建立三峽庫區生態補償特殊機制刻不容緩

鄒學榮 江金英

（1．西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心，重慶 400715）（2．西南大學文化與社會發展學院，重慶 400715）

三峽工程“以無可爭辯的事實彰顯全面落實‘五位一體’總體布局的科學性、統一性、戰略性、指導性，對我國實施經濟、政治、文化、社會、生態‘五位一體’總體布局具有極其重要的實證戰略價值”[1]。但蓄水引起庫岸、水體、濕地生態脆弱加劇，延長生態脆弱周期，采用特殊修復手段遏制生態惡化引起了理論和實踐界的廣泛關注：分析生態惡化的成因，提出保護修復對策，特別是積極探索生態補償模式取得了突破性的進展，但對生態補償的特殊性研究卻比較薄弱。揭示“蓄水→生態惡化→保護修復→生態補償→山清水秀美麗之地”的本質聯系，建立“工程、受益、國家”齊頭并進的特殊生態補償機制的研究提上議事日程，助推研究成果轉化成政策刻不容緩。

一、三峽庫區生態脆弱加速

“三峽庫區地理環境復雜，山多坡陡，溝壑縱橫，水土流失嚴重，是生態環境極為敏感的區域。”[2]“受三峽工程建設與生態移民的影響，森林植被破壞較嚴重，水源涵養能力下降，庫區周邊點源和面源污染嚴重，影響水環境安全；同時，土壤侵蝕量和入庫泥沙量增大，地質災害頻發，給庫區人民生命財產安全造成威脅”[3]46。蓄水是庫區生態脆弱加速的主要成因。

（一）蓄水引起庫岸生態脆弱加劇

三峽庫區生態脆弱是由于沿岸山體長期受長江流水溶蝕、水蝕而形成。蓄水后脆弱強度加大，新淹沒632 km2的陸地長期浸泡在水中，又形成了348.22 km2的消落區，泥石流、地震、庫岸崩塌、山體滑坡等地質災害頻頻發生，這種狀況將長期影響庫岸再造。

據統計，“僅重慶庫區規劃二、三期崩塌滑坡工程治理項目共397處”，“塌岸防護工程治理項目共269段195.1公里”，“地質災害搬遷避讓項目463處，搬遷51 883人”，“群防檢測崩塌滑坡項目2 572處”，“高切坡防護項目1 143處，治理面積424.66萬平方米”[4]24-25。蓄水促使庫底壓強增大，“三峽水庫蓄水175 m，壩前水位凈提升113 m，川江660 km航道維護水深從2.9 m提升到3.5～4.5 m”[5]，壩前庫底壓強增大1.13×106Pa，川江航道壓強約增大6 000 Pa～16 000 Pa，超常的壓強造就了溯源侵蝕、“水鋸”下切和暗河垮塌等地質變化，嚴重的還將誘發中小型水庫地震。“庫岸不斷發生侵蝕、坍塌，庫岸線逐漸后退，直至達到新的平衡狀態”[6]，一般周期為30～50年。

（二）蓄水引起水體生態脆弱加劇

蓄水前，長江按正常速度流經三峽，自凈能力強，泥沙沉淀速度正常，漂浮物隨流水分散；蓄水后，水流速度減緩導致水體自凈能力減弱。“即使蓄水前后城市污水排放量不變，蓄水后寸灘、長壽、涪陵、萬州城市岸邊污染控制點濃度比成庫前分別增長 2.1、8.2、10.6和3.5倍，重慶市污染帶綜合評價指數由建庫前2.5上升到3.6。”[7]98由于水流速度減緩，“每年新增1.44億噸泥沙墊高庫底12厘米，50年后庫底將增高6米”[8]44-285。2006年5月大壩封頂到2014年底，“累計清理漂浮物150萬余噸”[4]60，平均每年17萬噸左右。蓄水不僅擴展了庫區本身生態脆弱的范圍，還延伸到次級河流，神女溪、大寧河、澎溪河等部分河段曾多次出現“水華”現象，水體生態脆弱加劇，與蓄水呈正相關，這種現象還將延續。

（三）蓄水引起濕地生態脆弱加劇

三峽蓄水形成14個島嶼及半島，近400平方公里的消落區，“10余萬公頃的濕地”[8]285。濕地具有周期動態性特點——滯流緩流以及水位漲落都必然破壞原有的陸生生態系統，生物多樣性大幅減少，生態系統結構和功能趨于簡單化，生態環境破碎化程度增加；水陸交叉污染加劇，主要支流回水頂托區和部分庫灣臨近的濕地富營養化問題凸顯；水質污染和生物多樣性減少可能誘發人類和動物流行病的大規模疫情；水陸兩棲植被形成難度加大；水土流失加劇，古滑坡體復活、庫岸再造以及新地質災害體極易產生；濕地與庫岸邊界變動大，“滄海”“桑田”變動不居。庫區的濕地面積大，生態問題又集中在消落區和庫岸再造上，由于蓄水，消落區生態問題日益突出，短期不能修復。

（四）蓄水延長了生態脆弱修復周期

三峽庫區長期蓄水，生態脆弱的狀態將持續，消落區也將長期存在，地質災害、水體質量、庫底泥沙淤積將一直影響庫區的生態環境，生態脆弱的周期很長，要實現2020年全國生態脆弱區治理、恢復、良性循環的目標還有相當長的距離。雖然“2003年8月24日至10月5日……三門峽高水位運用導致潼關水位居高不下，渭河倒灌以至于‘小水釀大災’”[9]的悲劇不會在三峽重演，但泥沙淤積墊高庫底的消極影響不可忽視。在美國拆除的478座大壩中“因破壞生態系統的占39%”，“歐洲各國拆壩首選的原因在于恢復河流生態系統”[10]。水庫蓄水引起庫區生態脆弱、自然修復周期延長。據相關方面測算，三峽工程蓄水生態脆弱周期應在一百年以上，生態修復將是一個長期的任務。

二、三峽庫區生態修復的獨特性

三峽庫區生態脆弱加劇是結果，蓄水是原因，正是蓄水導致地質災害、水質污染、消落區生態惡化等問題，決定了生態修復人工性、緊迫性、聯動性等特殊性，因此，在“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”[11]的戰略舉措中，三峽庫區生態修復具有舉足輕重的地位。

（一）人工修復與自然修復結合

三峽庫區蓄水造成生態脆弱自然修復周期太長，人工修復在相當長一段時期內是主打，否則生態惡化無法遏制。雖然人工修復介入的最終目標是推進自然修復，盡快恢復自我調節功能并形成新的自然生態系統，落腳點在自然修復，但如果沒有人工介入，庫區很難在短時期內恢復蓄水打破的生態平衡。地質災害治理、退耕還林、重污染企業退出、水質污染源頭治理等都必須人工介入。三峽庫區必須堅持“人工修復為主、自然修復為輔，并逐步向自然修復為主轉化”的生態修復思路，一切順其自然、無所作為的生態理念都應摒棄，這是由庫區這一地理單元的獨特性決定的。

（二）緊迫修復與維護修復結合

三峽庫區生態修復的緊迫性是由生態惡化特殊性決定的：蓄水引起的地質災害直接威脅到人民的生命財產安全；水體污染直接影響到長江流域的生態安全和南水北調的正常運行；泥沙淤積直接影響著三峽工程長期安全運行和功能發揮。因此，地質災害治理、水體保護、泥沙淤積控制成為三峽庫區生態修復最緊迫的任務。正因如此，《長江經濟帶生態環境保護規劃》14處提到三峽庫區生態保護恢復、生態功能區建設、生態安全體系建設等問題。國家從戰略高度要求加大三峽庫區生態修復力度，加快修復速度，三峽庫區生態修復刻不容緩。工程蓄水打破生態平衡，加深了生態脆弱的程度，生態修復必須按工程要求的程序立項、實施、評估進行，否則修復無法落到實處。修復后庫岸再造、消落區治理、水體保護、泥沙淤積仍然需要長期維護；生態的維護修復必然成為庫區長期的任務。修復與維護結合是三峽庫區生態建設的又一大特點。

（三）聯動修復與重構修復結合

三峽庫區地處長江上游，水體污染和泥沙入庫涉及重慶、湖北、四川、西藏、青海、云南、貴州七個省（市、自治區），雅礱江、岷江、嘉陵江、烏江四條河。切實減少三峽水庫入庫污染物和泥沙總量必須建立水污染、水土保持聯控聯防機制，七省聯動修復生態環境，嚴格控制污水和泥沙入庫的比重，單靠某一省肯定是不行的，更不能以鄰為壑，將泥沙污水排放到下游。建議借鑒多瑙河生態修復的做法，建立水利部牽頭，環保部、林業局、七省（市、區）參與的三峽水庫生態保護領導小組，負責起草《三峽水庫及上游生態聯動修復保護意見》，待全國人大或國務院審議通過后，組織聯動修復的實施，實現七省一盤棋、力往一處使、錢往一處花。蓄水使自然平衡狀態遭受破壞，導致系統自我修復功能基本喪失。三峽成庫后，耕、園地被淹沒，加劇了植被的破壞和水土流失；水流速度減緩，復氧能力下降；高水位不利于某些珍稀、瀕危物種的生存；泥沙淤積對水庫功能將產生消極影響；庫岸浸泡造成地質災害和小型地震頻頻發生。生態重構強度驅動著整個地理單元進行生態修復。生態修復實質上是系統重構的手段，地質災害、消落區生態修復、水污染治理、水土保持既是生態平衡功能的恢復又是生態環境因子的重組、重構，再造一個生態平衡的三峽是最貼切的表述。

三、三峽庫區生態修復資金瓶頸的特殊性

生態修復必須有雄厚的資金保障，“巧婦難為無米之炊”，缺少資金的生態修復必然停留在口頭上。三峽庫區生態修復需要大量資金，這是不言而喻的。但庫區的戰略定位、淹沒損失、“吃飯財政”、緊迫修復資金缺口大等形成庫區生態修復的資金瓶頸，制約庫區生態修復健康發展。

（一）戰略定位的制約

“共抓大保護，不搞大開發”，總書記一錘定音。《長江經濟帶生態環境保護規劃》為三峽庫區做了修復保護生態環境的具體定位，在今后相當長一段歷史時期內，三峽庫區只能發展水產業、生態產業，而這種發展“必須保護水體”[12]、以保持一江清水綿延萬世為目標。三峽庫區“面臨保護生態環境和加快經濟發展的雙重目標”[13]，而發展經濟必須為保護生態環境讓路，任何不利于水體保護、環境保護的產業禁止落戶。影響生態的產業不發展就是最大的發展。這種戰略定位從全局來說是正確的，但確實限制了庫區經濟發展，制約了庫區自籌生態修復資金的能力。到目前為止，重慶庫區規模以上的工業企業1 701個，總產值6 804.23億元[4]57，無論是從量還是質上都明顯低于重慶主城區。近年萬州、長壽等區縣發展了一批化工產業，很明顯與國家定位有矛盾。化工企業的發展最終必須服從國家的戰略定位。國家戰略定位不僅從宏觀上限制了庫區的新企業上馬，而且截至2014年9月底，為保護環境，重慶庫區關閉了58家污染企業、1 700多個養殖場，停產整治45家重金屬排放企業，環保搬遷了208家企業[4]60。這種戰略定位對于保護庫區乃至于長江中下游的環境無疑是正確的，但庫區自身發展卻受到了剛性限制，自籌資金修復生態的能力大打折扣。

（二）淹沒損失的制約

水庫淹沒耕、園地43.13萬畝[14]，重慶庫區建設用地9座縣城約7.51萬畝，99座集鎮建設用地約1.67萬畝。人多地少矛盾突出，重慶庫區做了很大的努力，縣內后靠農業安置移民人均耕地面積才達到0.76畝[4]8，僅為全國人均耕地1.52畝的50%。土地被淹，傳統農業收入減少，庫區299萬人外出務工以維持生計，農業人口無經濟實力支持生態修復。重慶庫區搬遷工礦企業1 400戶，其中破產關閉730戶，一次性補償銷號285戶，剩余不足400戶。淹沒導致產業數量急劇下降，質量提升緩慢，既無法支撐庫區的經濟發展，又無法為生態修復提供足夠的資金。雖然重慶庫區第三產業占的比重已經調整為 35.7%，但淹沒搬遷的 615戶流通企業的人員、資產、銷售、用房、職工收入減少，虧損、負債、下崗、欠費、穩定隱患增加[7]220。第三產業除旅游、運輸有較大增長外，現代服務業、現代物流還未起步。當好“維持會長”就算不錯了，更沒有剩余資金支持生態修復。淹沒造成的巨大損失雖然得到了國家的補償，庫區的基礎設施、房屋建筑日新月異，但淹沒損失制約庫區產業發展卻是不爭的事實。這就決定了庫區自身很難籌集修復資金。

（三）“吃飯財政”的制約

地方公共財政收入是具有管轄權的地方政府可支配的財政經費，地方公共財政收入由轄區內稅收、國有資產收益、其他形式等構成，這是預算的基礎。支出則分為購買性支出和轉移性支出兩類。三峽庫區“一產弱、二產虛、三產缺”的現象凸顯，地方財政的大頭稅基薄弱。雖然2013年增加到375.74億元，增長速度較快，但原有基礎薄弱，財政總量仍然很小。政府的財政預算收入支付了人頭費后所剩無幾，被戲稱為“吃飯財政”。政府債臺高筑，據有關研究顯示：“2010年到2013年6月底，重慶市區級政府債務年增長率為15.99%，縣級政府債務年增長率為20.42%”[15]，庫區區縣債務增長率更高。截至2013年6月，重慶市政府部門和機構債務總額高達372.01億元，而區縣政府承諾以土地出讓收入償還債務，其前提必須有一定量的土地儲備。三峽庫區土地本身很緊張，所收的土地出讓金也非常有限，各區縣的債務壓力相當大。僅僅維持吃飯的財政再加上債務沉重，庫區區縣很難從財政資金中擠出生態修復資金。

（四）緊迫修復資金缺口的制約

蓄水引起的水體污染、地質災害、消落區污染都屬緊迫修復項目。截至2014年9月底，重慶庫區建成334座污水處理廠和83座垃圾處理廠，但污水處理廠營運資金缺口近7億元/年，政策明確中央財政和地方財政按50%進行分擔，同時鄉鎮和農村面源污染治理因缺乏資金推進緩慢。《三峽庫區及其上游水污染防治規劃（修訂本）》雖然規劃了庫區水污染防治投資78.38億元，但有很多項目需要地方財政配套。地方財力不足必然影響項目實施的效果。30馬力以上的運輸船舶安裝油水分離設備和污油水儲存裝置，30馬力以下的小型船舶未安裝；1 447艘客貨運輸船舶中1 300艘安裝了生活污水一體化處理裝置設備，還有147艘未安裝，流動污染受經費缺口制約主要集中在分散的小型船舶上。重慶庫區地質災害發育共有 5 700多處，已完成崩塌滑坡工程治理項目300處，塌岸防護工程治理項目210段112.7公里，搬遷避讓445處，避險人口5.78萬人，完成移民安置區高切坡防護項目2 382處；搬遷、避讓的地方需要治理而未治理，治理后需要維護而未維護的資金缺口較大。消落區受水漲落的影響處于不停的運動狀態，生態系統破壞、水陸交叉污染、水土流失、疫病誘發、地質隱患總面積 432 km2，由于資金缺乏，至今為止也未開展實質性的治理。這些都是蓄水后生態急劇惡化，必須馬上治理的項目。國家雖然撥付了相當一部分資金，但很多項目要求地方財政配套，在國家補助力度和地方財力均有限的情況下，生態修復只能突出重點、量力而行，這樣必然制約了整體修復的數量和質量。

四、三峽庫區生態補償的特殊性

生態補償是“通過現金、實物或非物質化的東西長期給予生態保護者在生態環境保護過程中額外付出成本、發展機會損失的成本的補償和環保行為的獎勵或激勵”[16]。三峽庫區為三峽工程建設付出了特殊的生態成本，國家和社會給予補償是非常必要的。工程蓄水引起生態惡化和國家的戰略定位決定了三峽庫區生態修復的必要性、緊迫性。生態修復、建設需要巨額的資金，而淹沒引起“一產弱、二產虛、三產缺”的經濟狀況又是有目共睹的。生態修復需要資金，而庫區又沒有能力自籌修復資金；三峽工程的發電、防洪、航運、補水的綜合效益日益彰顯，“庫區的青山綠水”則成為“長江上游堅實的生態屏障”[17]，中下游十省（市、區）受益匪淺。庫區人民已經為工程作出巨大貢獻，生態修復費用再由他們承擔于情于理都說不過去，況且也沒有能力，因此必須建立合理的生態補償機制。三峽庫區生態修復、資金瓶頸的獨特性決定了生態補償的全額性、工程性、受益性、國家性。

（一）全額補償

三峽庫區面臨兩難選擇，加快經濟發展很可能破壞生態環境，保護生態環境可能要限制開發。三峽庫區作為長江生態環境惡化的一大節點，生態修復緊迫而任務重大，又需要巨大投入作為支撐。工程蓄水使庫區資源受損，外出打工成為主要經濟來源，地方財政能維持吃飯（發工資）就算不錯，生態修復資金基本無自籌渠道。更何況黨和國家對后移民時期實施的主要政策是扶持扶助，通過開發性移民達到“搬得出、穩得住、逐步能致富”的目標。新安江生態修復每年國家補貼3億，安徽自籌1億，浙江補貼安徽1億的探索可以借鑒，但三峽庫區自身無法籌措資金，過去實施的中央財政補貼、地方財政配套的措施很難落到實處，因而建議實行全額補償的政策，并對資金使用過程和結果進行監管。只有全額補償生態修復的資金，庫區才能及時將惡化的生態全面修復并逐步實現由人工修復到自然修復的過渡。這是庫區生態補償的一大特色。

（二）工程補償

三峽工程蓄水后，三峽庫區環境發生了很大的變化，水體污染、地質災害、消落區污染可能與工程蓄水有關。而三峽工程最大的經濟效益是發電，每年含稅利銷售收入約 298.8億元；其次是川江航道年單向下水通過能力為5 152萬噸。按照社會公平公正的原則，“誰利用、誰補償”，“誰損害、誰修復”；三峽工程利用最充分的就是發電和航運，為發電和川江航運改善而蓄水造成的生態惡化就應該由三峽總公司和川江航運部門補償。建議由國務院三峽建設委員會統籌，中央財政按每度電提取 0.01～0.015元向三峽總公司征收生態修復補償金，向川江航運部門征收生態補償附加稅。三峽總公司和川江航運部門是三峽工程直接的受益者，按照“誰利用、誰補償”的原則，他們應承擔蓄水導致生態修復費用。這種補償本質上是工程補償，工程直接利用者不能只收不支，更不能讓庫區居民為生態修復埋單。

（三）受益補償

根據國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》“權責統一、合理補償”，“誰受益、誰補償”的原則，“加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制”。三峽工程具有發電、航運、防洪、補水四大主體功能：發電和航運有直接的經濟效益，而補水、防洪則是重大的民生工程，沒有直接經濟效益，但防洪功能長江中下游地區受益；丹江口補水解決南水北調的水源不足問題，西北、東北、華北地區受益。三峽庫區生態修復由受益者埋單合理合法。建議國家在防洪、水質保優受益的長江中下游地區征收適當生態修復補償費。在這方面可以學習新安江的辦法，由下游各省在財政收入中每年提取1~2億生態補償費；在南水北調受益地區的水費中每噸追加0.02～0.03元作為生態修復補償費，由中央財政統一安排用于庫區生態修復。“要用改革創新的辦法抓長江生態保護”，堅持“誰受益、誰補償”是健全生態補償機制、創新長江生態保護體制機制的嘗試。

（四）國家補償

三峽工程是唯一由全國人大通過的國家級工程，國務院既是實施主體又是投資主體。三峽工程發電、航運、防洪、補水的綜合經濟效益不斷彰顯，對我國實現“兩個一百年”的戰略目標具有重大的實證價值和深遠的歷史意義。但作為工程的附帶產品，蓄水引起的生態惡化也不能低估。黨和國家十分重視庫區的生態惡化問題，從宏觀角度對生態修復出臺了專門的政策，安排了相應的資金。據不完全統計，三峽庫區國家層面的生態修復補償資金已到位500億元左右：其中地質災害治理資金100多億元，水體修復生態補償近100億元，退耕還林補償超過207.2億元，消落帶生態修復補償50余億元等。目前，國家采用轉移支付、專項補貼已成為大頭。本來三峽工程是國家決策、由國務院三峽建設委員會直接組織實施的巨大的經濟、民生工程，生態修復國家補償是非常必要的。

建議由水利部牽頭，制定出臺《三峽庫區生態補償實施意見》，建立、健全以生態補償基金為載體，項目支持為方式，工程、受益、國家齊頭并進、縱橫協調的特殊生態補償機制。基金由中央財政重點生態功能區的轉移支付、工程補償、受益補償、社會資助等組成。中央財政每年統一提取、統一劃撥、專款專用；同時，中央財政還應將《三峽后續工作規劃》《長江經濟帶生態環境保護規劃》的生態修復保護專項資金與生態補償基金整合使用，以解決生態修復中的重大問題。在基金和專項中設立水土保持，污染防治、地質災害治理、消落區治理、農村面源污染防治、天然林保護等項目；通過申請、審批、實施、監管的程序將項目落到實處。國家、三峽總公司、受益地區提供補償資金，三峽庫區提供人力資源，科研院所、大專院校提供智力支持，確保一江清水綿延后世！

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