“關(guān)鍵少數(shù)”的法治自覺及其成長路徑

鐘慧容，陳宗波

（1.廣西師范大學(xué) 馬克思主義理論與區(qū)域?qū)嵺`協(xié)同創(chuàng)新中心，廣西 桂林 541004；2.廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

在世界多元化的發(fā)展格局中，各國治理模式的選擇自有其現(xiàn)實依據(jù)和發(fā)展需要，但是法治無疑已經(jīng)成為治理現(xiàn)代化的必然選擇。在法治社會中，制度、機構(gòu)、人員這些“看得見，摸得著”實體性要素是法治的前置性條件，可以說是法治的“硬件”。法律需要社會執(zhí)行和遵守，否則它就是形同虛設(shè)。法律的執(zhí)行是實現(xiàn)法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而法律是否執(zhí)行得了，除了需要國家的強制力保障之外，法治自覺至關(guān)重要。法治自覺不僅是法治社會的營養(yǎng)土壤，也是實現(xiàn)法治的重要手段。其中掌握著執(zhí)行法律制度資源的領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的法治自覺程度是實現(xiàn)的“關(guān)鍵”。

一、法治自覺的語義及要素

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會以后，“法治自覺”這一概念在理論宣傳和法治實踐中頗為常見。但是對于什么是“法治自覺”目前還沒有統(tǒng)一的界定。綜合各種認(rèn)識，我們認(rèn)為，“法治自覺”就是人們在正確認(rèn)識法治在社會發(fā)展中的本質(zhì)、規(guī)律和作用的基礎(chǔ)上，積極、主動、理性地尊法、學(xué)法、守法和用法的心理狀態(tài)。簡單地說，法治自覺就是基于對法的價值的認(rèn)同而形成的一種依法辦事的覺悟。思想自覺、行動自覺和示范自覺是法治自覺的構(gòu)成要素。

法治的思想自覺就是要在內(nèi)心深處信仰法律。思想是行動的指南，思想一偏差，行動必迷向。領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治的思想自覺，就是要看他在遇到復(fù)雜問題、棘手事件時，最先考慮地是不是在法律的框架內(nèi)處理這些問題和事件。如果“常常會以言代法、以權(quán)代法，奉行‘?dāng)[平就是水平，搞定就是穩(wěn)定’，甚至無視法律，以權(quán)壓法”[1]，就暴露了其思想法治自覺的嚴(yán)重缺失。

法治的行動自覺就是主動地在工作中踐行法律。法律的生命在于實施。領(lǐng)導(dǎo)是否具有法治的行動自覺，就是要看他是運用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，還是僅僅把法治掛在口頭上，而行動上還是習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號施令，甚至把個人權(quán)威凌駕于公民權(quán)利、國家法律之上。領(lǐng)導(dǎo)干部講法治決不是單純地背法條，主旨在于領(lǐng)會法治精神，善于從法治視角思考問題，自覺把以法治思維和法治方式作為解決問題的用權(quán)習(xí)慣。[1]

法治的示范自覺就是要發(fā)揮依法辦事的榜樣作用。“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念。”[2]領(lǐng)導(dǎo)是否具有法治的示范自覺，一是要看領(lǐng)導(dǎo)干部是否帶頭講法治。只有自己講法治才有資格要求他人講法治；只有自己守規(guī)矩，才有底氣要求他人守規(guī)矩。[1]二是要看領(lǐng)導(dǎo)干部是否敢于對違法行為作斗爭。只有正確糾正可能偏離合法軌道的錯誤，守正篤實、并一以貫之，依法辦事才能形成局面。

二、法治自覺在法治實現(xiàn)中的作用機理及“關(guān)鍵少數(shù)”法治自覺在法治中國建設(shè)中的價值維度

（一）法治自覺在法治實現(xiàn)中的作用機理

法治生成的基本路徑是“法的制定——法的實施——法的實現(xiàn)”。法的制定表現(xiàn)為生產(chǎn)法律制度的活動。至今中國特色社會主義法律體系基本建成，國家的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各方面基本實現(xiàn)了有法可依。未來中國法治建設(shè)的主要任務(wù)是法的實施和法的實現(xiàn)。法的實施必須通過執(zhí)法、司法和守法活動。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“法的制定”到“法的實施”是一個法律供給過程。①法律供給就是指國家機關(guān)強制或意愿進(jìn)行的立法、執(zhí)法、司法等活動的總稱。理論上講，法律需求決定法律供給，當(dāng)人們在生活中對法律這種調(diào)整手段迫切需要并積極謀求法律秩序的維護(hù)時，法律的供給就必然發(fā)生。雖然法律供給是法律供需關(guān)系中的前置性條件，人們對法律的需求根源于法律蘊含著秩序、自由、正義、效率的價值，而法律的供給，僅僅是確立并實現(xiàn)法律價值的過程。政府并不能向社會直接供給法律的價值，而是通過提供立法、執(zhí)法、司法活動來間接滿足人們的終極需求。[3]也就是說，法律作為政府統(tǒng)治國家的工具，它的本質(zhì)屬性表明了國家機關(guān)僅能夠向社會提供中間產(chǎn)品——法律，而不能供給最終產(chǎn)品——秩序、自由、正義、效率等法律的價值和社會目標(biāo)。[4]

要完成法律供給中間產(chǎn)品到最終產(chǎn)品的價值變現(xiàn)，一方面需要國家強制力來保證法律得到完整的實施，另一方面需要執(zhí)法者和守法者按照法律準(zhǔn)則來約束自己的行為，這其實就是法治自覺的外在表現(xiàn)。享有執(zhí)行法律資源優(yōu)勢的領(lǐng)導(dǎo)人既是執(zhí)法者，又是守法者，其法治自覺程度對于法律價值的實現(xiàn)至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)人是一個組織的核心，其價值作用就是指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和鼓勵下屬為實現(xiàn)目標(biāo)而努力作為。這不僅需要其站在全局的戰(zhàn)略高度，直面問題、分析問題、處理問題并作出科學(xué)的決策，讓自己的下屬去實施戰(zhàn)略布局。同時，還需要其在團(tuán)隊中發(fā)揮帶頭作用，樹立榜樣的力量，引領(lǐng)和激發(fā)下署的行動熱情。一名合格的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅需要具備黨性修養(yǎng)、理論思維、戰(zhàn)略眼光、辯證思維能力等多種素養(yǎng)，而且必須具備較高的法治素養(yǎng)。[5]在當(dāng)下中國，被譽為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部在全面深化改革歷史進(jìn)程中，其實踐、引領(lǐng)和示范作用不可替代，其法治自覺的程度直接影響到法價值的實現(xiàn)程度。可以說，“關(guān)鍵少數(shù)”的法治自覺程度，是全面依法治國進(jìn)展的關(guān)鍵。

（二）“關(guān)鍵少數(shù)”法治自覺在法治中國建設(shè)中的價值維度

在當(dāng)代中國“四個全面”戰(zhàn)略布局中，“改革”與“法治”是互為前提的兩大時代主題。“全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國是正在進(jìn)行的兩大社會系統(tǒng)工程，用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革是新時期現(xiàn)實需要。”[6]這就決定了“關(guān)鍵少數(shù)”法治自覺在法治中國建設(shè)中的價值維度主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是推動和鞏固社會改革發(fā)展成果。“關(guān)鍵少數(shù)”是推進(jìn)全面深化改革的主力軍。“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用”“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。[7]這是對中國改革與法治關(guān)系的深刻總結(jié)。法治是一個國家走向現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是保證改革成功的關(guān)鍵因素。[5]法治自覺能夠促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部從內(nèi)心深處，真正尊崇并帶頭遵守憲法和法律，樹立法治信仰，弘揚法治精神，運用法治思維和法治方式來處理國家和社會治理中的各項工作，更加有效推進(jìn)依法治國，努力實現(xiàn)國家各項工作的法治化。[5]

二是引領(lǐng)社會主體的法治信仰。從哲學(xué)意義上說，自覺是內(nèi)在自我發(fā)現(xiàn)和外在督促的情景下實現(xiàn)的自我解放意識。從表現(xiàn)形式上一般表現(xiàn)為基于自己的內(nèi)心認(rèn)知和認(rèn)識而主動去行動。法治社會并不意味著法律無處不在，在調(diào)整社會關(guān)系中，法律僅僅是劃定了自由的邊界，而且法律不可避免存在滯后性和漏洞。換而言之，即使法律供給非常充足，如果社會主體一門心思“鉆法律空子”，其隱性違法而不受處罰的可能性是存在的。因此，在有法可依的條件下，法治自覺是建立法治社會的關(guān)鍵。而“關(guān)鍵少數(shù)”則是這個“關(guān)鍵”環(huán)節(jié)中的“關(guān)鍵”。如果“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭堅持尊法和守法，社會主體的法治信仰就會被自覺引領(lǐng)。相反，如果其執(zhí)法違法，就會讓依法辦事者受到嚴(yán)重打擊，感覺自己守法是“傻瓜”的行為選擇。如果這種認(rèn)識形成局面，后果對法治社會建設(shè)的危害性不可估量。

因此，在當(dāng)下中國，“關(guān)鍵少數(shù)”無疑是法治動力體系中的核心要素，“關(guān)鍵少數(shù)”樹立法治自覺，不僅可以引領(lǐng)社會主體的法治信仰，也是推動和鞏固中國改革發(fā)展成果的重要手段。

三、“關(guān)鍵少數(shù)”法治自覺的成長路徑

（一）培養(yǎng)法治思維

所謂法治思維，簡單來說就是權(quán)力主體以法律賦予的職權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)和程序來解決社會治理問題的一種觀念和方法。有學(xué)者指出，法治思維，本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實質(zhì)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實保護(hù)人民和尊重保護(hù)人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。[8]①同時應(yīng)該注意的是，法治思維區(qū)別于法律思維。法律思維是法律職業(yè)者在決策過程中利用法律知識，按照法律邏輯來思考、分析、解決特定社會關(guān)系的決策模式。法律思維可以理解為法律人的思維，如法官的思維、律師的思維。法治思維是社會事務(wù)治理的思維模式，而法律思維是行業(yè)技術(shù)思維模式。

那么在社會治理中應(yīng)該如何把握法治思維呢？綜觀起來看，一般認(rèn)為應(yīng)該把握以下幾個基本要領(lǐng)。[9]

1.規(guī)則至上思維

就是說處理事務(wù)要以法律規(guī)則為依據(jù)，不能主觀臆斷。規(guī)則至上思維首先就要求制定好規(guī)矩。中共十八屆四中全會提出，要“做到重大改革于法有據(jù)”。即重大改革活動要在有效的法律規(guī)則內(nèi)進(jìn)行，當(dāng)遇到無法可依，或者法律規(guī)則存在錯誤、滯后的時候，要及時通過法律的立、改、廢、釋來解決。

在有法可依的條件下，如果立法者和執(zhí)法者不遵守，那么社會就會陷入極度絕望，法律秩序就會受到沉重沖擊。規(guī)則至上原則對于在改革開放成長起來的“關(guān)鍵少數(shù)”來說，尤其需要轉(zhuǎn)變觀念。在改革開放初期，由于“撥亂反正”和探討經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)律的需要，迫不得已“摸著石頭過河”。在新的歷史時期，改革面臨的情況更為復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，在法律體系基本建立的條件下，如果仍像過去特定的歷史時期有觀點主張的“改革可以沖破法律禁區(qū)”，“先上車后補票”觀點就不合時宜了，這也是對法治的破壞。因此，“關(guān)鍵少數(shù)”樹立規(guī)則至上的自覺，其意義非常重大。

2.權(quán)利本位思維

所謂權(quán)利本位思維就是社會規(guī)則制定及其運行中必須以維護(hù)公民權(quán)利為中心的理念和方法。“關(guān)鍵少數(shù)”在處理涉及公民或法人利益的事務(wù)時，要自覺從相對人的權(quán)利角度考慮。權(quán)利本位的正當(dāng)性主要來自兩個方面：一是私權(quán)利是與生俱來的。只要是人就有這些權(quán)利，那么在對其做出的限制必須要有依據(jù)。比如說公民在行使權(quán)利過程中對他人、集體或者國家構(gòu)成危害，就可以把它認(rèn)定為一種違法行為，這時才能去干預(yù)這種私權(quán)利的行使。二是相對私權(quán)利而言，公權(quán)利比較強大。如果以義務(wù)為本位，公民的權(quán)利與義務(wù)就要失衡。因此，在法治國家，公民權(quán)利是公權(quán)力的邊界，公民擁有權(quán)利的多少，如何保障其實現(xiàn)是衡量法治社會最重要的標(biāo)志。三是公民在法律地位上的交互性。即任何人都是權(quán)利和義務(wù)主體。簡單地說，就是每個人都有可能成為原告和被告。從這個意義上說，“關(guān)鍵少數(shù)”在維護(hù)公民的權(quán)利的時候，其實也在維護(hù)自己的權(quán)利。

3.權(quán)力控制思維

所謂權(quán)力控制思維就是權(quán)力主體應(yīng)具有地把公共權(quán)利的運用控制在特定范圍的理念和方法。形象地說就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。權(quán)力控制的合理性主要來自兩方面：一是其來源于公共領(lǐng)域，不能為某些人、團(tuán)體謀私利；二是任何不受約束的權(quán)力都會被濫用甚至腐敗，使公民權(quán)利、集體和國家利益受到損害。

權(quán)力應(yīng)如何控制呢？一是來源控制。就是說權(quán)力的獲得必須要有法律上的明確授權(quán)；二是內(nèi)容控制。就是政府有多少權(quán)利是由法律來規(guī)定，即所謂“法無授權(quán)即禁止”，而不能像私權(quán)一樣，公民一經(jīng)出生，從搖籃到墳?zāi)梗颊蔑@權(quán)利的獨立價值。法無規(guī)定無權(quán)力，有些事項專門保留給法律，只能由法律而不得由法律以外的其他規(guī)范性文件作出規(guī)定，即政府不得自行規(guī)定。這些事項通常涉及到憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的內(nèi)容。①我國《立法法》第8條規(guī)定，下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。現(xiàn)在，往往以“權(quán)力清單”的方式列出政府的權(quán)利，沒有列入的，就不是政府的權(quán)力，政府也不能隨便給自己增加任何權(quán)力。三是監(jiān)督控制。即通過權(quán)力系統(tǒng)之外的力量監(jiān)督與審查。在行政管理活動中，除了人大和法院之外，相對人是政府非常重要的監(jiān)督主體。國家行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過程中，除法律規(guī)定的程序外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政相對人提供參與行政活動的機會，從而確保行政相對人實現(xiàn)行政程序權(quán)利。

4.程序正當(dāng)思維

程序正當(dāng)思維，就是權(quán)力主體具有的要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等權(quán)利的理念和方法。程序正當(dāng)簡單理解就是過程正當(dāng)，這個過程既要有法定性，又要體現(xiàn)公正性和合理性。程序正當(dāng)最大的功能是把問題統(tǒng)一到預(yù)先設(shè)定的程序中來，從而確保執(zhí)法者的中立地位。程序公正是實質(zhì)公正的前提，實質(zhì)公正的實現(xiàn)有賴于程序公正的保障。通過嚴(yán)格程序樹立政府權(quán)威，獲取群眾信任。

程序正當(dāng)思維要求“關(guān)鍵少數(shù)”在行政活動中要考慮是否遵守了法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的具體步驟、形式、時間和順序。在具體的行政活動中，執(zhí)法者要考慮程序優(yōu)先的意識。比如，根據(jù)我國行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。這里的“告知”就是一個程序。

5.誠實守信思維

所謂誠實信用思維就是權(quán)力主體應(yīng)遵循全面、準(zhǔn)確、真實和可信的邏輯思維方法。誠信是法治社會的應(yīng)有之義，是責(zé)任政府的重要標(biāo)志。“人而無信，不知其可也”。

法治的誠實守信思維首先要求政策要穩(wěn)定。政策制定要科學(xué)論證，一經(jīng)出臺就要有連續(xù)性，不能朝令夕改。即便前任領(lǐng)導(dǎo)崗位變動，后任要承接前任的政策，一張藍(lán)圖繪到底。其次要求行政機關(guān)發(fā)布的所有政策、決定，必須是全面、準(zhǔn)確和真實的；所簽訂的行政合同必須要嚴(yán)格履行，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人的變動而無故變更。但現(xiàn)實中由于政府政策中斷或不履行自己的允諾致使已批的項目中途夭折，勞命傷財?shù)陌讣覍野l(fā)生。這不僅給當(dāng)事人帶來了財產(chǎn)損失，也給政府帶來了信用損失。政府隨意撤銷行政決定及解除行政合同，導(dǎo)致相關(guān)法人組織、群眾利益受到損失，應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。誠實守信思維還要求信息要透明。對于公眾而言，了解信息、享有知情權(quán)是其享有的一項基本權(quán)利，也是保護(hù)其自身合法權(quán)益的重要手段。對于“關(guān)鍵少數(shù)”而言，在履職過程中，在陽光下用權(quán)，信息公開透明，也將利于消除公眾對政府及其官員各種行為的猜測和誹謗，樹立一個誠信、負(fù)責(zé)任的政府形象。

6.尊重裁判思維

尊重裁判思維是指權(quán)力主體完整接受中立者依法作出的、對雙方行為具有約束力的判定結(jié)果的觀念。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要當(dāng)裁判員不當(dāng)運動員。但是這不等于說政府可以當(dāng)自己的裁判員。當(dāng)政府與相對人有利益糾紛時，就需要中立者明辨是非了。在法治社會，司法機關(guān)是一個非常重要的裁判者。法治思維要求不要干預(yù)司法活動，應(yīng)當(dāng)讓司法機關(guān)獨立公正地行使判斷權(quán)。這也是各級黨政干部有無法治思維的重要標(biāo)尺。其次，要尊重裁判的過程。實際上就是尊重裁判程序。無論是解決糾紛，還是作出決策，都離不開程序。再者要尊重裁判結(jié)果。近年來媒體公布了不少政府“老賴”，引起了社會的關(guān)注。政府成為了“老賴”，不僅讓老百姓蒙受經(jīng)濟(jì)上和精神上的巨大損失，更讓政府自身名譽掃地，造成了政府公信力的“破產(chǎn)”。因此，很多人擔(dān)心：欠老百姓的“經(jīng)濟(jì)賬”可以還清，但失去公信力背后的“信譽賬”“作風(fēng)賬”和“民心賬”該如何還清？又由誰來還清？“關(guān)鍵少數(shù)”作為國家工作人員中關(guān)鍵的少數(shù)，應(yīng)培育契約精神，按時履約，杜絕欠債不還，讓政府成為守信的楷模，取信于民、服務(wù)于民。

（二）公民身份塑造

“關(guān)鍵少數(shù)”無疑有兩種身份，即職業(yè)身份和公民身份。由于歷史慣性和現(xiàn)實政治生態(tài)等原因，人們對官員身份的認(rèn)識更多地只看到他的職業(yè)身份，而不少官員也默認(rèn)了這一身份認(rèn)定。即只認(rèn)其官的地位，而忽略了其民的身份，“關(guān)鍵少數(shù)”公民身份出現(xiàn)了迷失。在法治社會，官員是官不是民的認(rèn)知導(dǎo)致兩個不利的后果：一是官員往往以官自居而滋長了特權(quán)思想；二是社會往往更強調(diào)對官員的道德制約，而忽視了對其法律的約束。這兩個認(rèn)知的誤區(qū)極其容易使官員濫用權(quán)力，甚至走向腐敗，導(dǎo)致社會對某些官員“連民都不如”的形象認(rèn)知。基于這種局面，以及為了加強對官員進(jìn)行監(jiān)督的需要，有必要強調(diào)官員公民身份的回歸。

公民是法治社會最基本的單位。在法律成為社會治理的基本方式的國家里才有公民的概念出現(xiàn)，因此法治社會也可以叫公民社會。而在人治社會里，社會結(jié)構(gòu)是分層的，個體的只有主人與仆人的區(qū)分。公民社會意味著人類個體在法律上地位平等。因此，“公民”這個概念通俗地理解，也可以說“在公平的社會環(huán)境下的人民”。

官員回歸公民身份就要有公民意識。公民意識是決定法治國家建設(shè)成敗的關(guān)鍵，是反映一個民族國民綜合素質(zhì)的晴雨表，是保障法治得以實現(xiàn)的真正內(nèi)在驅(qū)動力。所謂公民意識就是存在于社會成員頭腦中關(guān)于法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的觀念、觀點、概念、思想、價值觀等感觀要素的總和。公民意識，在本質(zhì)上體現(xiàn)著民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的主體自由追求和自律精神；在內(nèi)容上包含了公民享有的自由、民主、平等、公平、公正的法律待遇，以及正確處理公民個人與國家、社會之間關(guān)系的自律理性；在形式上表現(xiàn)為公民對應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)及其實現(xiàn)方式，對公正合理的國家法律制度的自覺維護(hù)與遵從程度。

作為法治建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”，在我國社會公民意識尚較缺失的環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)自覺回歸公民身份，提升公民素養(yǎng)，首先當(dāng)好一個公民，同時做好一名公仆，使兩種身份相輔相成，使自己從更高的位置、更廣的范圍、更深的境界上體現(xiàn)公民的民主法治意識、公民道德意識以及社會主義的核心價值觀念的自覺性。

（三）接受法治文化熏陶

所謂法治文化是指在法治社會中貫穿于人類社會生活的、基于法律制度及其運行等各種要素形成的精神產(chǎn)品的總和。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會指出：“必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化。”自覺發(fā)生于思想深處，文化可以塑造人類的靈魂。文化的傳承性、穿透力及影響度是社會其他構(gòu)成要素難以比擬的。因此，法治文化對法治自覺的養(yǎng)成有重要的價值。在法治文化的長期熏陶下，不僅讓“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)一步了解法律制度的內(nèi)容，而且會讓法治的原則和精神沁入心扉，幫助其養(yǎng)成法治自覺，促使其養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。

當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系基本建成，我國形成了有法可依局面。但是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在，甚至有的地方還比較嚴(yán)重，濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、貪贓枉法的現(xiàn)象難以杜絕，致使政府形象遭受破壞，公信力面臨考驗。這些問題很大程度上與當(dāng)?shù)亍瓣P(guān)鍵少數(shù)”的法治思想、法治理念、法治素質(zhì)等因素密切相關(guān)。因此，在建立健全法律制度的同時，必須高度重視執(zhí)法者法治文化的培育，使法治文化在法治實踐中得以升華。

加強關(guān)鍵少數(shù)法治文化養(yǎng)成首先要加強對其法治知識的教育。其中重要的做法是對“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行法律知識，法治理念、法治思維和法治方式的培訓(xùn)，以先進(jìn)的理念、意識和精神去引導(dǎo)他們的行政行為，以崇法的文化去熏陶他們的治理思想。[10]古今中外，但凡以律治國者，無不重視對官員進(jìn)行法律的教育和培訓(xùn)。據(jù)《唐會要·定格令》記載，唐高宗為了使官員熟悉法律，依法辦事，專門頒發(fā)詔令，命內(nèi)外百司“以當(dāng)司格令，書于廳事之壁，俯仰觀睹，使免遺忘”；甚至連食堂的墻上，也要求書寫與官員本職工作有關(guān)的法律條文，使“內(nèi)外官人，退食之暇，各宜尋覓。”唐朝的法治在中國法制史上留下了輝煌的印記，經(jīng)濟(jì)社會也繁榮發(fā)展。當(dāng)今的日本、法國、英國、美國等發(fā)達(dá)國家均將法律培訓(xùn)放在公務(wù)員教育中最顯著的地位。據(jù)日本《都市問題研究》介紹，日本自2000年分權(quán)改革后，法務(wù)成為全國培訓(xùn)機構(gòu)必修內(nèi)容。法國行政學(xué)院在公務(wù)員培訓(xùn)考試中，也把法律知識列為首位。[11]古今中外的成功經(jīng)驗值得當(dāng)下在開展領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作中借鑒。

要養(yǎng)成法治文化，還必須堅持社會主義核心價值觀。中共十八大提出“三個倡導(dǎo)”的社會主義核心價值觀，即：“倡導(dǎo)富強、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。在這里，法治不僅被確立為社會主義核心價值觀的構(gòu)成要素之一，而且與自由、平等、公正一起共同表達(dá)了社會主義核心價值觀的道德取向。堅持社會主義核心價值觀就是要保證“關(guān)鍵少數(shù)”法治文化養(yǎng)成的方向，使法治意識與道德自覺相得益彰，引領(lǐng)遵紀(jì)守法良性社會秩序的形成，實現(xiàn)法治與德治有機結(jié)合。