推進寧波市中小學依法治校：問題與對策

靖國華

摘 要：當前，寧波市中小學依法治校取得了一定的成績，但是也存在著許多問題。按照中央、省市的部署要求，推進我市中小學依法治校工作有著現實必要性。但在工作開展的同時，我市中小學依法治校仍存在許多問題，根源在于立法不全、執法不嚴、普法不寬、管理機制不順以及相關人員法制觀念淡薄等。我市中小學依法治校工作應從著重解決的問題入手，落實具體工作舉措，推進中小學依法治校不斷深入。

關鍵詞：寧波市中小學；依法治校；問題；對策

黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持力行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。推進中小學依法治校，是中小學提高自身管理水平的重要方法，在我國當前有著鮮明的時代背景和強烈的現實針對性。依法治校是依法治國的重要組成部分，在依法治國的大背景下，依法治校勢在必行，同時也完全具有可行性。

一、寧波市中小學依法治校存在的問題

近年來，寧波市積極推進教育體制機制改革，加大教育投入，著力推進教育信息化建設、省標準化學校建設和校園飲水質量提升工程建設，完善多元化幫困助學體系，營造教育公平良好環境，提升教育條件保障水平，促進寧波教育現代化進程。于2009年開展了“首批依法治校示范校評選活動”，依法治校在中小學管理中取得一定進展和成效，如制訂施行《寧波市教育督導條例》，學校內部各項規章制度正在建立并逐步完善。但是在依法治校深入推進的過程中也存在一些問題，主要表現在：

一是違法違規現象經常發生。在依法治校過程中，出現中小學校、教師、學生甚至教育行政部門違法行為。

二是無法可依、制度執行不力、機制體制及保障不健全等情況依然存在。比如有些中小學學校章程、學生申訴制度、教師代表大會制度等制度還沒有完全建立起來，有些中小學還只是在建立過程中，關于如何實施這些制度，真正體現這些制度的有效性還需要進一步的探究和實踐。

三是制度的科學性和一致性還存在問題。在已經建立的規章制度中，有一些和我國的教育法律法規相沖突，還有一些不符合教育發展規律。

四是有些學校法制教育實施中還存在學校不夠重視、師資力量不足、學生法制觀念淡漠等現象。

二、寧波市中小學依法治校問題的原因分析

1.教育法規建設相對滯后

中央、省級政府依據普遍適用原則，制定了大的法規框架，然而，由于社會經濟、政治、文化背景迥異，各地區發展不一致。發展程度不同的地區，可能出現的事件也不盡相同，即使是同類事件，其發生頻率和事態都可能極不相同。因此法規條文在對地方具體事件實施上易缺少較強的針對性和可操作性，學校、教師和學生的合法權益難以得到充分的法律保護，也給學校留下了打法律“擦邊球”的機會。

2.教育法律法規執行不嚴

由于法律面臨的現實情況復雜、多變，不可能對所有問題作出明確規定，因此法律留有許多自由裁量的余地，這給濫用自由裁量權開了方便之門，部分教育人員正是抵制不住這種誘惑，做出違反教育法規的行為。另外有些執法人員，以同情心代替法律規定，認為學校、教師的違法行為中有些是出于“德育”的需要而采取的必要措施，學校的規章制度在執行過程中也難以完全避免一些諸如人情、關系的沖擊或干擾。

3.學校行政管理人員及教師的法制觀念不強

公眾只有了解教育法規，真正理解教育法規，將外在法律法規內化為主體自覺意識的時候，法律才能切實發揮其效力并得以完全實施。我市學校的法制教育的專題教育還不夠而且，沒有統一標準的法律教學大綱和教材，部分法律知識只是在一些思想政治課中略有體現，且缺少實例教育。從小學到大學多是重復地、機械地記憶法律內容而沒有理解法規本身的內涵和意義，把法看成一種神圣威嚴，遠離自己的東西，對法規到底是什么，思想上沒有搞清，也沒形成自我保護意識。同時，在教師的培養過程中，師范院校除教育學專業少量開設教育法學基礎課外，其他師范專業均沒有系統學習過相關教育法規，學校及教育行政部門領導也缺乏正規教育法規培訓。

4.管理體制關系不順

我國目前處于社會轉型期，這是社會法制化的過程，也是各方利益不斷調整的過程。在教育管理領域也會引發一些社會問題，在教育管理上，一方面積極向市場化和法制化邁進，大力實施校長負責制、教師聘任制、多種形式辦學等改革舉措；另一方面一些教育主管部門不愿放權，學校自主權有限，使各種教育改革措施大打折扣。學校難以治校，背上了沉重的經濟負擔和社會負擔，本質功能被弱化。同時學校容易找到逃避法律責任的避風港和保護傘，矯正違法行為和追究法律責任十分困難。

5.學生缺少必要的安全意識

《未成年人保護法》規定：“學校不得使未成年學生在危及人身安全、健康的校舍和其它教育教學設施中活動。”但是，未成年學生由于正處于生理、心理和智力的發育階段，對主、客觀世界的認識還不完全，自我保護意識未完全建立，自我保護能力較弱，所以容易發生意外事故。

三、推進寧波市中小學依法治校的對策建議

1.深入開展依法治校宣傳教育，培育良好的法治環境

校長在推動依法治校過程中起著至關重要的作用，教育主管部門可以與當地黨校、行政學院合作，舉辦依法治校專題培訓班，中小學校長必須定期參加輪訓，把其納入考核指標，并作為其評優晉級的重要依據。通過科學設置培訓課程，引導學校管理者帶頭增強學法尊法守法用法意識，牢固樹立依法辦學理念，切實提高其運用法治思維和法治方式抓好學校管理工作的能力，提高其依法治校、依法治教的能力。定期對教師和學生進行普法教育，組織全體教師認真學習教育法律法規。把學校法制教育與思想政治教育有機地結合起來，邀請法律工作者做法制教育專題講座，教育學生懂法、守法，提高師生的法律意識和自我保護能力。

2.切實保障師生主體地位，推進依法辦學

學校辦學活動應當切實依法規范辦學行為，不得違背法律原則和國家有關規定，擅自設立有區別的招生條件，不得以任何名義亂收費，不得采取或者變相采取考試、測試、面試等形式選拔學生。對學校內設機構開展或者參與經營性培訓活動進行規范。要落實教師職業道德規范，明確教師行為規則，堅決杜絕教師違反法定義務和國家規定，利用自身特定職權謀取不當利益的行為。要尊重教師權利，落實和保障教師應有的工作、學習和生活待遇。要依法保證學生的睡眠、休息和體育鍛煉時間，不得加重其學習負擔，不得延長在校學習時間。進一步健全校內教師和學生申訴制度，規范師生申訴程序，完善申訴工作機制，形成良好的學校育人環境。妥善處理好校園學生傷害事故，分清事故責任，協商和調解不成的依法通過司法途徑解決。

3.建立健全依法治校規章制度，完善學校治理結構

（1）制定和完善學校章程。制定學校章程是建立現代學校制度的載體，是推進依法治校的重要保證，也是社會和教育行政部門加強對學校監督管理的重要依據，通過制定學校章程的探索與實踐，系統地回答建設一所什么樣學校和怎樣建設這樣一所學校的問題。學校章程中應明確學校總體定位和奮斗目標，確立治校方略，為學校改革和發展勾畫戰略藍圖。

（2）健全完善學校教育教學管理機制。學校制度建設是一個復雜的過程，不僅需要現代教育理念的支撐，制度構建的科學性也是影響學校制度建設效果的重要因素。教育行政部門應積極引導學校領導班子根據時代的要求以及學校的實際，對管理機制進行靈活的變革和構建，調動教師工作的積極性和主動性，提高學校的管理效能，并形成學校的辦學特色。

（3）健全學校的領導體制、重大事項決策機制，對現行制度進行全面梳理和合法性檢查，保證學校的各項規章制度均符合法律的規定，對違反法律、法規規定的制度規定，必須及時修改或者廢止。健全校長負責制，在校內形成決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的內部治理結構，保證管理與決策執行的規范、廉潔、高效。應健全家長委員會制度，保障家長委員會對學校、教師的教育教學、管理活動實施監督，提出意見建議，支持配合學校教育教學活動的開展。學校改革與發展的重大決策、學校財務收支情況、福利待遇的政策以及涉及教職工權益的其他事項，都要及時向教職工公開；學校的招生政策、收費項目與標準等事項，要向學生、家長和社會公開。

4.進一步修訂和完善依法治校評估指標，加大督辦力度

寧波市自2009年起開始依法治校示范校建設和評估，對依法治校示范校實行動態管理，取得較好的效果，通過評估的學校為促進我市依法治校工作發揮了良好示范帶頭作用。寧波市教育局依據實際情況，對寧波市中小學依法治校的發展變化進行多次調查研究后，對原有的《寧波市依法治校示范校考核評估標準（試行）》進行修改和完善后，擬定《寧波市依法治校（中小學）評估指標（草案）》，以建立更加科學的評估指標體系。從理念能力、制度建設、治理結構、組織實施、工作特色五個方面分別賦予一定的分值，并進行細化。修訂后的評估指標是對寧波市各級各類中小學校依法治校工作的基本達標要求。

各級教育行政部門要加強對學校依法治校工作的領導，指導學校依法辦學、自主管理，加大依法治校考核力度，并將此作為學校發展性評價以及相關評優、評先的先決條件，成為學校教育財政經費撥款的重要依據之一。各級各類學校要全面推進依法治校管理，及時解決依法治校過程中出現的問題和矛盾。加大監督檢查力度，嚴肅查處與依法治校相抵觸的行為，繼續保持治理教育亂收費的高壓態勢，把規范教育收費治理教育亂收費工作作為各級政府教育督導評估的重要內容。

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