習近平依規治黨思想的體系建設研究

魯 昕

（1.曲阜師范大學 馬克思主義學院，山東 曲阜 273165；2.中國社會科學院 馬克思主義學院，北京 100732）

黨的十八屆四中全會提出：依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。這次全會把依據黨內法規管黨治黨作為一個重大的問題，與全面依法治國一起部署，共同推進，形成依法治國與依規治黨相互促進，共同發展的局面。黨的十九大強調，中國特色社會主義建設進入新時代，堅持全面依法治國是新時代中國特色社會主義的基本方略，必須要將依法治國與依規治黨有機統一，并且把“依規治黨”寫入黨章，依規治黨成為新時代全面從嚴治黨的新舉措、新任務。由此可見，依規治黨同依法治國具有高度的統一性，依規治黨是法治思維、法治方式在黨內的運用和體現。作為新時代中國特色社會主義理論體系組成部分的依規治黨思想，其落實需要理論、規范和執行三大體系建設。

一、依規治黨思想的理論體系建設

依規治黨思想的理論體系建設是理論自信、道路自信、制度自信和文化自信的題中應有之義，重在闡釋和解決依規治黨的價值目標、關鍵對象以及依規治黨與依法治國、以德治黨的關系，是中國人民和中國共產黨人對21世紀人類社會發展、國家治理提供中國智慧和中國方案的集中體現。

（一）依規治黨的價值目標

依規治黨是黨在取得執政地位之后對于黨內治理的一種主體自覺，是黨的建設理念的重要轉變。依規治黨的實質是法治思維和法治方式在黨內生活和管理中的運用，旨在塑造一個信仰堅定、作風純潔、清正廉潔的無產階級政黨，確保其在法治建設道路上切實發揮引領和示范作用。

探索執政條件下無產階級政黨建設的規律，按照現代法治精神使黨更加適應社會主義現代化的領導角色，通過加強和改善黨內組織運轉機制，從而轉變執政方式，提高領導水平，其最終目標是服務于黨領導的社會主義建設事業，實現黨的最高綱領。在全面推進依法治國和全面從嚴治黨的背景下，法治思維和法治方式不斷融入執政方式之中，為下一階段黨的建設和治理指明具體方向。

（二）依規治黨的關鍵對象

為政之要，莫先乎人；成事之要，關鍵在人。實現中華民族的偉大復興關鍵靠中國共產黨的領導，而其中領導干部發揮著關鍵作用，這些“關鍵少數”是事關黨和國家前途和命運的重中之重。黨中央從“關鍵少數”入手，突出強調抓住“關鍵少數”在全面從嚴治黨中的重要作用?！包h要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏?！盵1]領導干部特別是高級干部具有帶頭示范、以上率下的重要作用，其一言一行都關乎黨的形象，必須始終走在普通黨員的前面，嚴明紀律、嚴格要求、著眼長遠，領導干部模范遵守黨規黨紀對于不斷推動全面從嚴治黨縱深發展至關重要。

《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確規定了全體黨員關于黨內政治生活的各項規范，而且黨中央還要求必須制定高級干部貫徹實施《準則》的實施意見。領導干部尤其是高級干部關乎黨的形象和威信，他們一旦犯錯，對黨造成的危害是極大的。尤其是各級組織的“一把手”，手中攥有相當大的權力，遵章守紀基本靠自覺，監督形同虛設，這就在很大程度上容易造成“一把手”權力失控?！耙话咽帧币坏┏鰡栴}，就會帶壞班子、搞亂風氣，給一個單位、一個地區乃至黨的事業帶來極大損失。從建黨治黨的歷史來看，絕大多數違規違紀的黨員領導干部，主要是由于他們的權力不受制約。因此，要深入推進依規治黨，必須抓住領導干部這一“關鍵少數”，規范和制約他們的權力，這樣才能減少領導干部破壞黨規黨紀的情況，樹立中國共產黨的形象與威信，使全國人民在黨的領導下繼續在中國特色社會主義法治道路上行遠致深。

（三）依規治黨與以德治黨、依法治國之關系

堅持依規治黨與以德治黨相結合。習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出，“我們深入探索，汲取全黨智慧，堅持依規治黨和以德治黨相統一，堅持高標準和守底線相結合，把從嚴治黨實踐成果轉化為道德規范和紀律要求。”[2]堅持依規治黨與以德治黨相結合，是中國共產黨對建黨治黨歷史經驗的總結提煉，也是黨的十八大以來全面從嚴治黨的理論與實踐創新。依規治黨是以德治黨的制度基礎，以德治黨是依規治黨的思想保障，二者有機統一，相輔相成。

堅持依法治國與依規治黨有機統一。黨的十八屆四中全會確立了社會主義法治框架的“4+1”模式，突破了傳統意義中“法”的范疇，明確將黨內法規納入依法治國的范疇之中，廓清了長期以來將黨內法規排除在法外或以“軟法”視之的認知缺陷，為黨的依法執政提供了充足的法律依據，對全黨厲行法治提出了更高要求。依法治國涉及國家建設，依規治黨涉及執政黨建設，兩者指向不同，但卻統一于法治國家、法治政府、法治社會建設。黨的執政地位決定了依規治黨是依法治國的內在要求和前提條件，必須統籌推進依法治國和依規治黨一體建設，并將其作為實現黨的歷史任務、實現國家長治久安的重要保證，這是黨深刻總結歷史經驗得出的重要結論。

二、依規治黨思想的規范體系建設

依規治黨之“規”有兩層含義：黨內法規和國家法律，由于依規治黨的主要依據是黨內法規，且是在國家法律框架結構之下運行，因此，本文所闡述依規治黨的“規”僅指黨內法規體系。建立和完善黨內法規體系是落實黨要管黨、從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是全面從嚴治黨的前提和基礎。中國共產黨的黨內法規由黨章、黨章相關法規、政治建設法規、思想建設法規、組織建設法規、作風建設法規、反腐倡廉建設法規等七個方面構成。依規治黨思想的規范體系建設，涉及黨內法規的修改與完善以及黨內法規體系與國家法律體系的協調與統一。

（一）構建以黨章為根本，配套完備的黨內法規體系

馬克思主義政黨歷來重視黨章在黨內的重要地位和作用。恩格斯曾把黨的章程稱為黨的“共同法律”，列寧把黨章稱為“黨章法”。[3]鄧小平明確指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。”[4]2012年底，紀念現行憲法公布30周年大會召開，習近平發表重要講話指出：“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政?！盵5]這些論述精辟闡述了黨章的地位以及黨章與國法的關系。黨章體現了黨的根本意志和利益，是黨的理論、路線、方針、政策的重要體現，是立黨管黨治黨的總章程，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。黨章是立黨之本、興黨之方、管黨之規、治黨之法。革命建設改革的成功經驗是黨章的重要來源，與時俱進的修改和完善黨章，是黨的建設歷程中彌足珍貴的經驗。黨章是黨組織和黨員行為的總規范，是其他黨內法規制定和修改的“母法”。黨內其他法規都必須以黨章為依據，不能與黨章發生抵觸。

我們黨的實踐證明，黨章是根本大法，但是依規治黨的制度體系還需要根據黨章制定各項具體規定來規范黨內生活，推進依規治黨的根本之策是建設完備的黨內法規體系。習近平總書記指出：我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。[6]為了提高執政能力和領導水平，我們黨應該以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅實制度保障。十八大以來黨在加強黨內法規建設方面取得了新進展，出臺了一系列重要文件，為黨內法規進一步建設與發展提供了堅實的基礎，如《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》、《中共黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》等。黨的十八屆四中全會指出，完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。鑒于此，2015年8月，中央印發《中國共產黨巡視工作條例》；10月，中央印發《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》；2016年7月，中央印發《中國共產黨黨內問責條例》，11月，中央印發《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》。這充分體現了依規治黨的決心?？傊茖W完備的黨內法規體系有利于加強黨的自身建設，提升黨的領導水平和執政水平。這是依規治黨的先決條件，也是依法執政的重要標志。實現“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢是新時代中國共產黨為之奮斗的重要任務，為此，必須要推進國家治理體系與治理能力現代化進程，在全面依法治國的條件下，運用法治管黨治黨、從嚴治黨。

（二）立、改、廢，全面推進黨內法規建設

十八大以來黨中央先后新增、修訂、廢除了一批黨內法規，大刀闊斧地進行了黨的建設制度化改革以及黨內法規體系的完善工作，初步建立起依規治黨的制度架構。

首先，十八大以來，面對新形勢下黨內出現的新問題、新情況，黨中央審議并通過了一系列新法規、新條例、新準則。例如，為了提升黨內法規制定的質量以及科學化水平，黨中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》這兩部黨內法規，標志著中國共產黨黨內首次有了“立法法”；《中國共產黨黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》的頒布，是黨的歷史上第一次編制黨內法規工作五年計劃，體現了黨內法規建規立制的常態化；《中國共產黨問責條例》的出臺以問責倒逼責任落實，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬；《中國共產黨黨內監督條例》不僅確定了黨內監督的內容、對象、方式和方法，而且強調黨內監督和黨外監督相結合；《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的相繼出臺，將十八大以來的實踐成果以黨內法規的形式制度化，對黨內政治生活的突出問題進行了有效回應。

其次，黨的十九大本著堅持發揚黨內民主、集中全黨智慧的原則對黨章進行修訂，這是全面推進黨內法規建設的重要之舉。黨的全國代表大會根據黨的理論創新和實踐創新對黨章進行修改是我們黨的一個慣例。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央順應時代發展，集中全黨智慧，創立了習近平新時代中國特色社會主義理論，開辟了馬克思主義中國化的新境界，得到了全黨全國各族人民的廣泛認同和擁護，將其列入黨的指導思想的條件已成熟。因此，對黨章進行適當修改，將十八大以來的一系列重大創新成果和行之有效的成功經驗寫入黨章是國家事業發展的必然要求和現實需要。黨的十九大通過的新黨章，共做出了100余處修改，集中體現了十八大以來黨的重要理論創新、實踐創新和制度創新成果。黨章的修改反映了堅持和加強黨的領導、全面從嚴治黨的新經驗，體現了十九大報告確立的重大理論觀點和重大戰略思想，是全黨集體智慧的結晶，是中國共產黨發展史上的又一座里程碑。

最后，黨的十八大以來，進行了兩次大規模的黨內法規和規范性文件集中清理工作，為新形勢下依規治黨、全面從嚴治黨的推進夯實了規范基礎。2012年6月，中央啟動了我黨歷史上第一次黨內法規和規范性文件的集中清理工作，印發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》。通過兩個階段的清理工作，首次摸清了黨內法規體系的“家底”，黨內法規和規范性文件共計1178件。同時，宣布廢止同黨章、黨的理論路線方針政策相抵觸的、同憲法法律不一致的、明顯不適應現實需要的以及已經有新的法規和規范性文件來代替的黨內法規和規范性文件322件、宣布失效369件、繼續有效的487件，其中42件需要適時修改。此舉是全面推進黨內法規建設的重要舉措，立足于黨內法規建設實際，正本清源、兼收并蓄。

（三）構建與國家法律銜接協調的黨內法規體系

中央開展的首次黨內法規清理工作，在促進黨內法規與國家法律的銜接和協調方面起到了重要作用，但由于諸多主客觀因素的影響，黨內法規與國家法律之間還存在一些銜接不暢、協調不夠的地方。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，是新形勢下加強和改進黨內法規建設的重要方面，是依規治黨的現實需要，也是全面推進依法治國的迫切需求。為此，仍需從以下三個方面繼續推進工作，從而形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

首先，要有憲法和黨章是“根本大法”的意識。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據憲法管黨治黨。憲法以根本大法的形式確立了中國共產黨的領導地位，同時，黨章以總章程的形式規定了黨必須在憲法和法律范圍內活動?！吨醒朦h內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》要求黨內法規制定工作“以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一。”在黨內法規的立法實踐中，切實保證法規的制定要體現黨章、憲法的精神和要求，切實保障黨內法規體系與社會主義法律體系的內在統一性，為全面從嚴治黨提供堅實的依據和保障。

其次，要注重劃清黨規與國法的界線。處理好國家法律和黨內法規的關系，特別要合理劃清黨內法規與國家法律各自所要調整的事項范圍，避免黨內法規與國家法律重疊交叉，做到紀嚴于法、紀在法前。習近平總書記在十八屆四中全會的報告中指出，“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格?！盵7]如果二者調整的事項范圍劃分不合理，則會出現本應由法律調整的事項由黨內法規來調整，或應由黨內法規來調整的事項由法律來調整，是不利于全面從嚴治黨和推進依法執政的。對于需要由法律調整的事項，一定要由法律來進行規范，黨規黨紀不應做出規定；對于法律沒有規定也不適合規定的事項，黨規黨紀要逐步實現全面覆蓋。同時，黨員的政治責任和法律責任必須明晰。黨規不等于法律，政治規范不能取代法律規范，不能混淆黨規和國法的界限，重要的是通過政治程序和法律程序將黨規和國法有機地進行銜接。

最后，要注重黨內法規與國家法律的轉化。有些規范和要求在全社會不具備實施條件時，可以通過對黨員提出要求，在黨內先行，通過黨員的帶動作用，不斷調整完善，時機成熟再通過立法在全社會予以實施。對于黨的改革實踐的先進經驗和制度成果，要與時俱進地通過法定程序轉化為國家法律，對于那些經過實踐檢驗應轉化為法律的黨紀，應及時通過法定程序轉化為國家法律。

三、依規治黨思想的執行體系建設

制度的生命力在于執行。黨規的執行力度直接決定著依規治黨的效果。依規治黨要實現真正落地生根，必須杜絕執行不力現象，建立健全制度執行體系，以強化黨內監督執紀問責為根本突破點，繼續深化國家監察體制改革，巡視巡察上下聯動，強化黨內監督，依紀依法從嚴治理腐敗問題，這樣才能確保黨內法規見實效、可問責，真正邁出新形勢下黨內法治落實的新步伐。

（一）強化監督執紀、黨內問責

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調，堅持全面從嚴治黨，依規治黨，聚焦監督執紀問責。監督執紀問責是落實習近平依規治黨思想的執行體系建設的首要任務，有利于解決黨內法規執行不力現象。

首先，十八屆中央紀委六次全會公報提出，全面從嚴治黨，要運用監督執紀“四種形態”：讓咬耳朵、扯袖子、紅紅臉、出出汗成為常態?！八姆N形態”既是工作要求，更是責任擔當，既是實踐過程，也是工作目標，為新形勢下深化落實全面從嚴治黨戰略，忠誠履行黨章賦予的神圣職責，切實把紀律和規矩挺在前面、強化監督執紀問責指明了方向、提供了遵循。要落實依規治黨，必須以“一把手”和黨員領導干部為監督重點，自上而下做到執紀必嚴、違紀必究。特權思想和行為是依規治黨的最大隱患，要著力健全黨內監督和法治監督制度，著力深化體制機制改革，最大限度減少權力對微觀事務的管理。同時，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用，切實把權力關進制度的籠子里。

其次，2015年6月中央政治局第二十四次集體學習時，習近平強調，要健全問責機制，堅持有責必有問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力。[1]黨內問責是指在黨的內部對那些由于故意或者過失、不履行或者不正確履行黨的執政宗旨和法定職責，以致影響執政秩序和執政效果，損害民眾的合法權益，給黨和國家造成不良影響和后果的行為，給予否定性評價，并進行內部監督和責任追究的過程。2016年7月中央正式應發《中國共產黨問責條例》，提出了失責必問、終身問責等重要原則與措施。該條例使黨內問責走向精細化、系統化和法治化，是依規治黨的重要制度遵循。強化黨內問責，必須以落實問責方式、規范問責程序、強化問責力度為方向，努力在全黨形成有責必問，問責必嚴的良好局面。

（二）深化國家監察體制改革

黨的十九大報告指出：深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。[9]深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實行監察體制改革，建立集中統一、權威高效的監察體系，對于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，進一步整合反腐敗工作力量，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，具有重大而深遠的意義。

推進國家監察體制改革離不開科學的思維方式，需要掌握和運用政治思維、辯證思維、戰略思維和法治思維；以政治思維明方向，以辯證思維抓根本，以戰略思維觀整體，以法治思維定規范。到目前為止，國家監察體制改革試點已取得初步實效并在全國范圍內穩步推進，通過國家監察體制改革，完善了黨和國家自我監督體系、健全了反腐敗領導體制、構建了集中統一權威高效的監察體系、實現了對行使公權力的公職人員監察全覆蓋、實現了紀委、監委合署辦公，機構職能和人員全面融合等成效。改革試點工作所取得的所有成績，歸其根本靠的是黨中央的堅強有力領導和習近平新時代中國特色社會主義思想的指引。試點工作的實踐充分證明，黨中央關于國家監察體制改革的決策部署是完全正確的，釋放了全面從嚴治黨一刻不能松、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的強烈信號，給全黨全國人民以堅定信心。

（三）開展巡視巡察上下聯動

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把巡視作為推進全面從嚴治黨的重大舉措，對加強和改進巡視工作做出一系列重大決定部署，堅持黨內監督和群眾監督相結合，賦予巡視制度新的活力。

自2013年開始，習近平總書記明確強調巡視工作要形成目標明確、任務明確和效果明確的工作思路。首先，巡視工作應明確以服務黨風廉政建設和反腐敗工作為主體工作目標。其次，巡視工作的主體任務應包括領導干部是否存在貪污腐敗等嚴重問題、是否存在“四風”問題、是否存在違反政治紀律的紀律問題等。最后，巡視工作要實現“善于發現問題，發揮震懾力，遏制腐敗蔓延勢頭”的基本效果。總之，就是要發揮異體監督作用，通過嚴密的巡視工作解決各地各部門存在的突出問題。據統計，黨的十八大以來，中央紀委立案偵查的中管干部中，50%以上是根據巡視移交的問題線索查處的，從該數據可以看出，巡視作為黨內監督的“利劍”作用成效明顯，充分發揮了政治“顯微鏡”和“探照燈”的作用。實踐證明，巡視工作是治標之舉，也是治本之策，必須在堅持中深化、在深化中堅持，發揮標本兼治作用。

《中國共產黨巡視工作條例》總結吸納了巡視工作實踐創新成果，對中央和國家機關巡視工作、市縣巡察工作、一屆任期內巡視全覆蓋等做出了明確規定，為依紀依規開展巡視、推動巡視工作向縱深發展提供了制度保障。該條例是以習近平總書記系列講話精神和治國理政新理念新思想新戰略為指導，結合管黨治黨新形勢，貫徹十八屆六中全會關于全面從嚴治黨的戰略部署的一項重要制度建設，實踐證明，巡視制度正越來越成為排查和打擊腐敗最為有效的途徑。