農民住房抵押權實現的制度完善

史衛民

(西安財經學院 法學院，陜西西安 710061)

十八屆三中全會后國家開始推行農民住房抵押試點工作，2015年8月國務院在《兩權抵押指導意見》中，允許貸款銀行在保障農戶基本住房權利前提下，通過多種方式處置抵押物，順利實現承貸銀行抵押權。2016年3月中國人民銀行等六部委在《農房抵押暫行辦法》中，強調應在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優先受償。但在實踐中，如果農民不能按時還貸或雙方約定情形真的出現，能否對抵押房屋強制執行？司法機關是否支持？本文通過對農民住房抵押權實現中的法律困境進行分析，考察實踐中試點地區農民住房抵押權實現的做法和經驗，提出完善農民住房抵押權實現的完善建議，以期對調動銀行對農民住房抵押貸款的積極性，防范和化解債權人的風險，推進農民住房抵押貸款順利實施有所裨益。

一、農民住房抵押權實現的現實困境

農民住房抵押權實現中主要面臨法律困境、信用風險和市場缺失，嚴重影響著抵押權的設立和實現。

(一)法律困境

農民住房抵押權實現中面臨的法律困境主要體現在以下三個方面：

1.現行法律對農房抵押貸款的限制。在農民住房抵押貸款設立上，現行的《物權法》、《擔保法》都明確禁止宅基地使用權對外轉讓抵押，《土地管理法》通過“一戶一宅”也表達了禁止宅基地抵押的立法意圖，從而間接地限制了宅基地上農民住房的轉讓抵押。由于我國實行物權法定主義，物權的種類和內容只能由法律規定，這就使得農民住房抵押權設立的合法性依據不足。現行的法律法規政策規定農民住房只能在村集體內部流轉，不得向外轉讓，這就使得農民住房抵押權實現時困難重重。

2.農房抵押登記困難。目前我國農民住房的登記相對混亂，有的地方農民住房有產權證，有的地方農民住房只有宅基地使用權證；有的地方農民住房采取自愿申請登記，有的地方農民住房無法登記；這就導致我國農村大多數農民住房都沒有產權證。雖然國家正在大力推進農民住房確權頒證，但難度較大，進度不一。而按照我國《物權法》的規定，不動產抵押采取登記要件主義，即登記為不動產抵押權的成立要件。而農民住房大多無產權證使得登記困難，加大了抵押權實現的風險。

3.農房抵押貸款糾紛案件難以處理。在農民住房抵押的法律禁令下，法院面對法律與政策的沖突對這類糾紛案件較難處理。實踐中有的法院為了回避矛盾，對此類案件就不予受理；有的法院根據現行法律規定判決抵押權無效；有的法院處于穩定大局考慮，在政府和司法機關的支持下雖判決債權人勝訴，但在執行中不予執行或暫緩執行。

(二)信用風險

農民住房抵押實現中的信用風險是指債務人因各種原因不能按期清償到期債務導致債權人不能獲得預期收益而產生損失的可能性。引起農民住房抵押權實現中的信用風險主要包括以下三種：

1.抵押物不實引發的風險。我國農村由于數量眾多，居住分散，農民住房的狀況相對復雜，農民住房的權屬、結構、面積、質量、式樣、位置、交通、環境、年限等房屋的狀況十分龐雜。這會引發農民住房抵押中的權屬糾紛、登記困難、價格波動、變現困難等風險因素。抵押期間如因抵押人的原因而導致房屋價值貶損也會引發房屋價值降低的風險，這都加大了債權人的信貸風險。

2.抵押人欺詐引發的風險。農民住房抵押中抵押人可能會利用國家推行農民住房抵押貸款試點的政策和機會采取欺詐行為、隱瞞真相、虛構事實以及其他不正當手段進行住房抵押，騙取根本無還款能力或超過還款能力的貸款。*參見王悅、霍學喜：《農房抵押貸款風險成因及預防策略》,載《河北學刊》2014年第2期。如對農民住房虛假抵押、重復抵押、租賃房抵押、征收房抵押、查沒房抵押以及法律明確禁止抵押的房屋來抵押貸款，加劇抵押權實現的信貸風險。

3.信用資料少引發的風險。由于建立在農村金融服務基礎上的農民信用檔案幾乎沒有，銀行在辦理農民住房抵押業務需要調查農民信用狀況、評定信用等級時很難找到相關信息資料，這在一定程度上也制約著農民住房抵押貸款業務的順利開展。

(三)市場缺失

市場缺失是指由于農村產權交易市場不完善而導致農民住房變現困難可能引發銀行預期收益落空的風險。引起農民住房抵押權實現中的市場缺失主要包括以下三種：

1.農村產權交易市場不完善。目前廣大農村還沒有建立起公開的農民住房交易市場，已成立的一些農村產權交易中心主要是土地承包經營權、林權和集體建設用地使用權的交易，實踐中農民住房的交易大多是私下以簽訂書面合同的形式完成，甚至有的農民住房交易連書面合同都沒有直接交付完成。缺乏規范的農民住房交易市場帶來的直接不利后果就是抵押物的處置難和變現難。加之由于農民住房的特殊性，銀行又不能以房抵債，由此給銀行帶來的風險是顯而易見的。

2.農民住房價值評估較難。農民住房的實際價值直接影響到農民向銀行貸款數額的多少，相比城市房屋農民住房的價值評估難度較大。由于農民住房及宅基地的自身特征，各個地方農民住房的地理位置、建筑結構、使用材料、房屋質量、交通條件等方面千差萬別，對每個房屋單獨區別核定評估存在較大難度。加之沒有科學嚴謹的評估依據、具體參照的評估標準以及專業權威的評估機構，使得農民住房評估的主觀判斷成分多，隨意性大，給農民住房抵押權實現帶來困難和風險。

二、農民住房抵押權實現的國內實踐

近年來，全國已有重慶、成都、寧波等多地開展了農民住房抵押融資試點，特別是在抵押權實現方面從建立專門制度、農房確權頒證、風險補償基金、建立擔保公司等多方面展開改革實踐并探索可行路徑，為其他地方開展農民住房抵押權實現提供了有益的經驗。

(一)重慶農民住房抵押權實現的主要做法

重慶早在2009年抓住統籌城鄉改革先行先試的機遇，積極開展農民住房抵押這一新型貸款擔保方式，特別是在抵押權實現方面形成了許多富有特色的創新做法。

1.建立制度規范體系。重慶自2010年以來先后頒布了加快推進農村金融服務改革創新意見、農村“三權”抵押貸款實施意見、農村“三權”抵押登記實施細則、農民房屋抵押貸款管理辦法、農村“三權”抵押融資風險補償資金管理暫行辦法、加快推進農村產權抵押融資意見等一系列規范性文件、意見、制度和細則，明確了農民住房抵押貸款過程中的確權、登記、評估、流轉、處置等環節的具體要求和操作流程。

2.農房確權頒證在先。凡是用來抵押貸款的農民住房必須先進行確權登記，已經取得《集體土地使用權證》和《房屋產權證》(或者是《房地產權證》)的房屋且和宅基地使用權主體相一致的房屋才可以辦理抵押貸款。同時要求集體經濟組織書面同意房屋和宅基地一同抵押，房屋變現拍賣時的同意轉讓等條件。*參見王立興、趙榮俊：《從“積極試點”走向“逐步規范”——對農村房屋抵押貸款的思考》,載《中國土地》2013年第8期。

3.設立風險補償基金。為了降低銀行辦理“三權”抵押貸款的風險，重慶市在全國率先探索建立了“三權”抵押貸款風險補償基金。重慶市財政局印發了農村“三權”抵押融資風險補償資金管理辦法，市、區縣兩級財政出資7億元設立風險補償專項基金，當農民無法償還貸款時政府給予部分補償，其中市、區縣財政承擔損失部分的35%(市級20%+區縣15%)，銀行自行承擔65%，*參見向婧：《三權抵押：讓“沉睡的資源”變成“流動的資本”》,載《重慶日報》2012年2月25日。以此來提升金融機構辦理農民住房抵押貸款的積極性和減少信貸損失。

4.成立融資擔保公司。重慶市在2011年成立了注冊資本30億元的興農融資擔保公司，專門為包括農民住房抵押在內的農村產權抵押融資提供擔保服務。同時，由興農融資擔保公司組建農村資產經營管理公司，對無法變現或無人受買的不良資產進行收購，再通過市場交易平臺進行流轉或處置，進一步降低了貸款銀行的風險。

重慶在抵押權實現方面的一系列做法，有效推動了農民住房抵押貸款的順利開展。截至2017年3月底，3個“農民住房抵押貸款試點”區縣，融資余額為11.36億元，同比2016年增長1.3%。*參見黃光紅：《重慶市“兩權”抵押貸款試點初見成效》，載《重慶日報》2017年6月8日。重慶在制度規范、風險補償、融資擔保等方面的創新做法為農民住房抵押權的順利實現提供了有力保障。

(二)成都農民住房抵押權實現的主要做法

成都在獲批國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，2009年底開始推動農村產權抵押融資試點工作，先后下發了農村產權抵押融資總體方案、農村房屋抵押融資管理辦法等規范性文件，為農村產權抵押融資試點提供政策依據和指導意見。成都在農民住房抵押權實現中的做法主要包括以下四個方面。

1.“一保一同”防范風險。成都在農民住房抵押融資中采取“一保一同”的措施來防范抵押物處置時債權人的風險，即抵押人要保證抵押房屋在償還債務后仍然有適當的居住場所，且需要村集體經濟組織同意抵押。“有適當居住場所”主要防范抵押房屋變賣時抵押人以拍賣房屋為其唯一必須居住房屋來阻止變現，“集體組織同意”包括抵押設立的同意和抵押房屋處置的同意。

2.設立風險補償基金。通過設立和完善農民住房抵押融資風險補償機制來化解和減少債權人的風險。2009年底，成都設立了“農村產權抵押融資風險基金”，風險基金由市和區縣兩級政府財政按一定比例出資設立，初始規模為市級3000萬元，區縣不低于400萬元，并可以根據風險基金使用情況和新增貸款余額按比例進行補充，年末結存至下年度繼續使用，專門用于收購無法清償債務的抵押房屋和補償金融機構農民住房抵押貸款業務產生的實際損失。如果被抵押的農民住房在處置或變現過程中出現明顯損失或者仍然無法清償所有債務，由此產生的實際損失由風險基金承擔80%，貸款銀行承擔20%。*參見陳丘：《成都市農房抵押貨款模式及其配套制度研究》,四川農業大學2012年碩士論文，第31-32頁。

3.健全風險分擔機制。除設立風險補償基金外，成都還積極引導商業保險機構開發設立針對農民住房抵押貸款的專業保險產品，與貸款銀行共同研究制定合理的風險分攤方案，以此來逐步提高農民住房抵押貸款的市場化程度。同時，成都還積極試點開展政策性農業保險和農村小額人身保險，增強農業和農民的抗風險能力，*參見陳丘：《成都市農房抵押貨款模式及其配套制度研究》,四川農業大學2012年碩士論文，第32頁。從而發揮保險為農民住房抵押貸款的保障作用。這些風險分擔機制降低了銀行的經營風險，提高了銀行辦理農民住房抵押貸款業務的積極性。

4.創立產權交易市場。成都在2008年10月于全國率先成立了第一家農村產權交易所，并建立了市、縣、鄉三級交易網絡，為土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋、林權等農村產權的信息收集、登記、交易、處置等提供綜合性服務。同時，成都還進一步發展農村產權價值評估中介組織，開展農村信用體系試驗區建設，推動信用戶、信用村、信用鎮創建活動，加大金融產品和服務的創新力度，為農民住房抵押貸款工作開展提供良好的配套制度和信用環境。

成都在抵押權實現方面的一系列做法，使得農民住房抵押貸款工作穩步推進，成效顯著。截至2015年6月底，成都市共發放農民住房抵押貸款2244筆，金額6.5億元，相比2014年同期均有較大幅度增長。*參見韓利：《創新農村金融改革 成都農村獲產權抵押貸款超120億元》，載《成都商報》2015年10月18日。

(三)寧波農民住房抵押權實現的主要做法

浙江省寧波市自2009年以來在全國率先開展“兩權一房”抵押和質押貸款，允許農民將股份經濟合作社股權、土地承包經營權和農村住房作為抵質押物進行貸款。寧波在農民住房抵押權實現中的做法主要包括以下三個方面。

1.做好房屋確權和價值評估。寧波市在區縣、街道(鎮)成立“兩權一房”抵押和質押貸款工作領導小組，由農工委、國土局、建設局、財政局等有關部門組成，并成立農村房屋確權頒證協調機構，為借款人辦理農村房屋所有權證書，作為農民住房抵押貸款的前提條件。同時，為了準確評估確定抵押房屋的價值，由城鄉建設部門辦理農村住房抵押貸款申請核準表，根據房屋的質量、位置、折舊、市場行情和處理費用等綜合情況確定房屋價值，貸款額度最高不超過房屋評估價值的60%，貸款期限最長不超過5年。

2.制定不良貸款調解處置制度。寧波江北區政府為了順利實現農民住房抵押權，專門設置了調解制度處置農房的變現問題。當貸款農戶確實無力還貸時，先由信貸員與農戶進行溝通清償，之后由信用社出面聯系農戶所在村委會討論還款方案，接著信用社聯合農水局、建設局、國土局等部門聯合進行調解，調解失敗信用社再向當地法院起訴，由法院作出調解或判決。即使仍然無法履行一般也不提請法院強制執行，再次以柔和的方式與借款農戶及村委會進行溝通調解，尋求借款人適當履行債務的方式方法。*參見蔣萍麗：《寧波江北區農村住房財產權抵押困境與對策研究》,寧波大學2017年碩士論文，第11-12頁。

3.建立“創業項目庫”和風險基金。為了進一步提高農民的創業能力，寧波市還建立了“創業項目庫”，收集了多個可供選擇的創業項目，為通過農民住房抵押貸款準備創業的農民提供專業指導以解決創業項目的成功轉化率問題，提高還貸能力。同時，寧波市還建立風險補償基金，補償農民住房抵押貸款業務中銀行產生的實際損失。寧波市江北區政府出資300萬元設立風險基金，市區按1：6的比例配套投入，按照實際損失的15%補償貸款銀行。

寧波在抵押權實現中的一系列做法，激發了農戶的創業熱情，有力促進了當地的經濟發展。僅在寧波市江北區，截止到2015年7月底，“兩權一房”抵押貸款累計金額達3.7億元，農村住房抵押貸款占到近三分之二，至少盤活了6億元的沉睡資本，并且未出現一筆不良貸款記錄。*參見閻慶民、張曉樸：《農村土地產權抵質押創新的實現路徑》，中國經濟出版社2015年版,第155頁。

(四)各地農民住房抵押權實現的經驗啟示

通過對重慶、成都、寧波三地農民住房抵押權實現情況的調查與分析，給我們提供了有益的經驗與啟示。

1.制度先行是前提。各地在試點中都把出臺規范的制度政策文件作為前提條件。重慶、成都、寧波都先后出臺了農民住房抵押貸款管理辦法、農民住房抵押登記實施細則、農村產權抵押融資風險補償資金管理辦法等一系列規范性文件和具體措施，明確了農民住房抵押貸款的抵押標的、抵押條件、貸款主體、操作流程、抵押登記、債權實現、風險防范以及配套措施。同時，建立相關部門協調配合機制，共同推進農民住房抵押貸款業務的順利進行。實踐證明，規范的制度體系不僅是激勵金融機構開展農民住房抵押貸款業務的前提條件，也是防范和控制金融機構信貸風險的前提條件。

2.確權頒證是基礎。各地在農民住房抵押貸款業務實踐中都把農民房屋所有權證作為貸款的基礎條件，有的地方還專門成立協調機構，為農民住房辦理產權證，為抵押房屋的順利變現提供條件。

3.市場建設是關鍵。完善的農村產權交易市場建設是農民住房抵押權設立、登記、變現、處置的重要平臺，也是順利實現銀行抵押權減少信貸風險的關鍵。成都在全國率先成立了第一家農村產權交易所，重慶也成立了農村土地交易所，為包括農民住房在內的農村產權交易流轉提供專業服務。同時，各地還大力開展農村產權價值評估、農村信用體系建設等工作，既保障了農民住房抵押貸款業務的順利進行，也降低和分散了金融機構的信貸風險。

4.風險基金是保障。目前，開展農民住房抵押貸款業務的地區在發展初期普遍把政府出資設立的風險補償基金作為抵押權實現的重要保障，對貸款銀行的實際損失進行一定比例的補償，進一步降低貸款銀行的信貸風險。同時，還積極設立農村資產管理公司，加大農村政策性保險力度，開發專門的農民住房抵押貸款保險產品，構建全方位多層次的風險防范和分擔機制。

三、農民住房抵押權實現的完善建議

針對農民住房抵押權實現中存在的法律困境、信用風險和市場缺失，在借鑒國內農民住房抵押試點地區抵押權實現經驗和啟示的基礎上，應從法規制度層面、金融機構層面、風險控制層面、中介服務層面、司法保障層面做好風險預防和控制措施，以保障農民住房抵押權的順利實現。

(一)完善農房抵押法規制度

我國現行法律法規對農民住房抵押轉讓的限制，已經無法適應社會經濟快速發展的需要。法律法規設計之初的目的是為了保障農民的基本生活，而現在情形已發生了重大變化，在解決了農民溫飽和基本生活的生存問題后，發展就成了農村經濟發展和社會和諧穩定的第一要務，繼續堅持禁止流轉的規定既妨礙了農民通過住房流轉實現更大財產收益的目的，也對整個農村經濟的發展毫無益處。因此，結合農民住房抵押權實現實際，在法規制度層面重點從以下兩個方面進行完善：

1.完善抵押法規制度。一方面，對現行法律法規進行修改，適時廢除《物權法》、《擔保法》對宅基地使用權禁止流轉的規定。對土地等產權的限制越多，投資的激勵就越弱，產權的穩定性就越差。*參見Shouying Liu,Carter M.R, Yang Yao：dimension and diversity of property rights in rural china dilemmas on the road to further reform，vol.26 world development(1998),pp.1789-1806.在強化用途管制的前提下逐步建立放開宅基地使用權和農民住房流轉的制度，掃清農民住房抵押貸款的法律障礙，最大化的實現農民住房的財產價值；修改《土地管理法》和國務院相關規章政策，放開農民住房轉讓的范圍，城鎮居民和村集體以外其他成員都可購買。在過渡期內，可以采取“房地分離”的方式，受讓人取得房屋所有權和宅基地租賃權，農民并不喪失宅基地使用權的“法定租賃權”制度解決此問題，逐步把農民的自有房屋推向市場。另一方面，可采取立法授權先行試點改革。由于修改法律的程序較為嚴格，修改時間較長，加之在土地制度深化改革時期系統性修改土地管理法律制度的時機還不成熟，現階段可以采取法律授權的方式繼續試點先行，待條件和經驗成熟時再修改法律。實際上目前我們也是按照此種思路正在進行試點，全國人大授權國務院在農民住房抵押試點地區，暫?！段餀喾ā?、《擔保法》、《土地管理法》等相關法律法規在試點期間相關條文的執行，并作出可以抵押的變通規定，以此來解決農民住房抵押貸款的合法性問題，做到重大改革于法有據，從而保障農民住房抵押貸款工作的順利進行。

2.加快農房登記進程。明晰產權可以將資源配置給更有效率的用戶，有效降低交易的成本，提高生產力。*參見Tin Nguyen, Enjiang cheng, Christopher Findlay：land fragmentation and farm productivity in china in the 1990s，vol. 7 china economic review(1996),pp169-180.農民住房的產權清晰是房屋抵押流轉的前提條件，沒有房屋產權證就使得農民住房抵押貸款工作難以進行。因此，地方政府應重視落實農村房屋確權登記的有關規定，按照國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部等部門下發的確權登記發證工作通知，結合國家實施的不動產統一登記制度的要求，盡快對農民住房統一調查、統一登記、統一發證。完善農村房屋初始登記、變更登記、擔保登記的規范管理，強化登記的公示效力。

(二)強化農村信用體系建設

金融機構作為農民住房抵押貸款中的債權方，出臺貸款管理辦法，強化農民信用檔案和信用體系建設對抵押權的實現至關重要。

1.出臺貸款管理辦法。在全國統一的農民住房抵押貸款管理辦法未出臺之前，地方農村金融機構應根據各地具體情況先行制定本地區或本銀行內部的農民住房抵押貸款管理辦法，對貸款的主體、用途、期限、額度、利率、擔保方式、還款方式、風險控制等進行詳細規定，規范貸款流程，嚴守風險底線，確保農民住房抵押貸款業務規范發展。

2.加快信用體系建設。充分利用現有的征信管理系統擴大農戶的信息采集和使用范圍，大力推進農民、專業大戶、專業合作社、家庭農場主以及涉農企業的信用檔案資料建設，積極開展各類主體的信用等級評價工作，為銀行辦理農村產權抵押貸款提供及時、準確、完整、權威、便捷的信用信息服務。鼓勵和引導涉農金融機構出臺和落實對信用主體的信貸激勵措施和優惠扶持，做到額度放款，利率優惠，手續簡便，加大金融產品和服務的創新力度。*參見葉兵：《制度障礙、局部試驗與創新瓶頸——對成都試點農村產權抵押創新農村信用制度的思考》,載《西南金融》2012年第3期。同時，加強銀證、銀企合作，積極開展農村信用宣傳，共同推進信用戶、信用村、信用鄉鎮建設，為包括農房抵押在內的農村產權抵押融資創造良好信用環境，進一步改善農村信用環境。

(三)設立農房抵押風險基金

農民住房抵押擔保創新的前提就是風險可控，控制風險和減少損失永遠都是金融機構貸款遵循的基本原則，既要鼓勵金融機構通過農民住房抵押貸款支持農民發展經濟，又要最大限度的減少和防范銀行的風險。因此，應從風險基金、聯合擔保、農房保險多方面來保障抵押權的順利實現。

1.設立抵押風險基金。應當借鑒農民住房抵押試點地區普遍設立風險基金的做法，由市縣(區)政府財政出資設立農民住房抵押貸款風險補償基金，對銀行在農民住房抵押貸款中產生的實際損失給予合理補償，或通過財政獎勵、財政補貼和稅收優惠等方式對其部分損失予以合理分擔，提高銀行辦理農民住房抵押貸款業務的積極性。特別需要注意的是，政府通過設立風險基金分擔農民住房抵押風險固然可以起到推動改革的作用，但是處理不當也會造成負面影響。政府風險基金的保障可能會使農民和銀行對政府形成過度依賴，而一旦這種依賴形成就很難消除。因此，政府設立風險基金分擔農民住房抵押貸款風險只能是一種過渡措施和權宜之計，不應長期堅持。政府設立的風險基金一旦完成農民住房抵押貸款初期的引導職責后就應逐步退出，最終回歸到單純的市場監管者的角色。*參見鄧綱：《我國農村產權抵押融資制度改革的問題與前景》,載《農業經濟問題》2010年第11期。另外，也可以考慮由政府出資設立農村資產管理公司，對銀行無法變現或難以變現的農民住房進行收購，由農村資產管理公司在農村產權交易平臺掛牌交易，無人購買的房屋可設立農村廉租房，由住房困難家庭或低收入家庭居住，既緩解了銀行的負擔，又實現了農村困難群體的住房保障。

2.采用聯合擔保方式。為進一步分散銀行的貸款風險，可采取聯合擔保的方式保障銀行債權實現。實踐中可采取“農房抵押擔保+擔保公司擔保”(農民住房抵押債務人不能清償到期債務時，由擔保公司清償銀行債務，之后取得農民住房進行處理)；“農房抵押擔保+保證人擔?！?農民住房抵押債務人不能清償到期債務時，由保證人承擔補充責任)；“農房抵押擔保+專業合作社擔?！?農民住房抵押債務人不能清償到期債務時，由專業合作社提供補充責任)；“農房抵押擔保+農戶連?！?農民住房抵押債務人不能清償到期債務時，由擔保的其他農戶按照與銀行的約定清償債務)；通過增加擔保人等聯合擔保的方式進一步分散、轉移和化解銀行的信貸風險。

3.建立農房保險制度。為增強農戶的抗風險能力，應進一步擴大政策性農業保險范圍，建立和完善農民住房政策性保險制度，不斷擴大農民住房保險的覆蓋面，發揮農民住房政策性保險的保障作用，分散和控制農民住房抵押貸款風險。一是健全農房保險政策支持體系。我國目前沒有農民住房保險的法律法規體系，一些地方的政策性農民住房保險試點不具有穩定性和長期性。建議省級人大常委會或政府結合各地實際出臺農民住房保險的地方性法規或政策規定，明確職責分工，規范工作程序，加大經費補助，給予稅收減免，加強資金檢查，確保農民住房保險工作順利進行。同時，按照穩步推進，適度競爭的原則，積極探索引入競爭主體進入農民住房保險市場，逐步擴大農民住房保險覆蓋面，提高服務水平。*參見陳庭甫、曾玲艷、劉玲：《江西省政策性農房保險的調查與思考》,載《保險職業學院學報》2016年第6期。二是完善農房保險財政補助力度。我國目前農民的平均收入相比城市居民不但水平較低，而且差距很大，大部分農民只是解決了溫飽問題，還談不上給其房屋購買保險。政府應當給予更多的保費繳納方面足夠的資金補助和幫助，在政府的年度財政預算中留夠一定比例的農民住房保險保費補貼，確保補助資金及時到位，并形成規范化和制度化的管理。三是建立農房巨災風險分擔制度。農民住房很大一部分位于地理位置偏僻、自然災害頻發的地區，遭受地震、臺風、洪水、泥石流等巨災風險的可能性較大，因此，開展和經營農民住房保險的風險本身就很大，具有政策性和公共性的特征。為了使農民住房保險業務持續健康發展，就必須建立和完善巨災風險分擔機制，通過劃撥部分財政資金、將其他保險盈余轉入、留足一定比例保險備付金等方式建立巨災風險準備金，增強保險公司的償付能力。保險公司應通過再保險等方式，進一步分散和減少農民住房保險的風險。*參見丁少群、庹國柱：《我國農房保險的發展模式和建議》,載《保險職業學院學報》2009年第3期。四是提高農民保險意識和主動性。我國農業生產力水平較低，農民的收入水平不高，農民對住房保險還不了解，特別是還沒有形成利用保險的優勢化解和分散風險的意識。因此，開展農民住房保險工作，拓展農民住房保險業務，應以地方政府為主導，保險公司密切配合，利用廣播、電視、網絡等各種方式進行大規模廣泛的宣傳動員，增強農民對住房保險的了解和認知，學會和利用保險手段轉移風險的意識和能力，進一步加大農民自愿投保住房保險的比例，保障農民住房保險的穩定持續發展。

(四)加快農村產權市場建設

從中介服務層面來看，健全的農村產權交易市場和完善的農房價值評估規則也是銀行信貸風險防范的重要一環，是農民房屋抵押權順利實現的重要保障。

1.加快市場平臺建設。健全的農村產權交易平臺和市場不僅是農民住房合法流轉、獲取交易信息和交易機會、促進資源優化配置的市場平臺，也是銀行處置不良貸款農民住房、降低交易成本、增強交易透明度，依法保障各方權益的市場平臺，應盡快建立和完善全國統一的農村產權交易市場建設，搭建服務平臺，使其承擔政策咨詢、信息發布、對接洽談、合同簽訂、抵押登記、資產評估、法律服務、糾紛調處等重要功能，推動信息平臺實現網絡資源共享，促進農村產權合理流動和優化配置，解決銀行處置抵押財產的后顧之憂。

2.完善農房評估規則。農民住房價值評估是抵押貸款和實現的重要參照，一方面要培育農民住房評估。專業機構，明確資質條件，吸引和鼓勵評估師事務所、會計事務所、律師事務所等第三方專業機構開展農民住房價值評估業務，使他們根據市場情況判斷和提供評估結果，減少抵押雙方的分歧。另一方面，農民住房價值評估涉及房屋結構、質量、成本、年限、區位、交通等多方面因素，建議地方相關部門加大對農民住房價值評估體系和標準的研究，科學確定評估的依據和標準，分類制定農民住房價值評估辦法，建立較為統一的農民住房價值評估體系和政策指引，為評估機構和貸款銀行提供參照標準。另外，可以借鑒土地承包經營權流轉中政府制定土地片區綜合價的方式，對農村某一相同或相似區域的農民住房制定評估基準價和最低保護價，防止因信息不對稱而侵害農民利益。

(五)提供農房抵押司法保障

農民住房抵押貸款是一項具有較強探索性的改革創新工作，政策性強，涉及面廣，推行中不僅需要立法支持，也需要司法機關提供相應的司法保障。因此，人民法院在處理農民住房抵押貸款糾紛案件時，不宜簡單以法律法規禁止抵押或法律法規無明確規定為由認定農民住房抵押無效，否定金融創新成果的合法性。而應遵循擔保行為的特點、理念和習慣，在聽取金融監管機構意見的基礎上，妥善認定農民住房抵押的效力，在調解、審理、執行農民住房抵押貸款糾紛案件中，既要考慮抵押人的居住保障問題，又要合法保障債權人的債權利益，嚴格適用最高人民法院《執行抵押房屋規定》、《執行異議復議規定》等相關規定，盡量做到抵押人和債權人的利益平衡。建議最高人民法院對農民住房抵押貸款試點地區出臺司法解釋，明確農民住房抵押設立、登記、實現、抵押物處置等方面的具體意見，允許試點地區人民法院根據試點地區實際情況，靈活審理和執行此類案件，為順利推行農民住房抵押貸款金融創新業務提供強有力的司法保障。