國內城市地下綜合管廊建設模式探討

史超

摘 要：國內管廊建設現狀表明地下綜合管廊將成為未來一個時期我國城市基礎設施建設的重要組成部分。從國內管廊建設模式簡述和對比中可以得出：PPP模式投資建設綜合管廊將成為我國城市發展的必然需求。面對國內管廊建設熱潮的到來，加快完善相關法律體系顯得尤為迫切。

關鍵詞：綜合管廊；建設模式；全權出資；聯合出資；PPP

中圖分類號：TU990.3 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）09-0186-02

Abstract： The present situation of domestic pipe gallery construction indicates that underground comprehensive pipe gallery will become an important part of urban infrastructure construction in the future. From the brief introduction and comparison of the construction mode of the domestic pipe gallery， it can be concluded that the investment and construction of the comprehensive pipe gallery by the proportion of PPP model will become the inevitable demand of the urban development of our country. In the face of the upsurge of domestic pipe gallery construction， it is particularly urgent to speed up the improvement of the relevant legal system.

Keywords： underground pipe gallery； construction mode； discretionary contribution； joint contribution； PPP model

1 概述

地下綜合管廊是將水、電、燃氣等市政管線集約鋪設在同一條地下空間內進行集中管理的市政基礎設施。近年來，為統一城市地下管線規劃、建設及管理，解決路面反復開挖、架空線網密集、事故頻發等問題，中央政府多次明確要求全面推進地下綜合管廊建設。住建部2014年10月提出，用3年時間在36個大中城市啟動地下綜合管廊試點工程。2015年8月10日，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，目標到2020年建成并投入運營一批具有國際先進水平的地下綜合管廊。2016年政府工作報告中提出開工建設地下綜合管廊2000km以上的明確目標。

2017年起多省市積極規劃，加快推進地下綜合管廊建設（見表1），預計未來一個時期地下綜合管廊將是我國城市基礎設施建設的重要組成部分。

2 早期建設模式

早期國內綜合管廊建設模式主要有：

2.1 政府全權出資

該模式由政府全權負責綜合管廊的建設所需資金，建成后各個管線單位根據規定管線入廊，并繳納相應的費用。常見形式有：

2.1.1 政府直接財政撥款

綜合管廊建設資金由政府直接撥款，一般都是全額撥付的，不存在分期支付形式。

2.1.2 銀行貸款

政府以綜合管廊建設的名義向國有銀行申請政策性貸款，實際也是由政府全權出資。

2.1.3 貼息資金

政府以撥付專項基礎設施建設資金的形式給綜合管廊項目撥款，此款項隨著項目的進展轉為貼息資金。然后由被國家認可的大型投資運營公司作為管廊項目的法人單位，負責建設項目融資和資金使用，其中可以向金融機構貸款來籌集部分資金，最后由政府支付這些資金的利息。

2.1.4 上述三種綜合使用

2.2 政府與管線單位聯合出資

該模式主要包括：（1）由各管線單位先提供一部分建

設資金，剩余部分由政府補齊；（2）政府和各管線單位按照約定確定各自的投資比例。

早期建設模式其實都是由政府發起項目并籌集資金，政府不僅要承擔項目的投融資，還要負責項目的建設和運營。

3 PPP建設模式

財金[2014]76號文指出：PPP模式通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

3.1 管廊PPP建設定位

2014年開始，國內力推PPP，政府運用市場競爭機制將社會資本引入，使資金緊缺問題得到切實解決，同時公共產品和服務的質量及價格由政府負責監督，促使政府能夠利用有限的財政資金提供更好的公共服務。

在PPP角度來看，建設成本、運營成本與管廊收入之間的平衡是投資人確保合理回報所必須考慮的。從現金流和管廊自身特點角度分析，管廊項目建設前期需要投入大量的資金，而向管線單位收取的租用費不可能太高，所有管廊的建設成本無法利用管線單位付費來全覆蓋，因此綜合管廊屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的準經營性項目。

3.2 管廊PPP模式探討

經過多年的理論研究和實踐運用，PPP模式不斷改進產生出更具體的模式，主要有：

3.2.1 BOT

由社會投資人設立項目公司具體負責管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構。運營期內，政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。

3.2.2 TOT

項目由政府有償轉讓給項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經營權，特許期內項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助，特許期滿項目公司再將管廊移交給政府或政府指定機構。對于政府現有的存量項目，可采用TOT模式。

3.2.3 BLT

由社會資本設立項目公司具體負責項目的投資、設計和建設，項目公司在完成項目建設后，將項目設施租賃給政府經營與管理，政府向項目公司以租金的形式支付投資及回報，租賃期滿后，整個項目完全歸政府或政府指定機構所有。

3.2.4 BOO

由社會投資人設立項目公司具體負責管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后管廊的產權歸項目公司所有，且其可通過法定程序再次獲得特許經營權，或將管廊出租予其他競得特許經營權的經營者。

4 不同模式對比分析

綜合管廊在我國起步較晚，從設計到建設運營，各方面的經驗都十分不足，所以政府全權出資模式在國內最為常見。因為是政府全權出資，管廊的所有權和控制權必然是政府擁有，但由于政府投入了大量的資金，未來資金的回收不確定性很大，所以對政府來說投資風險極大。

政府與管線單位聯合出資可以保證建設資金的按時供給，一定程度上減小了政府的壓力，也不用擔心項目建成后管線單位不愿進廊的問題。但是，因為管線單位在進廊前有資金投入，在管線投入使用后，勢必會急于回收資金，這種狀態下很有可能將資金的回收全部轉給管線用戶，從而增加用戶負擔。另外，因為政府和管線單位共同參與了投資建設，雙方各自的投資比例很難把控，同時管廊的權屬也存在爭議。

PPP模式項目建設資金由政府和社會資本共同承擔，從而降低了政府的財政負擔。另一方面PPP模式要求專業人做專業事，作為施工及運營專業化要求高的管廊項目，更適合引入專業化的社會資本來負責項目的實施和運營。同時，由于風險最優分配的激勵約束機制的約束，社會資本才能積極統籌考慮項目的方案設計、工程質量和運營成本，在保證服務質量的條件下努力降低項目全生命周期的成本，并不斷提高自身的收益水平，而政府只需負責監管，大大減少了政府的工作量。

5 結束語

面對國內管廊建設熱潮的到來，可以預見PPP模式綜合管廊建設將成為我國城市發展的必然選擇，但目前該模式下也存在一些問題，PPP模式在政策上需要政府給予大力支持，但我國尚未建立完善的綜合管廊法規體系，各地方政府對地下空間權屬、管線入廊、費用分攤等規定參差不齊，所以加快完善綜合管廊相關法規，解決地下空間的規劃連通問題，明確管廊的權屬問題及入廊有償使用費的收取原則就顯得尤為迫切。

參考文獻：

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