構建共享型社會的三個重大問題

宋曉梧

改革開放以來我國取得了舉世矚目的發展成就。2010年，我國經濟總量超過德國和日本，躍居全球第二，以增長趨勢評估，有望在21世紀中葉超過美國。在經濟高速發展的過程中，我國的社會事業和社會治理也有了很大進步，但與經濟發展相比，在較長時間內相對滯后。21世紀初，曾出現過“經濟這條腿長，社會這條腿短”的現象。黨中央、國務院為此提出了經濟社會協調發展的戰略。近10多年來，我國社會事業快速發展，社會治理日漸完善。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，指導經濟、社會、政治、文化、生態“五位一體”統籌推進，大大促進了社會事業和社會治理的進展。改革開放40年來我國教育、就業、醫療、分配、社保、養老以及基本公共服務和社會管理體制等方面取得了歷史性進展和巨大成就。本文想強調指出的是，在新的歷史條件下進一步完善社會體制、發展社會事業需要特別注重的三個重大問題。

一、一次分配應當提高普通勞動者的收入

黨的十九大報告指出：“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序。鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調節過高收入，取締非法收入。堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。”遵照十九大報告精神，要實行有利于縮小收入分配差距的政策，明顯增加低收入勞動者勞動的收入，擴大中等收入者比重，這是當前中國經濟社會面臨的重大問題。但一些人在談到經濟發展方式轉變的時候，對于舊常態特征的歸納一般只提過高的資本投入、過多的資源消耗、過大的環境污染這三個問題，而忽視舊常態還有一個特征，那就是過低的勞動力成本。例如，1992年到2001年的20年間，中國勞動收入占GDP的比重從54%左右下降到45%左右。我們認為，經濟新常態的特征應當歸納為“資本投入高效、能源資源節約、生態環境友好、收入分配公平、公共服務均等”。可以說，勞動力成本合理提高也是我國經濟發展方式轉變的重要指標之一。

目前我國經濟處在下行期，對勞動力成本的分析，從宏觀和微觀兩個不同的角度來看，似乎存在很尖銳的矛盾。從宏觀層面來看，在農業勞動力轉移增量和新增勞動力總量逐年減少的背景下，中國勞動力成本受宏觀供求關系變化的影響，存在需求大于供給的中長期趨勢，從而客觀上存在上升的壓力。新增勞動力總量在最近這些年每年減少200萬到300萬，雖然農民工總量還在增加，但增幅銳減到只有1%～2%。此外，發展方式轉變要求的制度性反彈也是重要因素之一。前一階段勞動力成本壓得過低了，而生活成本特別是大城市的房價等生活成本不斷升高，迫使勞動者尤其是農民工只好用腳投票——離開。各地只好通過提高最低工資標準來保護勞動力的簡單再生產，一些省的最低工資標準連續幾年提高幅度高于當地GDP增幅。

為此有些新聞媒體驚呼，中國勞動力成本已經高過美國了，所以一些中國企業到美國投資辦廠。他們舉了一些例子，但認真看看，就知道不少媒體是把企業經營總成本當成勞動力成本了。2015年國際勞工組織將中國和美國勞動力成本進行比較，按PPP元算，相差3.5倍，若按照匯率算，則相差5倍以上。制造業的勞動力成本，中國目前還遠低于阿根廷、南非、印度尼西亞等國，更不用說日本、韓國了。此外，看勞動力成本占比變動不能只看2013年之后的兩三年，要作中長期比較。1978年到2015年，中國人均GDP增長20倍，而城鎮居民收入只增長了13倍，農村居民收入只增長了14倍。城鎮居民收入的增長有30年低于GDP的增長，農村居民收入的增長有26年低于GDP的增長。2016年，城鎮居民和農村居民的收入增長再次低于GDP的增長。宏觀分析說明，無論是國際比較還是中長期比較，盡管近幾年職工工資增長較快，但至今普通勞動者總體工資福利水平仍然偏低，還有較大的增長空間。

在微觀層面，許多企業家反映近年來包括勞動力成本在內的企業經營成本大幅度上升，經營非常困難。具體情況如何？這里通過兩類案例來進行說明。

一類是到美國辦廠的。據江南化纖在美國投資辦廠的個案分析，美國同行業的勞工成本是中國的5倍。據福耀玻璃集團董事長曹德旺提供的數據，藍領勞工成本，美國是中國的8倍，白領勞工成本美國是中國的5倍。那為什么江南化纖和福耀玻璃要到美國去辦廠？因為有很多項經營成本中國是高于美國的。據江南化纖的財務成本分析：土地成本，中國是美國的9倍，且美國是永久產權；物流成本，中國是美國的2倍；電力和天然氣成本，中國是美國的2倍以上；蒸汽成本，中國是美國的1.1倍；配件成本，中國是美國的3.2倍；稅收成本，美國稅收優惠力度大；清關成本，美國無須支付進出口清關成本。當然也有美國高于中國的項目，如折舊成本，美國是中國的1.7倍；廠房建設成本，美國是中國的4倍。算總賬，一些企業在美國投資劃算。

另一類是國內企業勞動力成本占比大幅度上升的。齊重數控反映，該廠的勞動力成本占比從2010年的15.3%急速上升至2015年的36.4%。單看這個數據，很多人的第一反應是：這5年職工工資增長太快了。其實，齊重數控的勞動力成本占比5年增長了2.4倍，這并不是職工工資過快增長造成的。齊重數控人工成本從2010年的22686萬元減少到2015年的12326萬元，減少了10360萬元，減幅為45.67%。其中職工工資一項，從17320萬元減少到8475萬元，減幅更是高達51%。既然如此，勞動力成本占比為何急速上升？主要原因是企業經營總成本大幅度降低所致。齊重數控的生產成本從2010年的148387萬元減少到2015年的33858萬元，減幅為77.18%。若在總成本中除去勞動力成本，則其他成本從2012年的125701萬元減少到2015年的21532元，減幅高達82.87%。生產成本銳減的原因是產能利用率從2010年的107.9%大幅度減少到2015年的60.4%。

國內案例的分析說明，產能過剩導致企業減產，企業的能源、原材料成本大幅下降，而人工費用有較大的慣性或剛性，不可能與能源、原材料成本同幅度下降，因此在經濟下行過程中，企業勞動力成本占比上升有其必然性。這也是發達市場經濟國家在經濟危機中企業大量裁員，失業率飆升的重要原因。一些研究單位和學者把近年來企業勞動力成本提高簡單歸咎于職工工資增長過快，這一結論對所有產能過剩產業來說，顯然過于空泛了。中國收入分配研究院2016年《中國勞動力成本問題研究》課題報告說明，近年來盈利額下降的企業，勞動力成本占比有較大幅度的上升，而盈利額上升的企業，勞動力成本占比還是下降的。

實際上，鋼鐵、煤炭以及裝備制造業行業的企業，這兩年不僅高管減薪，一般職工也減薪。需要指出的是，齊重數控作為一家民資控股企業，有較大的用人自主權，職工人數從2007年改制時的12000多人精簡到目前的1900多人。面對同樣產能過剩的同行業國有企業呢？困擾它們的老問題依然存在，不僅企業冗員難以裁減，而且許多國有企業辦社會的問題至今沒有解決。對這些國有企業而言，在去產能的過程中，勞動力成本占比的劇增，將是更為嚴峻的考驗。

因此，能否得出如下結論：

一是前階段中國過低的勞動力成本掩蓋了其他成本(如物流、土地、審批、融資等成本)過高的弊端，也掩蓋了許多國有企業改革不到位的問題，而勞動力成本的合理提高有利于政府重新審視并改善企業的總體經營環境，并進一步深化國企改革。

二是當前許多企業經營困難，主要原因是產能大量過剩。這不是勞動力成本過高惹的禍，反而是前階段一些地方為招商引資，過分壓低勞動力成本埋下的惡果。

三是經濟發展到一定階段，工資水平的提高會“倒逼”企業改變“血汗工資”制度，推動企業技術進步，進而“倒逼”經濟發展方式轉變，推動全要素勞動生產率提高，提高就業質量。這已經被工業化國家以及新興工業化國家的經濟發展史所證明。

四是中國經濟發展已經從以仿制與來料加工為主轉向以創新與資本輸出為主，人力資源大國轉型為人力資源強國，必然要求勞動力成本合理提高。據《中國人才發展報告2017》提供的數據，高級技工占比，日本是40%，德國是50%，中國只有5%，我國高級技工缺口達上千萬。勞動力技術結構的提升，必然要求勞動力成本的提高。工資成本高了，低端產業資本會向低勞動力成本的國家轉移，這是經濟全球化過程中必然產生的現象，也是亞洲“四小龍”和所有新興工業化國家都曾經歷過的。

當然，我們也不贊成在短時間內過快、過高提高職工工資。經濟下行期間，政府可以通過緩調最低工資增長幅度，適當控制工資成本過快增長的趨勢，這兩年各地實際上也是這樣做的。

二、二次分配要堅持基本公共服務均等化方向

“十三五”規劃所列的基本公共服務項目都可以視為政府的二次分配。政府提供基本公共服務的經費，主要來源于稅收和企業、職工以及居民繳納的社保基金。改革開放以來，我國的稅收和社保制度改革取得了顯著進展，如累進制個人所得稅的建立、廣覆蓋社保制度的建立等，初步構建了符合社會主義市場經濟要求的稅制和社保制度框架。十九大報告指出，我國發展不平衡不充分的問題尚未解決，其中的一個突出問題就是區域之間、城鄉之間以及不同群體之間收入分配差距過大。應當看到，在初次分配差距仍然過大的背景下，我國二次分配平抑一次分配差距的作用發揮得還遠遠不夠。發達市場經濟國家通過二次分配大多可使基尼系數縮小30%～40%，而我國二次分配后的居民收入差距與一次分配沒有多大改變。這種情況與義務教育、就業服務、醫療服務、社會保障等基本公共服務項目的城鄉差別、地區差別以及不同群體差別過大直接相關。如一些中心城市的重點中小學與離城市僅幾十公里的農村學校相比，大城市的中心醫院與農村衛生院相比，確有云泥之別。落實共享發展的理念，構建共享型社會，一項緊迫的任務是以基本公共服務均等化為方向，發揮二次分配縮小一次分配差距的作用。

一是把基本公共服務均等化確定為區域協調發展的主要目標。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用。在市場機制作用下，資源要素必然向發展條件較好、回報率較高的區域集聚。鑒于不同地區的自然稟賦與地理位置存在差異，如果以人均GDP大體相當作為區域協調發展的主要衡量指標，那么實現區域協調發展就是十分遙遠的事情。我國由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標，基本公共服務均等化沒有提到應有的位置，致使居民收入一次分配的地區差距經過二次分配反而擴大了。更何況區域之間的GDP競爭還必然導致各地盲目上重化工業項目，加劇產能過剩和生態污染。

在經濟社會發展新階段，應當考慮以基本公共服務均等化、公共設施基本完備作為衡量區域協調發展的主要指標。教育、醫療、社保、住房等民生指標大體相當，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設施以及網絡通信設施基本具備，就可以認為區域發展水平大致協調了。國際經驗也表明，政府建立面向全民的均等化基本公共服務和基本公共設施，是在發展過程中縮小地區居民收入差距的普遍做法。

二是合理劃分基本公共服務方面中央與地方的財權、事權。把基本公共服務作為協調發展的主要衡量指標，必然要求調整基本公共服務方面中央與地方的財權、事權。現有的中央和地方財政關系方面，各級政府間職責、事權劃分不清，中央和地方職責交叉，地方事權過大，財權過小，尤其是教育、衛生、社會保障、公共安全、環境保護等基本公共服務供給方面的事權集中由地方承擔，但沒有相對應的財權。這導致經濟發達地區有財力進一步提高本地區的基本公共服務水平，而一些欠發達地區盡管得到了中央的轉移支付，仍然遠跟不上發達地區的基本公共服務財政投入水平。不僅東部與中西部地區基本公共服務的財政投入差距過大，就是一個省內部，如廣東省、四川省，不同地區的基本公共服務投入同樣差距巨大。就全國而言，包括義務教育、公共衛生、基本社會保障在內的許多基本公共服務項目，仍存在地區間二次分配擴大一次分配差距的逆向轉移問題。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。”“對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”按照十八屆三中全會決定精神，考慮到基本公共服務均等化是針對全國而言，建議中央政府在教育、醫療、社會保障等基本公共服務方面，擔負更主要的支出責任。為此，要明確全國實施基本公共服務均等化的標準，并隨同經濟社會發展水平提高相應調整。由中央政府平衡各地基本公共服務的投入水平，并建立科學的評價指標體系。明確劃分各級政府提供基本公共服務的權責，保證責任歸屬清晰、合理，并完善財稅制度，合理調整政府間財權配置，擴大地方稅收來源，按照基本公共服務均等化的要求，完善財政轉移支付制度。在“十三五”時期要堅決扭轉地區間基本公共服務投入擴大一次分配差距的逆向轉移趨勢，再經過10年、20年的努力，力爭初步達到基本公共服務主要項目全國均等化的目標。

三是提高基本社會保障的共濟性。社會保障制度的基本功能，一是實行普遍關聯原則，為鰥、寡、孤、獨及殘疾者等弱勢群體提供生活保障，這主要表現在社會救助項目上；二是實行就業關聯原則，為就業人員暫時或永久退出勞動力市場時提供生活保障，這主要表現在社會保險項目上；三是作為政府立法實施的基本社會保障，發揮二次分配的作用，縮小一次分配的差距，使社會各階層在分享經濟發展成果方面更加公平和諧；四是隨著社會保障制度的發展，社會保障基金，主要是部分社會保險基金的積累和使用，對促進經濟發展和平抑經濟波動發揮了積極作用。第四項功能本來是派生的，但在中國前階段把GDP高速增長作為主要目標的背景下，社會保障制度激勵經濟增長的功能被過分強調，而社會保障制度作為二次分配應縮小一次分配差距，從而保持社會穩定以利于經濟持續發展的功能，則被忽視或弱化。

根據世界銀行WDI數據庫和聯合國大學世界收入不平等數據庫、世界概況數據庫、經濟合作與發展組織數據庫提供的資料，18個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，這與中國的初次分配基尼系數相差并不太多，但是在社會保障的作用下，這些國家的可支配收入基尼系數降為0.29，遠低于中國的0.47左右。從下降幅度來看，歐盟國家政府的社會保障政策使其基尼系數的平均值下降了40%，相比之下，中國僅下降了12.3%。

一個國家社會保障制度建立與完善的歷程應與本國經濟社會的發展階段、發展水平相適應。經過近40年的改革開放，中國的社會經濟生活已經發生了巨大變化，但在創造了經濟高速發展奇跡的同時，也逐步積累了一些問題，其中突出的是收入分配差距過大。中國城鄉合計的基尼系數在10多年前就超過了國際0.4的警戒線，逼近0.5，近年來雖略有下降，但仍處在高位。在新的經濟社會發展階段，面臨一次分配差距過大的現狀，基本社會保障項目應當提高公平性、共濟性，以平抑一次分配的差距。

針對當前理論界一些人指責基本社會保障共濟性導致“窮人占富人便宜”因而不可持續的說法，我們想強調指出，國家立法強制實施的基本社會保障項目，不宜構建在個人私利的倫理平臺上，而應構建在社會共濟的倫理平臺上。如果政策設計和輿論導向過分傾向和過多宣傳所謂“多繳多得”的激勵性，那么久而久之，勢必引導參保人員斤斤計較，把個人得失放到第一位，基本社會保障的互助共濟性將在道德倫理層面逐漸消逝，這一制度應有的政治認同、國家凝聚、社會團結、集體文化及收入再分配功能將會喪失。

三、以改革進一步激發社會組織活力

構建共享型社會，其內涵是指不同階層或不同群體合理分享經濟發展成果。從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，我國社會治理面臨的突出問題是“單位人”向“社會人”的轉變。不同市場主體出現了，大的分層如雇主與雇員，細的分層如在雇主中還有不同所有制、不同行業的雇主，在雇員中還有農民工與城鎮職工等區分。至于自由職業者、自雇個體工商業者等，更是分化為種類繁多的不同利益群體。在社會主義市場經濟條件下，不可能再以指令性行政計劃來平衡各類不同群體的利益，需要建立不同利益群體的自我維權和相互協調機制。以改革激活社會組織活力，是當前完善社會治理的關鍵環節。在市場競爭日趨激烈、社會生活日益多樣化、社會群體不斷分化的經濟社會發展新階段，諸多可以由社會組織自行管理調節的職能，如果政府再長期包攬，那么不僅是越俎代庖，更會難以為繼。十九大報告提出，建立健全黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，實現共建共治共享。要實現這一目標，當前的一個關鍵問題在于大力發展社會組織，培育包括行業協會、社會團體、基金會等在內的各類社會組織，提高不同社會利益主體的維權自律與相互協調能力，并發揮他們參與社會管理和協商民主的作用，擴大群眾對社會公共服務的選擇空間，同時建立社會化的評估制度。

改革開放以來，我國社會組織從無到有，發展很快。根據民政部的統計數據，截至2015年年底，全國共有社會組織66.2萬個，其中社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，民辦非企業單位32.9萬個。社會組織不僅數量有了大幅增加，質量也有一定提高，正在逐步擺脫政府機構附屬物的地位，逐步轉變為依法自治的現代社會組織。黨的十八屆三中全會提出，要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分離，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。本屆政府通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》也明確提出，到2017年基本形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。這為深化社會組織管理體制改革指出了明確的方向。

一是加快實施政社分開。重點是改革社會組織雙重管理體制，工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態環境類社會組織由民政部門直接登記。在社會組織依法自治、政社分開的基礎上，按十八屆三中全會決定精神，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”；“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”。例如，讓行業協會承擔行業標準的研究制定，對本行業的準入發揮行業自律作用；讓雇主組織與工會組織進行協商、談判，在國家勞動法律法規的框架內，制定行業或企業工資福利標準并調節日常的勞資矛盾；讓環境保護社會組織積極參與生態治理與野生動植物保護等。在政社分開的基礎上，政府采取契約化、合同化方式購買公共服務，讓社會組織充分參與到公共服務供給中來，同時委托市場中介對社會組織提供的公共服務進行評估和驗收，打破政府包攬公共服務的局面，實現公共服務供給模式的根本性變革。

二是正確貫徹黨對社會組織的領導。隨著政社分開的進程加快，加強黨對社會組織的領導，方向無疑是正確的。需要思考的重大問題是：在社會主義市場經濟條件下，如何處理好黨代表廣大人民群眾根本利益與社會組織代表部分群體利益的關系？如果直接干預社會組織的具體業務，社會組織中的基層黨組織很可能實際上演變成為某一群體社會組織利益的代表，我們認為，黨對社會組織的領導，應當主要體現在政治思想方面，體現在黨領導制定的憲法和各項法律、法規的執行落實方面，而不應當對社會組織的日常具體業務過多干預。在加快實行政社分開的過程中，要保證社會組織在憲法、各項法律法規范圍內維權自律的獨立性，貫徹政社分開的初衷。

三是加強對社會組織的監管。社會組織是一個多樣化的龐大體系，在積極培育社會組織成長和充分發揮社會組織作用的同時，要對社會組織分類進行監管，保證其依法自治。首先要按照十八屆三中全會“激發社會組織活力”的精神，研究并盡快出臺《社會組織法》，對社會組織的定位、分類、準入、退出等作出明確規定。社會組織依法注冊，獨立運作，民政部門及相關部門依法監管。其次要對社會組織實行分類監管。根據各社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的監管框架，采取不同的監管政策。事實證明，在當前復雜的國際國內環境之下，國內外敵對勢力打著社會組織或非政府組織的旗號進行違法活動的情況是存在的。因此，政府一方面要重點培育和發展一批積極參與公共服務和公共管理的社會組織，發揮它們在社會公共事務中的積極作用；另一方面要加大力度，毫不手軟地打擊、取締那些具有反動政治傾向或非法牟利的所謂“社會組織”。

解決新時代中國經濟社會轉型面臨的諸多新問題，是依靠更全面、更精致、更強勢的政府行政干預，還是依靠更廣泛、更靈活、更和諧的社會協調機制，這取決于社會發展戰略的選擇。盡管這兩者并非完全相互排斥，但側重點不同，結局可能大不相同。現在有一種趨向，完善宏觀調控、加強社會管理主要靠政府設立行政指標，落實到第一把手責任制，對發揮社會組織的作用認識還很不夠。許多應當在政府與市場之間分割的職能，仍在中央與地方或部門與部門之間分割。我們認為，在國家法律框架內，發展完善社會組織，形成靈活的社會自協調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是實現共建共治共享，構建共享型社會的題中應有之義。