“黨的領導”的憲法學思考

周葉中 林 駿

(武漢大學 法學院，湖北武漢 430072)

中共十九大以來，黨中央站在決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的高度，提出了一系列有關黨的領導的新論斷、新方略、新安排，為我們堅持和加強黨的全面領導提供了明確而系統的指引。習近平總書記在中共十九大報告中指出：“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的”。*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第20頁。中共第十九屆三中全會提出，“深化黨和國家機構改革的首要任務是，完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。*《中共十九屆三中全會公報發布(全文)》，新浪網http://news.sina.com.cn/2018-02-28/doc-ifwnpcns3855407.shtml，最后訪問時間2018年6月8日。第十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”這一重要論斷寫進憲法第一條第二款。因此，如何在憲法層面對“黨的領導”進行理論闡釋，已成為當下中國法治實踐中綱張目舉、牽一發而動全身的重大命題。本文即以“黨的領導”的憲法理論為起點，對我國現有的相關憲法學理論進行評述，提出“黨的領導”既是中國特有的經驗現象，又是中國特有的話語資源，并已實際構成中國特色社會主義憲法理論的核心。

一、有關“黨的領導”的憲法理論評析

中國共產黨對國家與社會的領導，是中國特有的政治現象。由于憲法是政治法的理論設定，加之“中國共產黨的領導”明確載于我國憲法，以及黨的領導在我國憲制實踐中居于重要地位，因而我國憲法學界對黨的領導曾有一定的研究和討論。概而言之，主要有兩種不同的思路：一是遵循從政治角度研究憲法的理論路徑，針對黨的領導這一政治現實，試圖提供一種模式，作為我們理解自身政治生存的解釋框架，*參見陳端洪：《憲法學研究中的政治邏輯》，載《中國憲法年刊》2013年。這以政治憲法學派和憲法社會學派為代表；二是基于規范主義立場，遵循現有法治體系和法學理論框架，界定和詮釋憲法文本中“黨的領導”的主體、客體、對象、內容、性質等，以“黨的領導權”概念的提出與證成為代表。

(一)政治憲法學派和憲法社會學派中的“黨的領導”

我國憲法學界一般都遵循西方憲政理論中“權利——自由”的憲法學傳統，將“權利”范疇作為理論核心。因為無論是凱爾森的“基礎規范”，還是哈特的“承認規則”，都刻意回避“權力”概念。因此，有批判者認為，這種憲法傳統往往是在以“想象的異邦”形式提供著“西方憲法的理想圖景”，既沒能直面中國現實問題進行體系構建，又沒能為中國的憲政發展提供規范和指導。*參見田飛龍：《對中國憲法根本原則與“黨主立憲”的初步閱讀和比較》，載《江蘇警官學院學報》2008年第1期。正是基于這樣的問題意識和理論旨趣，政治憲法學派和憲法社會學派悄然興起。

政治憲法學派的代表陳端洪教授，將“制憲權”這一傳統政治學概念予以引入和重構，試圖充當憲法學的“知識界碑”，以期擴大憲法學的理論疆域。他認為，中國憲法面臨著主權結構的根本性難題，這一難題構成人權保護的困境根源。中國憲法的真實主權結構是“中國人民在中國共產黨領導下”這個格式詮釋的“雙重代表制”。這一結構如何認知、論證和轉化，構成中國憲法學無法回避的“整體性問題”。根據陳端洪教授的論述，作為主權者的中國人民有兩個代表機關：中國共產黨和全國人大。但兩者并非簡單的并列關系，全國人大在中國共產黨的領導下。中國共產黨既是制憲權的常在代表，也具有憲定權的屬性，行使日常領導權。“一方面，制憲權代表機構外在于憲定權，高于憲定權；另一方面，制憲權代表機構常在，自然與憲定權共存，也必然和憲法產生日常關系。在時間上，制憲權不再罕見，而靈活機動。在常態下，執政黨在憲法和法律下活動，如同憲定權。當憲法和國情嚴重沖突時，執政黨行使制憲權代表機構的權力，以發布政策的形式對民族生存方式做出總決斷。待條件成熟時，再建議全國人大修憲或者制定新憲法”。*陳端洪：《憲法學的知識界碑——政治學者和憲法學者關于制憲權的對話》，載《開放時代》2010年第3期。據此，我們可以看出，陳端洪教授借由“人民主權——制憲權”的理論架構，將中國共產黨作為一個憲法主體納入憲法學學科范圍，也將研究視野不局限于憲法文本，而賦予黨的政策主張以憲法學意義，試圖為“改革時期”良性違憲的結構性成因提供一定的解釋力。

憲法社會學派基本與政治憲法學派一脈相承。憲法社會學派的代表強世功教授，從我國憲法文本和憲法實踐相背離的角度出發，認為理解我國憲政固然要關注憲法文本，但也不能忽視在現實生活中廣泛存在的對政治生活產生拘束作用的“不成文憲法”。據此，他不僅主張將黨的規范性文件，黨內慣例，黨和國家領導人講話，黨的大會報告、決議和決定都納入憲法學研究的對象和內容，而且呼吁從中國的現實出發研究中國憲法問題，以提煉出具有普遍意義的憲政原理和規則。*參見強世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期。進而，強世功教授主張我國現有的法治模式是黨國互動型的政黨法治國模式。他認為，在大眾民主時代，政治權力劃分為執政黨掌握的政治決定權和國家機構的執行權，現代政治權力是按照“政治”與“行政”的邏輯運作的。在中國的黨國體制中，一方面執政黨同時借助黨和國家兩個系統來“治國理政”，推動公共治理；另一方面，執政黨全面掌握國家機器，完全可以按照每個機構的不同性質而以不同的方式來落實其治理思路。*參見強世功：《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關系的法理學思考》，載《中國法律評論》2016年第3期。因此，我們可以看出，強世功教授主張的“不成文憲法”和“政黨法治國”，實際都是以我國現狀為出發點論證其合理性，以“存在即合理”為論證前提。

(二)“黨的領導權”概念的提出與證成

郭道暉教授不僅在法學意義上較早使用“領導權”一詞，而且是運用法學理論對其系統分析的代表。他對領導權的分析，區分出時間和空間的差異。從時間上而言，在建國前的革命斗爭中，黨的領導權是一種政治號召力、說服力和影響力，具有社會權力的性質；當黨領導人民奪取革命勝利后，其作為領導黨，繼續保持對全社會的影響力，即社會權力。其作為執政黨，則取得了作為國家政權的領導力量的憲法地位，即法定的領導權。這種法定領導權因作用空間的不同，而具有不同的性質。以黨和人大關系為例，對于人大整體而言，黨的領導權是一種思想政治上的領導權威和政黨權利，由政黨權利轉化為國家權力；對于人大內部的黨組織和黨員而言，則是一種直接權力。*參見郭道暉：《權威、權力還是權利——對黨與人大關系的法理思考》，載《法學研究》1994年第1期。

除郭道暉教授外，我國不少憲法學者都不同程度地使用“領導權”這一概念。如陳端洪教授認為，對比資本主義憲法，中國憲法的第一根本法的獨特性在于工人階級的領導權，進一步說就是中國共產黨的領導權。*參見陳端洪：《論憲法作為根本法和高級法》，載《中外法學》2008年第4期。又如張文顯教授指出：“在當代中國，中國共產黨既是執政黨，又是領導黨，擁有對國家政權機關和整個社會的領導權。”*張文顯：《法治中國建設的前沿問題》，載《中共中央黨校學報》2014年第5期。在學界廣泛的討論中，對黨的領導權的性質界分主要形成了“國家權力說”、*參見匡克：《論法治國家與黨的領導法治化》，載《社會科學》1999年第7期。“社會權力說”、*參見郭道暉：《權威、權力還是權利——對黨與人大關系的法理思考》，載《法學研究》1994年第1期。“憲法權利說”、*參見李小萍：《論黨的領導權與執政權——基于憲政的視角》，載《黑龍江社會科學》2007年第4期。“憲法權力說”、*參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，載《法制與社會發展》2015年第3期。“政治權威說”*參見曹豐漢：《黨的領導權、執政權與人大監督權的關系》，載《中共山西省直機關黨校學報》2010年第1期。五種具有代表性的觀點。

當然，也有學者對“領導權”這一概念提出質疑。認為憲法采用的是“黨的領導”的提法而非“領導權”的提法，沒有憲法的明文規定和明確授權而推定領導權的存在，有違現代法治社會的基本遵循。*參見石文龍：《對“領導權”一詞的憲法學分析》，載《云南大學學報(法學版)》2009年第4期。學者蔣清華對此進行回應。認為我國憲法沒有“司法”一詞，“司法權”卻是一個嚴格的法學概念，*參見蔣清華：《黨的領導權與執政權之辯——“執政權”之歧義與誤用》，載《政治與法律》2016年第8期。進而指出，黨的領導權是我國憲法學上被忽視的重要概念，值得深入研究。“中國共產黨的領導權不僅是政治權威，而且是一種政治權力，同時，它應受到憲制的規范，因而應被視為一種特殊的憲法權力”。*蔣清華：《黨的領導權與執政權之辯——“執政權”之歧義與誤用》，載《政治與法律》2016年第8期。據此，他將領導權劃分為政治領導權、思想領導權和組織領導權三個組成部分。*學者陳云良和蔣清華認為領導權的基本內容包括：修憲建議權、立法與國策建議權、憲法解釋與審查建議權等三項政治領導權，政要提名權和執政監督權等兩項組織領導權，以及黨的思想領導權。參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，載《法制與社會發展》2015年第3期。

由此可見，就“領導權”概念的提出與證成而言，實際上是將“黨的領導”這一政治現象和政治現實進行“法律化”處理，借由現行的法學理論和法治思維，用“領導權”替代“領導”，以期用規范化的分析框架為“黨的領導”的政治原則提供有效保障。

(三)對上述兩類理論的簡要評析

盡管上述兩類理論和思路存在諸多不同，但兩者都主張將中國共產黨作為一個憲法因素加以考量，從而對“黨的領導”這一政治原則進行有效的憲法轉化和理論建構。然而，兩者都以“國家——社會”的二元結構為思考前提，因而在“黨的領導”的思考上，都受制于“國家——社會”二元結構的牽絆。按照兩者的論證邏輯，要么從現實出發，依托西方政治學或社會學觀點拓寬傳統憲法學的理論疆域，為黨的領導提供解釋性方案和正當性依據；要么從由其派生的“權力——權利”的法治思維出發，將“黨的領導”進行法律化處理，以期提供一個規范化的分析框架。然而，由于中國共產黨身份的特殊性，因此無法在“國家——社會”的二元結構中對其準確定位。正如有的學者所言：“執政黨直接行使一定的公權力，既不完全屬于社會，也不完全屬于國家”。*姜明安：《關于法治政府建設的兩個問題》，載《法制與社會發展》2015年第5期。

陳端洪教授的“人民主權——制憲權”理論，借由制憲權這一“形在憲法內，神在憲法外”的概念闡釋，賦予中國共產黨以超然地位。中國共產黨被擬制為人民制憲權代表，在日常政治中隱而不現，在非常政治中，則突顯出來。陳端洪教授通過這一“前臺——背景”的時間框架，使人民通過代表在不同時刻出場和退場。然而人民何時應該出場？對于這一問題，陳端洪教授并沒有給予清晰的回答。由于對“非常政治”動輒行使制憲權的主權者難以形成有效制約，因而也無法孕育出憲法秩序。因此，這種論說只會滑向純粹的政治論，即只有政治主義、沒有憲政主義，只有現實主義、沒有規范主義。這些努力盡管試圖對我國現實進行正當性論證，但由于醉心于超越法律的主權權威的維護，因而使其缺乏憲法的規范效力。

強世功教授的“不成文憲法說”，旨在通過我國實際的權力運作及其背后的規范秩序，發現我國現實生活中起到憲法功能的“實效憲法”。固然，單純地脫離我國現實權力秩序而僅僅關注憲法的規范體系是一種方法論上的缺失，但是脫離憲法文本談論現實的政治秩序則可能背離憲政理想的初衷。根據強世功教授的“黨國互動型的政黨法治國”的理論模型，在政治和行政的邏輯中，我國國家政權體系僅僅是政治意志的執行機關，而不能對政治決定權行使必要的制約，這種互動型結構也僅僅具有單向性意義。易言之，以現實為基礎進行理論建模的努力，固然可以提供一定的解釋力，但由于缺乏必要的規范效力，因而也是存在缺漏的。

盡管“黨的領導權”概念的提出和證成，旨在提供一個規范化的分析框架，但由于我國政黨的特殊性以及政黨建國的特殊國情，中國共產黨與國家和社會發生千絲萬縷的聯系，但卻不屬于嚴格意義上的國家機構和社會組織。借由“領導權”這一中介概念，將中國共產黨強拉至“國家——社會”的二元結構進行規范化分析，將導致領導權的基本內容和性質界定難以確定。不難看出，對領導權基本內容的界定仍主要是政治話語的法律翻版。那么，隨著政治話語表述的轉化，這種理論建構是否也要進行一定的變化？黨的領導權的基本內容與實現方式，*筆者認為將黨的領導權通過思想、政治和組織進行類型化細分，實際上是將黨的領導權的基本內容與黨的領導權的實現方式進行混同處理。兩者是否應當作出必要的區分？同時，對領導權性質的界定，不僅需要回答中國共產黨以及黨的機關組織的性質這一前提性問題，而且需要因領導權作用空間和時間的差異而具體分析。

因此，在憲法層面對“黨的領導”這一中國特有的經驗現象和話語資源進行理論詮釋，仍然是一個需要深入探討的重大課題。以上兩種有關“黨的領導”的理論建構，雖然提供了較為豐富的理論資源，但卻沒有完成根本范式的轉化，沒有實現解釋力和規范性的有機統一。

二、“黨的領導”憲法詮釋框架的建構

理論來源于實踐。社會科學中流行的國家中心主義和社會中心主義都是特定國家在現代化進程中理解自身社會構成和變革的經驗性總結。“依靠市場方式和社會力量主導而走向現代化的英國——美國經驗，自然就產生了以‘天賦人權’和‘社會契約論’為核心的社會中心主義理論體系；依靠國家或官僚機器推動而走向現代化的德國——日本經驗，產生了以國家自主性和國家能力為核心的國家中心主義”。*楊光斌：《制度變遷中的政黨中心主義》，載《政治學研究》2010年第2期。但是對中國這樣后起的現代化國家而言，是由政黨將處于“叢林規則”狀態中的社會予以整合，將國家予以組建。因此，運用社會中心主義和國家中心主義話語體系都難以解釋中國，或者說具有很大的局限性。

如果據此觀察我國理論界，在涉及黨、政府、人民之間的關系時，一般都是基于預設的理論原則或理論框架而進行分析。盡管中國法治理論已進入本土化建構時代，但卻一直沒有從根本上擺脫“西方中心主義”*葉險明：《馬克思超越“西方中心論”的歷史和邏輯》，載《中國社會科學》2014年第1期。思維的束縛。在某種程度上依舊以西方政治思想為標準和尺度，裁剪和比照中國的政治現實，使中國政治現實削足適履地適應西方的理論模型。有鑒于此，筆者主張應當從“政黨中心主義”出發，以“黨的領導”詮釋框架的建構為切入點，對我國憲法學的邏輯起點、分析范式、理論設定等進行反思和完善。

(一)邏輯起點：人民中心論

我國憲法序言中的“習近平新時代中國特色社會主義思想”構成“人民中心論”的規范依據。從理論淵源來說，人民中心論最早可以追溯到中華文化傳統中的“民為邦本，本固邦寧”的“民本”思想，與馬克思主義思想一脈相承、高度契合，新時代習近平總書記關于“以人民為主體”、“民心政治”、黨和人民的關系等論述，極大地豐富了其內涵。從基本內容上而言，人民中心論包含三個有機組成部分，即黨和國家力量來源于人民的“人民生成論”，黨和國家事業依靠人民的“人民主體論”，以及黨和國家為了人民的“服務人民論”。*簡單來說，所謂“人民生成論”，主要是強調人民是歷史的創造者，構成黨和國家前途命運的根本力量；“人民主體論”，主要指堅持人民主體地位，依靠人民創造歷史偉業；“服務人民論”，強調立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。人民中心論內在地包含人民主權論的“形式人民觀”，但更強調人民主體和服務人民的“實質人民觀”。有關“人民中心論”、“人民主體論”的詳細論述，可參見江國華：《新時代人民立憲觀九論》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。參見徐俊忠：《“人民主體地位”再強調的深遠意義》，載《光明日報》2016年4月16日。人民中心論是對人民主權論的發展，強調權力的來源、運行和結果的全過程都要以人民為導向。

從理論基點上而言，人民主權論以抽象的自然人為理論基點，人民中心論以現實的社會人為理論基點。人民主權論借助“天賦人權說”，將自然狀態下的人擬制為“自由而平等的人”，他們是不存在天賦、資源、條件、能力、知識等方面差異的同質化的自然人，被賦予了平等權、生命權、自由權、幸福權以及財產所有權等不可剝奪的天賦權利。人民中心論立足于唯物史觀，認為人是歷史的、現實的、實踐的，任何人都處于特定的物質生活條件和社會關系之中。社會屬性構成人的本質屬性，影響并決定人的自然屬性的發揮，即權利的內容享有、實現路徑和實現順序受制于特定時期生產力和生產關系的影響。隨著物質生產力和生產關系的發展，人民的權利會逐步增多和逐步發展，而不是恒定不變的。

從思維方式上而言，人民主權論體現的是零和博弈的二元對立思維，人民中心論體現的是和合共生的對立統一思維。人民主權論秉持政治國家與市民社會二元對立的政治邏輯，將國家和社會看成此消彼長的對抗模式，*即我們通常所認為的“大政府小社會”、“小政府大社會”。認為只有更好地限制權力才能保障權利，主張最有限的政府實現最大程度的自由，以滿足資產階級自由發展的需要。人民中心論認為黨和國家力量來源于人民，黨和國家力量也要服務人民。權力和權利之間固然存在著矛盾，但兩者之間并非不可調和。*比如中共十八屆四中全會提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。在正確的道德引導，黨性教育以及制度規范的前提下，可以實現權力和權利的和合共生，體現的是權力和權利的對立統一思維。

從邏輯推演上而言，人民主權論體現的是“社會——國家——政黨”的“社會中心主義”，人民中心論體現的是“社會——政黨——國家”的“政黨中心主義”。人民主權論賦予“公民”平等的政治權利，去實現統治合法性的轉換。*市民社會是以生產資料私有制為基礎，又以市場競爭為原則，其結果必然會導致社會分化為強勢群體和弱勢群體。他們之間在各種實物性和非實物性條件擁有的差異會進一步影響政治權利的實現。用馬克思的觀點而言，“人民主權論”對政治統治權基礎的變更，不過是“用金錢的特權代替以往一切個人特權和世襲特權”。參見《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第648頁。政黨是社會部分利益的代表，構成社會與國家的橋梁，他們通過市民社會的自由競爭，成為國家層面的執政黨或社會層面的在野黨。因此，政黨之間實行贏者通吃，非此即彼的對抗模式。人民中心論認為平等不應僅僅局限于政治層面的所謂國家主權平等參與者這一個方面，還應推向社會、經濟、文化等人的一切生活領域。由于中國共產黨的宗旨、性質、路線、方針等與人民中心論高度契合，是人民中的先進力量，是代表和實現最廣大人民群眾根本利益的天然政治代表。因此，人民中心論要求必須堅持中國共產黨的領導地位，其與民主黨派之間構成領導者與被領導者、執政黨與參政黨的關系，因而排除政黨競爭的制度基礎，構建合作協商、和諧統一的新型政黨關系。

從制度設計上而言，人民主權論需要構建“民治”的狹義政府，人民中心論需要構建“民治”、“民享”、“民生”相統一的廣義政府。人民主權原則是為了落實“權力來源于民”的理念。針對這一理念，最直接的方式是盧梭提出的小國寡民的國民大會形式的制度設想。但是，隨著民族國家的建立和疆域領土的擴大，需要尋找一種主權落地機制，即貢斯當所言的“中介原則”*參見[美]薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1993年版，第71-72頁。。這一主權落地機制，即基于人民“同意”和“授權”理論基礎上以選舉代表為核心的代議制民主制度設計，“人民的統治”演變為“人民選擇統治者”。然而，這一制度設計在現實中卻面臨根本性障礙：一是人民只有在“選舉時刻”是主人；二是選舉過程受制于利益集團和財閥集團的控制，使其演變為“金錢政治”和“交易政治”，導致枉顧社會大多數民眾的幸福。人民中心論不僅堅持“權力來源于民”的“民治”理念，而且需要構建民眾廣泛參與的“民享政府”，以及實現“權力為民”導向的“民生政府”。因此，人民中心論要求政治過程不僅要實行選舉民主的源頭控制，而且要實行協商民主的過程控制；政治官員的產生和升遷不僅需要符合人民的選舉意愿，而且需要經過一定形式的“科舉”考察——既要考察其“政績”，又要考察其“政德”；政治統治的結果具有有效性，不僅要防止“權力亂為”的“濫政”，而且要防止“權力不為”的“懶政”等等。

(二)分析范式：制度——生活

早期社會科學以整體性思維假設了沒有利益分歧，內部秩序高度統一的“社會”和“國家”兩個基本范疇，將他們想象成既相互對立又相互依賴，在力量上此消彼長的互動模式。從規范角度而言，兩者形成對等的權力結構，現代性在社會上的表現之一就是獨立、自主、自我管理的社會領域的成熟，該社會領域能夠對國家權力進行有效制約。然而，國家、社會、個體在實踐中都呈現出價值、利益多元的形態，因而抽象地套用“國家與社會”的二元結構，會無視國家和社會的豐富形態以及內部的復雜構成，也會規避“現代社會”*我們國家在建國時可以說是“新中國，舊社會”，但美國實際上在建國前就已經是一個現代社會。正如亨廷頓所說：“美國社會天生就是現代化的，因此無須建立一個足夠強大的政府來實現社會現代化”。參見[美]賽繆爾·p·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2015年版，第108頁。型塑的過程性。因此，國內外學者在批判的基礎上開始建構替代性視角的努力。*相關資料可以參見周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，載《中國社會科學》2010年第4期；景躍進：《黨、國家與社會：三者維度的關系——從基層實踐看中國政治的特點》，載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2005年第2期；謝中立：《結構——制度分析，還是過程——事件分析？》，載《中國農業大學學報》2007年第4期。

我國憲法序言強調：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力”。所謂根本制度指向憲法正文第一條第二款，“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”所謂根本任務指向憲法序言第七自然段“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設”，“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。由于，憲法學不僅是政治哲學，而且是生活哲學。通過系列的制度設計去創造更好的生活秩序和生活方式，實現人民的福祉，構成憲法學的終極意義；由生活經驗構建為制度形態，由制度運行型塑生活實踐，構成憲法學的根本邏輯。因此，“制度——生活”可以構成中國特色社會主義憲法學中關于“黨的領導”相關問題的分析范式，中西方憲制是否優劣最根本的即在于，人民是否因本國的制度建構和制度運行獲得更加美好的生活。

所謂制度(空間)，是以黨和國家名義制定或確認的并且支持權力行為的各級各部門代理人行使其職能的正式制度，基于明確的價值理念，制定的明文規則，形成理性主義的秩序觀；所謂生活(空間)，是社會人的日常活動，既包括各種勞動生產的利益，各種社會關系，各種權利和權益訴求，又包括相對確定的民情和習慣法，代表自然主義的秩序觀。*參見肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，載《中國社會科學》2014年第9期。理想的圖景是生活空間按照自己的邏輯運行，隨著生活實踐的發展以及生活主體的利益分化，一部分生活主體有意識地建構正式制度。基于兩種秩序觀的差異，正式制度建構的目的就在于改造“落后”和“傳統”的民情等，經過制度運行從而型塑出更加理性和更加美好的生活。由于制度產生并型塑生活空間，又以生活空間為文化和社會心理環境，因此，在現實情況下兩者間的關系要復雜得多。而且，兩者的復雜程度與兩者的契合度成反比，一般而言，內生型制度比外來型制度要契合，自然演進的(經黨和國家確認)制度比人為建構的制度要契合。

在現實情形下，兩者的復雜程度表現在：盡管制度的初衷是型塑生活實踐，指引更美好和更理性的生活，但這一目的是否能實現，需要在制度運行中經歷時間的檢驗；縱然生活的邏輯被正式制度所否定，但并不會因為正式制度的運行而立馬消失，而是以看不見的力量生長；制度不斷作用于生活空間，可能產生新的民情和習慣法，但它們是否契合正式制度的初衷是不確定的；正式制度在自身權威被削弱時，通過采取措施可能會汲取民情和習慣法中的合理因素，進行自我變革和自我反思，*比如吸收傳統的“孔孟之道”，使其制度性復活，將其納入我國的制度體系，堅持“依法治國與以德治國相結合”。也可能維系正式制度名存實亡的現實。*參見肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，載《中國社會科學》2014年第9期。因此，經由制度和生活的相互作用和反復實踐，客觀要求對原有制度進行不斷修正或調整，不斷改革和創新制度形式，以相對契合生活邏輯的方式，改造和型塑生活實踐。

這實際上就意味著要將黨的領導貫穿于中國特色社會主義制度體系，通過制度運行發現制度構建中存在的不足，調適制度邏輯與生活邏輯發生根本沖突之處；或者審視生活實踐隨著制度作用發生的重大變化，發現生活空間對于制度運行的新要求，積極適時地推動制度創新。據此，黨的領導權可以界分為：制度構建方面的廣義政府締造權*“廣義政府”不是自組織體系，依賴組織者的存在。中國共產黨擁有組織“廣義政府”的權力。、黨的組織嵌入權*黨的組織網絡的延伸和擴展，以實現對國家機關和社會組織的覆蓋和嵌入的權力。；制度運行方面的政要提名權*中國共產黨向國家政權機關推薦重要干部的權力。、政權運行協調權*中國共產黨細心研究政策，認真決策，協調政權機關，使黨的主張通過政權機關去實行的權力。、國家事務監督權*中國共產黨代表人民監督黨的政策、方針、路線等落實情況以及公權力運行有無腐敗現象。；以及制度創新方面的修憲建議權*中國共產黨提出憲法修改建議的權力。、廣義政府改革權*當政權組織機構與國民生活發生矛盾沖突時，進行改革創新的權力。等等*筆者認為黨的領導權本質上是一種宏觀層面的政治權力，不承擔國家政權機關的具體行政管理職能，客觀要求黨的組織機關不可繞過國家政權機關直接對社會層面發布命令。即使進行大規模的黨政機構合署合并改革，但是在做出外部行政行為時，仍然應當以國家政權機構的名義、按照法定方式和法定程序進行。盡管黨的領導權依舊沿用“權力”這一概念，但是對于黨政關系的思考，應當跳出“權限劃分”的思考框架——按照社會事務的不同確立黨的組織機關和國家政權機關各自不同的“管轄范圍”——這實際上是不正確也是做不到的。。

中國共產黨歷次提出的憲法修改建議，基本以“制度創新”為主線。憲法具有最高的法律效力，是治國理政的總章程，如果不顧社會生活實踐發生的重大變化以及民情中的合理因素，機械地從文本主義出發，維系某些名存實亡的正式制度則不能稱之為憲政。*安徽小崗村的做法與當時的憲法關于我國經濟體制的規定相悖，如果僅僅為維護憲法的嚴肅性和權威性，而無助于人民更美好、更幸福的生活，則不能稱之為憲政。同時，我國憲法變遷也不會依“革命憲法”、“改革憲法”、“憲政憲法”的線性邏輯而運行，*夏勇研究員認為“憲政憲法”出現于革命或改革已基本完成并確立憲政體制和法治原則之后。這個時候，不僅有憲法，而且有憲政；不僅有法律，而且有法治。據此，將1982年憲法實施以來且行且改的存在方式描述為“改革憲法”。參見夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，載《中國社會科學》2003年第2期。筆者認為改革只有進行時，沒有完成時。推定改革憲法完成，憲政憲法到來的時間意識實際上不可取。正如習近平總書記所言：“憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，才能具有持久生命力”。因為人類理性和語言的有限性，價值取向和追求的差異，以及立憲者修憲者知識背景的差異，就如“法律無漏洞”、“歷史的終結”、“完美的政府形式”等觀念受到批判那樣，現實的正式制度很難與生活空間無縫銜接和絕對匹配。另一方面，中國共產黨也不會像有的學者所認為的那樣借由改革時代“例外狀態”的時間意識，動輒行使超脫憲法之外的“制憲權”。*參見陳端洪：《制憲權與根本法》，中國法制出版社2010年版，第31頁。實際上，以憲法修改為基本方式的憲法變遷，受到憲法確立的標準的制約。這類標準有：“根本任務”是否因社會生活實踐的變化而發生重大變化；原有制度是否名存實亡，是否與生活邏輯發生根本沖突；制度構建是否有利于保障“人民主體地位”；制度設計是否貫徹“權力為民”的理念；制度運行是否有助于人民獲得“富強民主文明和諧美麗”的生活方式等等。從這個意義上來說，我國憲法實際上是“改革憲法”與“規范憲法”的統一體，憲法對于改革的指導和規范效力，源于對憲法標準的細化和解釋。

(三)理論設定：先進力量與文明競爭

各個版本的社會契約論，無不將自然狀態下的人擬制為“自由而平等的人”作為自證性存在，自然狀態下的個人自發地通過締結契約組建國家，每個人將自己的權利轉讓給集體而實現平等，政府是擁有主權的人民之意志的代表。*參見[法]盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務印書館2014年版，第18-20頁。從西方自由主義話語敘事來看，其從根本上排斥我國憲法中有關“領導”、“階級”的差異性表達，即使有政府這種差異性的存在，也需要經過人民的“同意”和“授權”。因此，以這套話語體系為理論預設，對我國的國體要么避而不談，要么無端指責。

從理論上而言，馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》中，對人的本質有過精要的分析，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”。*《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，人民出版社2016年版，第139頁。馬克思批判以往的哲學家(費爾巴哈)把人看成“孤立的”抽象物，認為人的本質應當從現實層面研究，即個人所生活的具體時代，從事的現實活動等。由于人存在于一定的社會關系中并以勞動生產為基本要素，因此，社會利益的分化必然導致人的差異存在，人的差異存在則進一步產生多元的、分離的、對抗的社會關系。就現實而言，與英美等國不同的是，我國開啟現代化的歷史動力并非文明類型個體(資產階級)出于保持天賦權利的自然欲望而走出自然狀態的內部動力，而是本土文明(中華文明)被外來文明(資本主義文明)所壓迫的結果，是由于在文明競爭中可能落敗并有被征服的危險，而在生活空間中成長和分化出來的先進力量(工人階級)有意識地開啟的。*參見王旭：《“法治中國”命題的理論邏輯及其展開》，載《中國法學》2016年第1期。中國共產黨作為先鋒隊組織通過發揮領導和引領功能，帶領人民取得革命勝利，并與人民群眾在革命中結成一種代表關系。

首先，這種代表關系對中國共產黨至少提出兩方面的要求：一是永葆先進性，即代表主權者人民的利益以及社會的創造力(先進文化和先進生產力)；二是對后起現代化的中國肩負文明競爭的使命。由于現代文明集中表現為制度文明，因此客觀要求將領袖魅力轉化為制度勢能，進行國家和社會層面的制度建設。尤其在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展成為我國社會主要矛盾的時候，更要堅持全面深化改革，堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，充分發揮我國社會主義制度的優越性。

其次，這種代表關系并不基于人民的“同意”和“授權”，而是源于人民的“認可”。*參見王旭：《“法治中國”命題的理論邏輯及其展開》，載《中國法學》2016年第1期。從理論上來說，與契約論和代議機關代表不同的是，中國共產黨的代表關系并不源于人民作為主權者的“同意”和“授權”，而是源于改變了中國政治的傳統，將人民合乎歷史邏輯地由客體變為主體，以“全心全意為人民服務”的理念獲得人民的“認可”，并且不斷通過治理績效來強化人民的“認可”。從文化上來說，中國共產黨延續了儒家思想的修身律己、克己奉公的傳統，并且通過立憲轉化為自身的憲法義務，即盡管中國共產黨是國家的領導核心，但并不意味著黨員在國家中享有任何特殊的權利，反而意味著需要承擔更大的責任，因此，要以“義務為優先”進行黨內法規制度建設。

最后，這種代表關系先于憲法而存在，但并不外在于憲法。中國共產黨領導中國人民取得新民主主義革命勝利，與人民之間形成一種代表關系，在時間上早于我國憲法的制定。一方面，將有關“黨的領導”的表述寫入憲法，經過人民“認可”的正當程序，憑借憲法的最高法律效力為堅持和加強黨的全面領導提供根本法治保障，主要有：其一，“中國新民主主義革命的勝利……是在中國共產黨領導中國各族人民……取得的”，是對中國共產黨歷史貢獻的確認；其二，“中國……社會主義事業的成就……是在中國共產黨領導中國各族人民……取得的”，是對中國共產黨現實績效的確認；其三，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”是對中國共產黨未來使命的確認。另一方面，憲法是人民意志的結晶，是治國安邦的總章程。全國人民代表大會與人民基于人民主權者法律意義上的“同意”和“授權”形成“代理——被代理人”關系，而中國共產黨以“全心全意為人民服務”為立黨宗旨，基于人民中心論與人民之間形成“服務——主體”的關系。因此，憲法構成中國共產黨領導的規范平臺，具有當然的規范效力。

三、“黨的領導”詮釋框架的憲法學意義

如前所述，“中國共產黨的領導”的憲法意涵在于：中國共產黨作為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，肩負文明競爭的歷史使命，踐行全心全意為人民服務的宗旨，領導廣大人民通過制度構建和制度運行實現人民對于富強民主文明和諧美麗生活方式的向往，領導廣大人民通過制度創新來堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，實現中華民族的偉大復興。由于“黨的領導”是中國特有的經驗現象和話語資源，因此，“黨的領導”的詮釋框架對于探索構建中國特色社會主義憲法學而言具有極為重要的意義。概括而言：一是有效彌合了憲法理論與憲法實踐的分野；二是深刻揭示了中國特色社會主義憲法最本質的特征。

(一)有效彌合了憲法理論與憲法實踐的分野

長期以來，憲法學界一直有觀點認為，我國憲法實踐與憲法理論之間存在相背離的問題。那么，這究竟是我國憲法實踐沒有適應憲法理論而造成的“實踐的誤區”，還是我國憲法理論沒有圍繞憲法實踐進行體系構建而產生的“理論的偏差”？對此，不同思路的追問和回答，會產生不同的憲法觀點。筆者認為，我國憲法實踐與憲法理論之間存在兩對基本矛盾，他們之間的內在張力導致了我國憲法理論沒有緊跟憲法實踐的步伐，“黨的領導”詮釋框架的建構則彌合了憲法理論與憲法實踐的分野。

第一對基本矛盾是憲法實踐中的“廣義政府”與憲法理論中的“狹義政府”之間的矛盾。王岐山曾在講話中，提出過“廣義政府”的概念，并且強調只有黨政分工，沒有黨政分開。*王岐山指出，在中國歷史傳統中，“政府”歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大人民眼里都是政府。參見邱明紅：《黨政分工 沒有黨政分開》，人民政協網，http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-03-14/1415175.shtml，最后訪問時間2018年6月8日。所謂黨政分工，即是在堅持黨的領導的原則下，對包括黨的機關、各類政府機關、政治機關在內的廣義政府的職權關系進行合理分工和配置。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，強調深化黨和國家機構改革的目標是“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系……全面提高國家治理能力和治理水平”。*《中共十九屆三中全會公報發布(全文)》，新浪網http://news.sina.com.cn/2018-02-28/doc-ifwnpcns3855407.shtml，最后訪問時間2018年6月8日。新出臺的《國家監察法》，不僅在監察主體上實行黨的紀委和國家監委合署辦公，體現黨內監督和國家監督的一體兩面，而且在監察范圍上由以往的“狹義政府”擴大到“廣義政府”。*過去，監察對象主要是國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員，監督的是“狹義政府”。改革后，將監督范圍擴展到包括黨的機關、民主黨派機關、政協機關、人大機關、人民政府、人民檢察院和法院、監察委員會、工商聯機關等在內的“廣義政府”。由此可見，我國實踐層面是以黨的機關和各類政府機關在內的“廣義政府”為思考前提的。然而，我國憲法學界往往以西方憲法理論為參照系，以立法機關、行政機關、司法機關在內的“狹義政府”為立論基礎。因此，在排除黨的機關組織以及黨政關系制度后構建的理論框架，都無法發掘我國權力運行的真實軌跡和完整圖景。無論是“黨主立憲說”*劉大生的“黨主立憲制”，主張一種民主制度與黨主制度相結合的混合政體，要求明確黨權、黨內民主法律化、明確各級人民代表大會的權限，完善在共產黨領導下的多黨合作制、分權制衡(黨組織和人大共同行使國家權力)等基本內容。參見劉大生：《試論“黨主立憲制”——關于社會主義初級階段合適政體之探討》，載《社會科學》1989年第7期。、“立憲黨導說”*柯華慶的“立憲黨導制”，主張在未來制定的第五部憲法中明確規范中國共產黨的領導，建立起憲法與黨章二元并存的二元憲制結構，將其變為規范的和顯性的立憲黨導制，作為與立憲君主制和立憲民主制并列的三大憲治結構之一。參見柯華慶、劉榮：《論立憲黨導制》，愛思想網，http://www.aisixiang.com/data/92468.html，最后訪問時間2018年6月8日。的理論建議，還是“權力雙軌制”*周葉中和江國華的“權力的雙軌制”，認為在國家的實際政治運作過程中，存在著兩套并行的權力體系，一套是形式上的，或法律上的，一套是實質上的，或事實上的；我們姑且將前者稱之為“憲法的權力體系”或“第一權力配置體系”，將后者稱之為“政黨的權力配置體系”或“第二權力體系”，其中后者對前者具有現實的支配地位。這在統治機構的設置上，就表現為自上而下國家政權和黨的組織兩套并存的體系。參見周葉中、江國華：《82憲法與中國憲政——寫在82憲法頒布實施20周年之際》，載《法學評論》2002年第6期。的解釋方案，都在一定程度上反映出我國憲法理論構造的不完整性。

第二對基本矛盾是憲法實踐中的“黨與國家”與憲法理論中的“國家的黨”之間的矛盾。在實踐層面，一般沿用的是“黨與國家”的提法，如“黨和抗日民主政權”*《鄧小平文選》(第一卷)，人民出版社1994年版，第8-21頁。、“黨和國家領導制度的改革”*《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第320-343頁。、“健全黨和國家監督體系”*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第67頁。、以及“黨和國家機構改革方案”。黨和國家構成中國政治的一體兩面，具有緊密的聯系，但是兩者并非嚴格的重合關系或種屬關系，兩者之間仍然具有一定的獨立性。然而，我國憲法理論往往以“國家——社會”二元結構為研究范式，將中國共產黨納入“國家”范疇進行分析，比如一些憲法學專著或教材將政黨納入到國家制度之下進行體例編撰。不難看出的是，該種分析框架以及體例編撰，基本上都是西方自由主義憲法原理的運用，并沒有深入挖掘中西方政黨的本質區別。簡單來說，西方政黨一般是議會斗爭的產物，他們基于不同的利益分歧而產生派別，經過社會化競爭過程而產生的。因此，西方政黨往往是國家議會制度的衍生物，以執掌國家政權為基本目標，依附于“國家”范疇而存在。然而，中國共產黨則是基于共同的理想信念、共同的奮斗目標而形成的，代表和實現最廣大人民群眾的根本利益的政黨，具有領導黨和執政黨的雙重屬性。“國家——社會”二元結構的“國家”范疇可以容納中國共產黨作為執政黨的身份屬性，即國家政治制度的實際操作者，但卻無法容納中國共產黨作為領導黨的身份屬性。正如林尚立教授指出：“在中國，把黨這樣一個特殊的政治力量納入國家這個范疇是不合適的……中國共產黨是社會主義事業的領導核心，既是執政的力量，也是領導的力量，作為執政的力量，是政治制度的實際操作者，作為領導的力量，可以不依賴政治制度，即國家制度，而擁有實際的政治力量。所以在中國，黨的權力與國家權力之間雖有部分重疊，但兩者之間還是相對獨立的。”*林尚立：《集權與分權：黨、國家與社會權力關系及其變化》，載《復旦政治學評論》(第1輯)，上海辭書出版社2002年版，第153-154頁。

我國憲法實踐與憲法理論之間的這兩對基本矛盾，導致我國現有憲法理論不能很好地契合我國的政治現實。因此，現有憲法理論無論是在解釋和規范政治現實，還是指導和引領政治現實方面都會出現一定的偏差。“黨的領導”詮釋框架的建構正是為了彌補這樣的理論缺憾，而基于中國特色社會主義實踐提煉出來的中國特色的憲法原理和憲法理論。

(二)深刻揭示了中國特色社會主義憲法最本質的特征

憲法是治國理政的總章程，規定了國家的根本制度和根本任務，在國家治理規則體系中具有最高法律地位。由于中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。因此，“黨的領導”詮釋框架的構建，深刻揭示了中國特色社會主義憲法最本質的特征，既把握住了中國特色社會主義憲法理論的關鍵環節，又將有力地促進中國特色社會主義憲法的全面實施。

一方面，堅持和加強黨的全面領導，需要中國特色社會主義憲法提供堅實的理論保障。黨的領導與中國特色社會主義具有高度的契合性和內在的統一性。黨的領導是社會主義法治之魂，構成中國特色社會主義法治與西方自由主義法治的根本區別。歷史和實踐表明，只有堅持中國共產黨的領導核心地位，才能有效推進中國特色社會主義現代化事業，構建起中國特色社會主義法治國家。可以說，堅持中國共產黨的領導，就是堅持中國特色社會主義的政治方向。“黨的領導”的憲法詮釋框架：從問題意識上將黨作為一個憲法因素加以考量，立足中國實踐，直面中國現實；從本體論意義上將黨的機關組織作為一個獨立的憲法主體納入憲法理論，拓寬了傳統憲法學的研究對象和研究范圍；從理論意義上而言，為中國共產黨的領導提供了正當性依據、解釋性方案以及規范性要求，從而為堅持和加強黨的全面領導提供了有力的理論支撐。

另一方面，實踐主義構成中國特色社會主義憲法的基本品格，要求中國共產黨深化尊崇憲法意識，全面推進憲法實施。以往的規范主義立場將憲法看成一個合適的、封閉的知識體系。這種教條主義遮蔽、壓制甚至切割了生活世界。但事實主義立場則走向了另一個極端，它主張純粹的生活經驗事實之判斷，關注未包含在預設規范中的政治、社會、文化因素，充滿著對憲法規則的懷疑態度和虛無主義傾向。實際上，實踐主義立場應當成為中國特色社會主義憲法的基本品格，其主張憲法是實踐的智慧，中國共產黨是憲法實踐的關鍵力量。其一，要求中國共產黨尊重憲法權威，積極主動融入憲法實踐，積極培育自身運用憲法思維和憲法方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，在踐行憲法實踐中強化憲法認同，在深化憲法意識中促進憲法實施。其二，要求中國共產黨在踐行憲法實踐中反思憲法制度，以反對教條主義，兼具法哲學的批判和創新精神，推動憲法工程建設，推動制度和生活的不斷契合，最后達成新的合法合理秩序。