基于“昌盛模式”視角下看政企合作精準扶貧

楊雅悠，田婷婷，胡 波

（中國石油大學（華東），山東 青島 266580）

一、理論依據

PPP理論是指政府公共部門在與非政府的主體合作過程中，建立在契約基礎上，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益的合作伙伴關系的管理模式。伙伴關系、利益共享和風險分擔是PPP模式最為顯著的特征。

一是伙伴關系，政府與企業是合作關系，即政府與企業參股組建項目公司，共同建造和經營公共設施。政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，雙方的履約責任和權益受相關法律的確認和保護。

二是利益共享，政府和非政府的市場主體應當在合作協議中確立科學合理的利潤調節機制，確保社會資本按照協議規定的方式取得合理的投資回報。

三是風險分擔，更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，達到項目整體風險的最小化。項目建設、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策和最低需求風險等由政府承擔。

綜上，PPP理論憑借與生俱來的優勢和中央政策的實踐，逐漸成為落實國家戰略的重要工具，這也是政府、項目公司、消費者較為推崇的合作模式，本文將以PPP理論作為主要理論依據分析該模式。

二、昌盛模式實證分析

取得豐碩成果的“昌盛模式”，從不同層面印證了PPP理論的三個特征，然本文認為，更多的緣由在于，“昌盛模式”的成功正是因為其服從了客觀探究的事實規律。下面，本文將從三個特征角度論證昌盛模式的可行性。

（一）伙伴關系——契約下的平行合作

大信鎮政府與青島昌盛日電太陽能科技有限公司之間合作契約的達成是基于具備法律效力的國家政策下的平行關系，其分別為商業合作中兩大合作方，而非上下級垂直隸屬關系。國家推行光伏扶貧的相關政策與發布的指導文件充當昌盛模式下政企合作訂立契約協議的法律效力屏障，如國能新能[2014]447號《國家能源局國務院扶貧辦關于印發實施光伏扶貧工程工作方案的通知》，其不僅對扶貧的對象、條件等項目有著明確指標，且對各地光伏產業發電量有著精準到戶的規定，以法律政策條文的形式充分保障了農民的利益，此間條款成為維系此后政企光伏扶貧契約型合作關系的法律依據。

此后，隨著政企雙方合作的不斷加深，政府集資、集力支持企業的發展，貧困農民的獲益情況日益顯著。

（二）利益共享——實現政企農三方共贏

企業因其以營利為目的的特性，在實行扶貧項目時有著一定難度，因而建立起利益共享機制至關重要，即當地政府出臺政策，將農村農民的閑置或廢用土地出售或出租給昌盛日電公司，昌盛日電公司在政策推行時間范圍內，獲得當地政府許可的通過融資建設、購買或租賃的當地特定土地使用權，從而建設其光伏農業產業園——華盛綠能，以獲得企業的更大利潤，拓寬企業方的利益面。企業除租賃土地外，還為貧困農戶提供工作崗位、向有意愿的農戶出包大棚、鼓勵農民自主創業。將參與光伏農業的150戶農戶收益與昌盛日電光伏農業產業上的收益進行相關性分析，計算結果（如表1所示）。

表1 昌盛日電光伏農業季度純收入（萬元）與農民季度純收入（元）相關性分析表

表1顯示，相關系數0.946為高度相關，農民收入的快速提高與光伏農業密切相關，企業式參與具有重要意義。

利用Matlab軟件從150戶農民中隨機抽取20戶農戶計算2014—2016年各季度平均收入與昌盛日電光伏農業純收入的相關性，利用SPSS的分析結果（如表2所示）。

從表2中可以看出，75%戶農民與企業收入的相關系數在0.9之上，呈高度相關，從其相關性可以看出光伏農業可極大程度地提高農民收入。

表2 農民與企業季度收入的相關性系數分析表

（三）風險分擔——雙方風險的最優應對

根據風險出現的概率以及政企風險承受與分擔的原則，公司基于項目建設、融資、運營維護等風險承擔責任，如在解決農戶的產量慘淡或生產剩余問題上，對于虧損嚴重或具備貧困條件的農戶，給予60%的補償且根據政策標準建立起最低保障標準。為切實保障風險分擔機制，政府也做出相應風險預警及應對方案，根據風險分擔的原則以及政府性質和職能的特殊性，政策、法律和最低需求等風險均由政府承擔，如當企業與農村農戶的協調或者協議出現偏差或矛盾時，政府發揮其調節作用進行調和，充分保障各方利益。

三、啟示

如何更好地發揮政府與企業在農村經濟發展中的作用？如何在國家政策與政府引導之外探尋出農民致富的新模式？關鍵在于在國家政策之下，不斷謀求突破與創新，通過政企合作、村企對接、村企互動和村企共建等方式，形成企業和農民、企業與政府良性互動的正反饋關系，從單純地向農村投入捐助資金，發展為農民提供多種收入來源，在探索中形成政府調和式引導與企業參與式合作的扶貧模式，實現農民脫貧致富與農村實業增收。

（一）通過政府持股企業自主經營實現政企農契約伙伴關系

伙伴關系是PPP的首要特征。它強調各個參與方平等協商的關系和機制，這是PPP項目的基礎所在。伙伴關系必須遵從法治環境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，雙方的履約責任和權益受到相關法律、法規的確認和保護。為保證三方利益最大化，政府需做到適當簡政放權，作為持股方獲得重要的基礎信息，在信息透明的情況下建立更好的監管機制，構建政企之間良好的伙伴關系。企業的資金投入是拉動力，農民正向反饋是助推力，而政府則需由原來的主導控制地位轉變成拉動力和助推力之間的調和力，在企業和農民關系中起到重要調和作用，實現新模式下效率與效益的共同提高。

在帶動農村區域的經濟發展中，政府在發揮其宏觀調控作用，適度集權的同時，更應做到合理分權、簡政放權，以微利或薄利使實施企業保質保量地完成建設和后續維護。并在招標時實行一系列考核機制，競標企業要擁有相關資質和成功案例，后期做好監管工作。同時，政府要做到適當放權，給予企業適當的經營自主權，發揮其主觀能動性，創造更大的經濟及社會效益。企業在追求自身利益最大化的同時要有責任意識，主動承擔社會責任，積極投入扶貧建設及基礎設施建設中，從而獲得更多的社會資源以及社會影響力，在扶貧工作中發揮重要作用的同時獲得更多的經濟效益。力爭為農民提供更多的崗位，節約人力成本，同時使農民受益。

（二）通過合作機制框架下的義利結合實現政企農利益共享

企業需要相對穩定的收益和回報率，政府需要提供良好的公共服務。義與利如何結合，合二為一，創造出更大的經濟效益和社會效益？第一，政策長期扶持，讓企業有利潤，讓農民有保障。政府與企業共同出資進行建設，按照出資比例進行利益分配。政府應自覺把參與企業作為平等合作的伙伴，將自我角色由“所有者”轉為“合作者”與“監管者”，堅持利益共享。在完善財稅扶持政策、保障項目用地、簡化審核流程等方面，出臺扶持政策，以保證社會資本方能獲得相應的投資回報。確定PPP項目的預期收益率，當PPP項目收益低于預期收益率時，政府對項目進行補貼。同時，注意把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合作關系比較明晰、技術發展比較成熟的項目標的。在確立項目后，注重選擇一些綜合實力強、社會信譽好的公司作為PPP模式的社會資本合作伙伴。政府追求的是公共利益，企業追求的是商業利益，而農民追求的是個人利益。政府在政策上要長期扶持，讓企業有利潤增收，政府利潤用于基礎設施建設及扶貧工作，農民投入工作獲得收益。在此過程中，政府要注意在征用農村土地時的指標分配問題，避免出現未被征用土地農民產生負面情緒。在企業為農民提供就業崗位的同時要保障農民的收益。第二，打包組合開發，讓企業盈利而不暴利。為解決收益高的項目大家搶，公益性強、收益低的項目無人問津的問題，讓企業獲得長期穩定的合理收益，可采用打包捆綁、組合開發的方式。即對公益性較強、沒有收益的基礎設施類項目，與經營性較強、收益較高的項目進行打包組合開發，用前者的較高利潤預期帶動后者的建設運營，使整個項目的利潤處于合理水平。

（三）通過最佳合作方風險分擔原則實現整體性風險最小化

風險分擔原則，旨在實現整個項目風險的最小化，要求合理分配項目風險。PPP模式中，合作雙方的風險分擔更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，進而達到項目整體風險的最小化。

基于實際調查結果和歷史經驗分析，項目設計、建設、融資、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。因此在項目實施過程中，可通過下列方式進行以上原則實踐：項目準備階段，公共部門需盡力降低前期風險，做好盡職調查，識別出各種風險因素并進行評估，將風險分解為自留部分及需要移交給私營部門的部分，制定招標文件并公布。建議此項工作優先由獨立專業機構來承擔。在招投標和合同組織階段，公共部門和項目公司通過談判，確定各自風險分擔比例。項目融資階段，國內項目除自有資金外，建議選擇大型銀行組建的銀團貸款等渠道，簡化資金結構，增強抗風險能力。項目推廣階段，國外項目建議內外結合，通過設立SPV，鼓勵利用國際債券市場發行人民幣債券，吸引國際金融機構、項目東道國金融機構參與，降低融資成本，分散匯率等風險。

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