政府網站集約化發展與保障機制研究

陳忠義

摘要：本文從政府網站發展的三個階段入手，分析各階段的特點，明確基礎設施集約化、管理平臺集約化、數據信息集約化和政務服務集約化為政府網站未來發展趨勢。針對政府網站集約化，重點分析相關政策環境、技術環境和需求環境，提煉出推動政府網站發展的4大關鍵因素和相關建設模式，總結出具體的保障體制和機制要求；對政府網站未來建設和發展具有積極指導意義。

關鍵詞：政府網站； 集約化；建設模式；保障機制

中圖分類號：D630 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）002-000-03

政府網站發展分為技術導向、內容導向和服務導向三個階段。技術導向階段集中在2005年以前，在基礎設施層面和技術開發層面投入較大，初步形成了政府網站層級體系，為政府網站的進一步發展和演進提供了可能性與基礎條件。內容導向階段集中于2006年到2013年，形成 “信息公開、在線辦事、公眾參與”的三大功能共識。服務導向自2014年開始，以提升政府網站服務水平、滿足公眾和企業服務需求、實現電子政務服務普遍性為發展目標。

在技術導向和內容導向發展階段，存在資源浪費、效率低下、網站群碎片化嚴重、內容吸引力不足、傳播影響力不夠、管理和保障滯后等問題，在服務導向階段則通過政府網站集約化建設，推動基礎設施、網站管理平臺化、信息和數據服務等集約化，進而全面形成以政務服務集約化為導向的政府網站建設新模式。

通過統籌規劃，實施基礎設施集約化，能有效減少資源浪費，避免重復投入；通過數據集約，提高行政管理效率，推動科學管理和精準決策；通過內容集約，推動政府網站信息的吸引力、親和力，提升政府公信力及認可度；通過政務服務集約，更好地履行政府職能，推動政府服務更加高效、便民，最終推動服務型和效能型政府的建設。

一、研究背景

2014年，《國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見》（國辦發〔2014〕57號）文件首次明確提出政府網站“推進集約化建設”，要求“完善政府網站體系，優化結構布局，在確保安全的前提下，各省（區、市）要建設本地區統一的政府網站技術平臺”。文件中明確要通過推動政府網站集約化建設，為政府網站的基礎設施、網站安全、內容建設、內容傳播和公共服務提供有力保障。該要求標志著構建集約化政府、整體政府和開放政府的重要綱領成形。

二、相關環境分析

政策推動、技術發展、公眾需求等因素，助推著政府網站集約化的創新與發展，形成了政府網站集約化發展的政策基礎因素、技術基礎因素、和公眾需求基礎因素。

（一）政策環境分析

1999年1月22日，由中國電信總局和國家經貿委經濟信息中心主辦、聯合40多個部委（局、辦）的信息主管部門共同倡議發起的“政府上網工程”，標志著電子政務向前邁出了實質性的一大步[1]。

國辦發〔2014〕57號發布之后，各部委及地方政府更加重視政府網站集約化建設，陸續出臺相關指導意見，初步形成了圍繞政府網站群集約化建設的政策環境，同時，信息技術的飛速發展以及公眾對服務型政府的期待，也在較大程度上推動政府網站集約化的發展。

在國辦發〔2014〕57號文件精神指導下，國家各部委、各級政府積極采取有效措施，積極探索和推動政府網站集約化建設。

（1）國稅總局為加強稅務網站集約化建設和管理，下發《加強稅務網站建設的實施意見》，從制度、考核、標準化等方面加強政府網站集約化建設。初步實現了網站平臺、網站功能、網站數據、網站規劃、網站運維管理等方面的集約。

（2）北京市印發《智慧北京行動綱要》（京政發〔2012〕7號），提出政府整合服務行動、信息基礎設施提升行動、智慧共用平臺建設行動等計劃，指導集約化工作開展。

（3）貴州省政府提出實施“電子政務云工程”，2015年發布《省人民政府辦公廳關于成立貴州省政府系統電子政務工作領導小組的通知》（黔府辦函〔2015〕154號），進一步加強政府網站集約化建設的組織領導，推動全省政府系統電子政務科學可持續發展，

（4）山東省2015年出臺《關于加快電子政務集約化發展的實施意見》，推進電子政務發展方式轉變，提高電子政務集約化建設和管理水平，著重解決電子政務發展長期存在的重復投資、資源浪費等問題。

（5）浙江省2015年出臺《浙江省電子政務云計算平臺管理辦法》（浙政辦發〔2015〕8號）解決電子政務基礎設施重復建設、資源分散等問題，降低行政成本，實現集約化管理和應用

各級政府相關政策的出臺，為政府網站發展指明發展路線，形成促進政務網站集約化的良性政策環境。

（二）技術環境分析

政府網站發展技術導向階段，只包含單純的文本和圖片內容，主要解決政務信息瀏覽需求；內容導向階段，實現信息資源分類，可提供個性化訂閱服務，并及時發布政務信息，增進互動交流；而服務導向階段技術以“云計算”和“大數據”最具代表性。

將云計算引入政府網站集約化建設，在資源整合方面，可以實現資源共享和互聯互通，保障信息數據安全，促進數據集約化發展；在資源管理方面，云計算模式下的政府網站能夠把相同或相似的資源同構化，建立各種不同的計算資源池、存儲資源池、軟件資源池等，使電子政務具有協同的工作基礎；在基礎設施方面，各級各部門網站可以實現統一建設、統一管理、統一運維，促進政府網站基礎設施集約化進一步發展。

大數據在政府網站的應用主要體現在通過建立統一數據平臺進行信息資源的集約，并利用分析技術對用戶行為和需求進行全面研究，重構服務體系、優先突出展示公眾重點關注內容，從而構造出隨需應變、應時而動的智慧政府網站。

（三）需求環境分析

截至2015年6月，中國網民規模達6.68億，互聯網普及率為48.8%，互聯網對個人生活方式的影響進一步深化。隨著互聯網和移動互聯網的飛速發展，公眾對政府網站的期待與需求越來越多樣化，以服務公眾為核心的政府網站建設也就成為當前中國電子政務發展的客觀要求。

公眾需求對政府網站的建設提出了更高的要求。包括期待加強政府網站的信息內容建設，以用戶需求為導向，注重個性化服務；公眾期待“一站式”的網上政務服務；信息公開的透明化與易懂性，建設政民互動的交互式、友好型政府網站；期待通過微信、微博等新媒體獲取政務信息和服務。

三、關鍵因素分析

（一）自上而下的設計

政府網站集約化已在基礎設施集約化和網站管理平臺集約化取得一定成效，但在信息和數據服務集約化和政務服務集約化仍處于探索階段。先行先試的地區在集約化建設在規劃和建設中缺乏科學、全面的認識，在實施過程中遭遇政府信息資源部門化、部門信息資源利益化等問題，增加了政府網站集約化建設失敗的風險。

頂層設計至上而下，重點解決標準問題、規范問題和統籌問題，包括系統框架設計、系統架構設計等；旨在保證框架的一致性、功能的協調性、結構的完整性、資源的共享性、標準的統一性、機制的穩定性和指引的權威性。

統一的體制機制是頂層設計的先決條件，統一的標準是頂層設計的核心。采用系統方法論，頂層設計能明晰政府網站集約化建設戰略方向和目標，確定政府網站集約化建設的需求框架，構架政府網站集約化建設的實現路徑，推動政府網站集約化建設的發展環境，保障政府網站集約化建設有序、有效的實施和發展。

（二）自下而上的實施

政府網站集約化的本地化建設，在國內存在巨大差異。東部等經濟發達地區，基礎建設完善、信息化程度高、資金保障充足、人員對集約化的理解到位；中西部經濟不發達地區，在技術、資金、人員等各方面都受到較大滯約。因此，集約化建設需要結合地方能力開展，以同樣的標準樹立各地政府網站集約化建設目標，既不能發揮發達地區的集約化優勢，更會對欠發達地區造成巨大的負擔。

各地區在政府網站集約建設的落實程度不同，也會造成地區與地區之間政府網站的不平衡，導致信息難以互通。本地實情和落實度是政府網站集約化建設中不可忽視的關鍵因素之一，需要因地制宜，通過頂層設計制定符合各地特性的政府集約化建設方法；同時落實頂層設計與本地化落實之間的反饋互動機制，給頂層設計賦予新內涵、新經驗、新辦法，促使頂層設計不斷完善。

（三）數據共享與交換

在政府網站集約化建設中，數據共享與交換平臺在銜接政府上層業務應用與下層信息資源發揮關鍵作用，下層數據資源通過本平臺，為上層業務提供公共支撐服務，從而實現數據融合與服務融合。

數據共享與交換定位于政府公共數據的進出通道，通過系統支撐層和應用服務層，對公共數據進行交換、清洗、整合和加工處理，實現對公共數據和服務的組織、編目、管理、應用績效評估及共享，為基于各種網絡的智慧應用提供城市基礎數據服務、業務系統數據服務和應用共享服務，并為政府決策提供數據支撐。

通過數據的共享與交換，推動信息與數據服務的集約化建設，可以實現不同部門異構系統間的資源共享和業務協同，有效地促進政府的科學管理。對各類數據進行有效的分析與挖掘，為各級政府制定政策提供有力的數據支撐與數據聯動，從而為公眾提供高效、便捷的一站式政務服務，有助于改善政府公共服務質量、創新政府管理、治理模式，全面提升公眾的滿意度。

（四）保障要素

政府網站集約化保障要素包括內容管理與傳播保障、安全機制與辦法保障、建設模式和資金保障、專業隊伍和人員保障等方面。

內容管理與傳播方面的保障要素在于，政府網站集約化建設中要把滿足社會公眾對政府信息的需求作為出發點和落腳點，保證政府網站成為公眾獲取政府信息的第一來源及互動交流的重要渠道。國辦發57號明確了政府網站信息內容建設目標，要求將政府網站打造成更加及時、準確、有效的政府信息發布、互動交流和公共服務平臺。

安全機制與辦法的保障要素在于，政府網站通過網絡為社會公眾提供公共服務，對安全性要求極高，若造成敏感信息暴露或丟失，或者網絡被攻擊等安全事件，將產生極為嚴重的后果和不良影響；同時，安全保障是實現數據匯聚和信息交換的前提。

建設模式和資金的保障要素在于，政府網站集約化是一項長期而艱巨的工程，需要大量的、持續的資金投入。在政府網站集約化的建設初期，需要落實已建平臺和系統等資源的整合，進行集約式平臺的新建，存在大量的一次性投入。同時，必須認識到政府網站集約化的運維管理工作是一項長期性工作，對資金的持續投入也有較高的要求。因此，單靠政府作為政府網站集約化的唯一資金來源是不夠的，可以依靠合理的建設模式，找到政府、企業和使用者在政府網站集約化中的角色，深挖政府網站集約化的價值，實現政府網站集約化的健康運行。

專業隊伍和人員的保障要素在于，人員保障是政府網站集約化建設不可忽視的關鍵因素，一方面應該加強組織領導，做好人員支撐，另一方面也要保障集約化形式下的人員隊伍建設。各級領導，尤其是地區一把手的重視是政府網站集約化建設可以順利推行的先決條件；通過一把手的重視和積極部署，確保集約化建設的有效實施和推進，加強對集約化建設發展的監督和指導，形成上下貫通、職責清晰、運轉順暢的管理機制。

四、集約化建設模式

（一）集約化建設原則

在政府網站集約化建設的過程中，應遵循以下幾個原則：

（1）建設和使用統一云平臺，形成“資源集約、信息集中、業務集成”的三集成模式，節約建設和維護成本。

（2）集約化后的網站采用統一風格，實現頁面風格統一化、隸屬關系明確化、欄目設置規范化、用戶體驗人性化，進一步突出政府網站信息公開、公眾參與、在線辦事的三大服務職能，提升用戶滿意度。

（3）與政務服務相關的系統打通，倡導“互聯網+政務服務”新模式，建立統一系統平臺，實現信息資源整合利用，實現政府網站信息內容的共享、交換與流通，提高信息復用程度，提高網站服務能力，實現在政府網站上的“一站式”服務。

（4）協調統一管理，實現各政府部門對網站群日常運營工作的協同管理，優化政府在線服務工作流程，明確網站群內容保障及內容維護制度，提升組織保障效率。

（二）集約化建設模式

政府網站建設是一項長期而艱巨的建設工程，需要耗費大量的資金，單靠政府投資是不夠的，必須充分發揮政府、企業和使用者三者的作用。建設主要有自建模式、BOT模式、PPP模式。

BOT模式由政府或所屬機構對項目的建設和經營提供一種特許權協議作為項目融資的基礎，承建單位作為項目投資者和經營者安排融資，承擔風險并開發建設，并在有限的時間內經營項目獲取商業利潤，最后根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。在電子政務實際發展過程中，BOT又衍生出了BOO與BOOT模式。

PPP即Public—Private—Partnership，公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。PPP模式通過政府公共部門與民營企業簽訂合同，明確合同主體的權利和義務。政府公共部門對公共服務產品和服務提出建設需求，通過招投標方式確定合作伙伴，并以“契約約束機制”督促民營企業按照政府制定的要求提供公共產品與公共服務，政府公共部門通過向民營企業支付費用的方式實現民營企業生產成本收回和收益所得。

PPP模式被廣泛應用于政府向公眾提供公共服務的過程中。隨著電子政務的產生和廣泛應用，政府將PPP這種公私合作模式拓展到電子政務建設中，包括通過PPP模式有效協調政府網站建設中的行政協調、資金和技術三者間關系。

由于政府網站的嚴肅性、權威性和公益性，各級部委及地方政府大多采取自建模式。

五、集約化保障機制

2000年以前，電子政務的重點集中在辦公自動化系統建設上，此后，通過一系列“金”字工程強化宏觀調控與綜合監管；2006年以來，政府網站建設的重點逐步轉向公共服務，如今政府網站建設已成為我國構建服務型政府與和諧社會的重要內容。政府網站集約化支撐保障重點，也應根據政府網站發展指向的變化進行動態調節。

電子政務的支撐保障體系包括支撐、保障和體系三個關鍵點[3]。根據國外政府網站建設現狀和發展的模式，政府網站集約化的支撐保障體系包括：制度支撐保障、聯動支撐保障（包括信息發布、在線服務、互動參與、技術運維）、財政支撐保障、人員支撐保障、安全支撐保障和相關考核考評（包括績效評估、監督投訴制度）等。國內普遍認為政府網站集約化管理保障體系包括信息資源集約化管理、組織集約化管理、平臺集約化管理、網站群集約化管理、全渠道集約化管理、服務對象集約化管理、運維集約化管理和權限安全集約化管理等[4]。

結合各因素的重要性和功能性，將推動政府網站集約化的各類積極因素細化為10項，主要包括技術支撐、基礎設施支撐、產品支撐、資金支撐和需求支撐、組織保障、人才保障、安全保障、標準保障和制度保障等。

（一）難點分析

現有體制下政府網站集約化建設的最大難點在于，推動過程中涉及的縱向垂管行業主管部門和橫向地方政府部門眾多，某些業務高度重合、權責解讀不一，屢有多頭管理、權責不清的現象發生；同時，跨部門和區域的集約化缺乏聯動工作機制，帶來整體推進效率低下的問題，當緊急情況發生時，各級政府網站間不能實現快速、有效的聯動，單位聯合處理流程不清、處理時限過長，難以保證問題解決的及時性、完整性和有序性。

約政府網站集約化建設的主要因素集中在政策解讀不同、多頭管理職責不清、經費人員難以滿足、應急協同聯動和安全防范等方面；其中主要因素在于領導重視程度不足和協調資金、人才保障等因素不利，分散建設、溝通不暢、信息孤島等技術問題變為次要因素。

（二）解決措施

在建設與完善相關支撐保障體系的過程中，要及時調整方向及力度，集中力量解決重點不足，并在發展中尋求平衡，注意各因素在整個體系中的完整性、異步性和可變性。

政府網站集約化是不斷創新和修正的迭代過程，因此，保障體系的重點在于厘清體系各組成因素和相關度，找出最有可能影響建設效果的關鍵要素，并根據政府網站生態環境的變化，及時預測可能造成的影響程度并將其有序化，找出當前階段的短板并通過保障措施及時彌補。

目前我國政府網站用戶對信息產品及政府網站的理解、需求與前期用戶相比都有了相當大的變化，做好政務信息開公、增強交互服務功能是多數地區當前的重點，集約化的政務服務要求也在持續升溫。各級政府需要結合網站使用客體的基礎分析需求變化，根據所處階段確定自身的集約化建設內容和重點，并調整和完善相應的支撐保障因素。

在政府網站能力模型之上，評測薄弱環節時，需將政府網站作為不斷變化的有機整體對待，在不同時期對各個因素設置不同權重，同時要將支撐保障體系和評價體系融合對標，及時調整保障重點和方向，確保整體效能提升。

參考文獻：

[1]李躍貞.中國電子政務發展現狀、問題與對策研究.美中經濟評論，2005.43-47.

[2]國務院辦公廳.關于加強政府網站信息內容建設的意見（國辦發〔2014〕57號）.2014

[3]張新紅.電子政務支撐保障體系的內涵及其建設[J].電子政務，2009（13）：12-15

[4]政府網站群集約化解決方案 http：//www.huilan.com/zkhl/cpfa/jjfa/_133031/_133035/index.html

[5]張新紅.中國信息化形式分析.國家信息中心http：//www.doc88.com/p-9935323775549.html

[6]電子政務理事會.中國電子政務年鑒（2014）[M] .社會科學文獻出版社，2015.10.