、檢察機關、公安機關、審計機關等國家機關在工作中，發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置”“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助”，⑦那么監察委員會與公安機關刑事偵查時職能交叉的利益沖突不得不被引起關注。

作為新型的專門監督機關，監察委員會與公安機關處于同一位階，但鑒于職務犯罪隱蔽性的特點，對于以往檢察機關對特殊偵查手段僅有決定權而無執行權的事實加大了實際偵查的難度，那么特殊偵查手段執行權是否應當被監察委員會吸收其中呢？筆者認為，答案必然是肯定的，應當賦予監察機關職務犯罪偵查活動中調查的決定權與執行權，尤其是特殊偵查手段執行權，保證監察委員會偵查權的完整性與連貫性，削弱案件取證難的阻力，也能提高偵破案件的效率。

五、結語

國家監察體制改革是事關全局的巨大政治改革，是國家監察制度的頂層設計，此項舉措事關反腐勝局，特別是在試點工作取得卓越成效之后。但是無論從理論還是實踐中看，監察機關從過去位列政府職能部門的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院并列的獨立地位，造成的其與公檢法三機關職能交叉與混亂問題都有待解決。

[注釋]

① 《中華人民共和國監察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網

②秦前紅，監察體制改革的邏輯與方法[J]環球法律評論，2017，（2）30-33.

③敬大力，堅決支持主動作為積極配合做好國家監察體制改革試點工作[OL]首都政法綜治網，2017-01-17

④熊秋紅，監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究[J].環球法律評論，2017，（2）40-60.

⑤姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調實現對公職人員監察全覆蓋完善黨和國家的自我監督[N].人民日報，2016-11-26.

⑥熊秋紅，監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究[J].環球法律評論，2017，（2）40-60.

⑦《中華人民共和國監察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網

[參考文獻]

[1]《中華人民共和國監察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網

[2]秦前紅，監察體制改革的邏輯與方法[J]環球法律評論，2017，（2）30-33.

[3]姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調實現對公職人員監察全覆蓋完善黨和國家的自我監督[N].人民日報，2016-11-26.

[4]熊秋紅，監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究[J].環球法律評論，2017，（2）40-60.

[5]敬大力，堅決支持主動作為積極配合做好國家監察體制改革試點工作[OL]首都政法綜治網，2017-01-17

（作者單位：天津師范大學，天津 300387）