淺談監(jiān)察委員會與各國家機(jī)關(guān)之間的利益調(diào)整問題

王玉芹

摘 要：國家監(jiān)察體制改革試點工作取得了階段性的成效，作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會開始逐步走進(jìn)歷史舞臺，其將全部反腐力量和資源整合在一起，全力抵抗腐敗勢力，但這次分娩伴隨的陣痛也隨即而來，就是監(jiān)察委員會與人大、檢察院、法院、公安機(jī)關(guān)之間在職權(quán)劃分、工作銜接方面的利益沖突亟待解決。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；人大；檢察院；法院；公安機(jī)關(guān)；關(guān)系

監(jiān)察體制改革試點工作在取得重要階段性成果、形成可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗之時，黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革再動員再部署，要求將試點工作在全國推開。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，以期把全部反腐敗力量和資源整合，將與腐敗戰(zhàn)斗到底。

事實上，在我國“監(jiān)察制度”不是新興事物，夏商周三代在國家機(jī)構(gòu)中就設(shè)有監(jiān)察官吏，尤其在秦漢比較盛行，一直綿延于明清，隋唐時期幾近完整。 雖然監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置還有地位在不斷變化，但其核心職能--糾舉彈劾百官幾乎不變。建國以來，我國也一直在為加快建立健全監(jiān)察制度體系不斷嘗試，卻是憂慮多于成效，而此次監(jiān)察體制改革不僅為監(jiān)察制度的完善指引了正確的方向，也為促進(jìn)國家機(jī)構(gòu)的改革邁出了重要的一步。國家監(jiān)察體制改革是一次為建立至上而下統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的改革，是為形成行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)三足鼎立的國家機(jī)構(gòu)體系的改革。然而，在改革的美好愿景下，固有利益的沖突、原有利益關(guān)系的矛盾日顯尖銳。

一、 監(jiān)察委員會與人大的利益調(diào)整

2017年11月7日，《監(jiān)察法（草案）》一審稿全文（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）在中國人大網(wǎng)首次得到公布，并面向社會征求意見。關(guān)于監(jiān)察委員會的誕生在草案中表述為：“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督”①很顯然這里有一個大大的悖論—— 擁有最高國家監(jiān)督職能的監(jiān)察委員會一方面要接受其產(chǎn)生機(jī)關(guān)人大的監(jiān)督，另一方面又被要求“對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，也就是說人大代表也難逃被監(jiān)督的命運，那么這種下級由上級產(chǎn)生受上級監(jiān)督但下級又掌握著上級命運的矛盾關(guān)系怎么調(diào)整呢？有的學(xué)者認(rèn)為，依中外理論與實踐，人大代表作為民意代表無論如何都不能是被彈劾的對象，那么人大的立法、監(jiān)督、任免職權(quán)就不在監(jiān)察委的監(jiān)督范圍之列，但是人大代表濫用職權(quán)貪污賄賂等超出職權(quán)范圍之外的行為必將難逃其咎。②筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會是人大的產(chǎn)物，人大代表又掌握著決定其命運的投票權(quán)，因此監(jiān)察委很難零負(fù)擔(dān)地監(jiān)督人大。從這個意義上說，監(jiān)察委員會不會也不敢對人大實施全面監(jiān)督；另一方面，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，監(jiān)察委是與“一府兩院”平行的國家機(jī)構(gòu)，如果使其免于被監(jiān)督與表決，又找不到強(qiáng)大的理論或?qū)嵺`支持。筆者認(rèn)為，一個合理的化解方式就是借鑒“丞相制度”，即監(jiān)察委員會置于國家主席一人之下，由國家主席對其領(lǐng)導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)，在與人大的關(guān)系上仍然向其報告工作。這樣，既打破了下級監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面，又讓監(jiān)察委的工作也受到了評議。

二、監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)的利益調(diào)整

（一）檢察院性質(zhì)定位

檢察機(jī)關(guān)首先是公訴機(jī)關(guān)，其誕生之初的性質(zhì)是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機(jī)關(guān)，因此提起公訴是其最主要最核心的權(quán)能。檢察院在“不告不理”原則的嚴(yán)格限制下，通過與法院在控、審職能上的分離既能有效追訴犯罪又防止了法官獨斷專行，并且這種檢察院通過向法院起訴來監(jiān)督整個審判過程已經(jīng)得到了重大認(rèn)可，無需將訴訟監(jiān)督職權(quán)單拎出來安在監(jiān)察委員會身上。再者，在審判過程中，法院居中裁判，控辯平等對抗，控辯審三造形成最科學(xué)的等腰三角形式訴訟構(gòu)造，再將監(jiān)督權(quán)另外賦予監(jiān)察委無疑會破壞三角結(jié)構(gòu)。因此檢察院的訴訟監(jiān)督職能不能被剝離。

檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)被寫進(jìn)《憲法》，也就是對法律實施進(jìn)行全面監(jiān)督。然而，從檢察院的實際運行來看，檢察院集公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，但法律監(jiān)督職權(quán)只留于紙面，再加上在監(jiān)察體制改革推進(jìn)的過程中職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委，檢察院在職權(quán)性質(zhì)方面發(fā)生了改變，成了公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。縱觀整個國家監(jiān)察體系，監(jiān)察委將對所有公職人員實施全覆蓋監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)也是被監(jiān)督的其中一員。這樣監(jiān)察委、檢察機(jī)關(guān)等監(jiān)督機(jī)關(guān)之間分工明確、互相協(xié)調(diào)，最大限度地發(fā)揮了監(jiān)察體制的效能。

（二）職能整合后的檢察院何去何從

監(jiān)察委員會吸收了職務(wù)犯罪偵查權(quán)，使檢察院從偵、訴、捕幾乎整套訴訟程序中脫離出來，真正回歸到客觀中立的立場，但是，填補(bǔ)改革之后留給檢察院的空白和銜接監(jiān)察委員會與檢察院的工作等問題也隨之而來：

1.監(jiān)察委員會將審查的案件移送到檢察院哪個部門？有學(xué)者認(rèn)為，檢察院內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門部門與監(jiān)察委員會相互配合受理被移送案件，完善刑事訴訟程序。③筆者認(rèn)為，檢察院設(shè)置專門部門負(fù)責(zé)對監(jiān)察委員會調(diào)查案件進(jìn)行立案審查，無論在機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是具體工作對接上，都使整個調(diào)查訴訟過程保持完整性，無疑是比較合理科學(xué)的構(gòu)想。

2.偵查權(quán)是否全部轉(zhuǎn)向監(jiān)察委員會？有學(xué)者認(rèn)為，原則上偵查權(quán)應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)復(fù)制于監(jiān)察委員會，但是顧及到檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)生存的體制環(huán)境，是在公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事司法體制下運行的，如果不因地制，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)全盤轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會確可能因“水土不服”而出現(xiàn)偵查權(quán)“脫離訴訟軌道”、“排除司法控制 ”等弊端。④筆者認(rèn)為，首先檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)不能不加分析地轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會，其次，作為專門的國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會的職務(wù)犯罪偵查權(quán)也不是原有反腐機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)能的簡單相加。監(jiān)察委員會偵查權(quán)的具體權(quán)能須有嚴(yán)格的法律規(guī)制，比如關(guān)于搜查、扣押的條件有更加詳盡的法律規(guī)制，增加搜查律師事務(wù)所、醫(yī)生診所、銀行等特殊場所的法律條文，在人身檢查提取樣本的時候嚴(yán)格區(qū)分體內(nèi)樣本（血液、精液或其他組織液）與體外樣本（毛發(fā)、指甲等）在提取方式與條件方面的不同要求。

三、監(jiān)察委員會與法院的利益調(diào)整

國家監(jiān)察體制改革終結(jié)了我國“一府兩院”模式，“一府、一委、兩院”取而代之，也就是監(jiān)察委員會將與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平行而存。王岐山曾強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會將“與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、互相制衡，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”，⑤已然監(jiān)察委員會在加入“三機(jī)關(guān)”之后，與法院之間的利益沖突也成為了改革的又一大焦點：

1.很顯而易見的是監(jiān)察委員會的位階高于公安機(jī)關(guān)，如何堅守“以審判為中心”的原則，不使“監(jiān)察”越俎代庖？非法證據(jù)排除規(guī)則在《刑事訴訟法》中的重要地位讓使用錄音錄像記錄監(jiān)察委員會在整個偵查過程中的辦案情況變的毋庸置疑；鑒于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的主要內(nèi)容，并且借鑒世界各國的先進(jìn)經(jīng)驗，法院在對行使人身權(quán)和財產(chǎn)調(diào)查權(quán)時有審查權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)，“凡干預(yù)公民基本權(quán)利的強(qiáng)制性偵查措施的使用，如逮捕、搜查、技術(shù)偵查等，都需獲得法官授權(quán)”⑥因此，關(guān)于在監(jiān)察過程中是否實施限制人身自由，財產(chǎn)調(diào)查等措施問題應(yīng)由法院組成合議庭經(jīng)雙方充分辯論，經(jīng)過合議審查后給出答案。這樣，法院的審判職能地位被穩(wěn)固地保留了下來。

2.監(jiān)察委員會作為專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，審判人員也難逃其掌，那么此項審判權(quán)的沖擊應(yīng)當(dāng)如何得到緩沖？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立專門部門對員額法官行使監(jiān)督權(quán)，除此之外其他任何人都無權(quán)督查法官在整個訴訟過程中權(quán)力的實施情況。這樣，給予法官零顧慮空間，保證司法獨立公正。

四、監(jiān)察委員會與公安機(jī)關(guān)的利益調(diào)整

在《監(jiān)察法（草案）》中有這樣的表述：“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中，發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置”“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”，⑦那么監(jiān)察委員會與公安機(jī)關(guān)刑事偵查時職能交叉的利益沖突不得不被引起關(guān)注。

作為新型的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會與公安機(jī)關(guān)處于同一位階，但鑒于職務(wù)犯罪隱蔽性的特點，對于以往檢察機(jī)關(guān)對特殊偵查手段僅有決定權(quán)而無執(zhí)行權(quán)的事實加大了實際偵查的難度，那么特殊偵查手段執(zhí)行權(quán)是否應(yīng)當(dāng)被監(jiān)察委員會吸收其中呢？筆者認(rèn)為，答案必然是肯定的，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查活動中調(diào)查的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，尤其是特殊偵查手段執(zhí)行權(quán)，保證監(jiān)察委員會偵查權(quán)的完整性與連貫性，削弱案件取證難的阻力，也能提高偵破案件的效率。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的巨大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計，此項舉措事關(guān)反腐勝局，特別是在試點工作取得卓越成效之后。但是無論從理論還是實踐中看，監(jiān)察機(jī)關(guān)從過去位列政府職能部門的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院并列的獨立地位，造成的其與公檢法三機(jī)關(guān)職能交叉與混亂問題都有待解決。

[注釋]

① 《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網(wǎng)

②秦前紅，監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J]環(huán)球法律評論，2017，（2）30-33.

③敬大力，堅決支持主動作為積極配合做好國家監(jiān)察體制改革試點工作[OL]首都政法綜治網(wǎng)，2017-01-17

④熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評論，2017，（2）40-60.

⑤姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督[N].人民日報，2016-11-26.

⑥熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評論，2017，（2）40-60.

⑦《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網(wǎng)

[參考文獻(xiàn)]

[1]《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿）[OL]中國人大網(wǎng)

[2]秦前紅，監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J]環(huán)球法律評論，2017，（2）30-33.

[3]姜潔，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督[N].人民日報，2016-11-26.

[4]熊秋紅，監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評論，2017，（2）40-60.

[5]敬大力，堅決支持主動作為積極配合做好國家監(jiān)察體制改革試點工作[OL]首都政法綜治網(wǎng)，2017-01-17

（作者單位：天津師范大學(xué)，天津 300387）