旅游精準扶貧的理論溯源、發展演變及實踐路徑

鐘學進

（廣西師范學院 旅游學院，廣西 南寧 530001）

貧困問題是人類社會發展進程中面臨的共同挑戰，無論哪個國家、是否發達，都無法回避這一問題。1998年，聯合國將貧困界定為“貧困是指人們失去選擇與機會，人格遭受侵害，缺乏參與到社會生活基本能力，缺少足夠的食物和衣物，享受不到教育資源和醫療資源，沒有勞動土地、基本工作，存在信任危機，在社會群體中受到排斥，生活環境極度惡劣?！盵1]可見，聯合國將貧困定義為一個綜合的問題。從中可以看出，貧困問題是一個綜合的、復雜的社會經濟現象，其概念或內涵的界定經歷從單一到多維，從狹義到廣義，從絕對到相對，從靜態到動態，從客觀擴展到主觀的發展過程。[2]

一、貧困與反貧困的理論溯源

早期人們對貧困的理解局限于物質缺乏，在他們的研究中特別強調物質和收入的絕對數量。1901年，英國學者朗特利（B.S.Rowntree）在《貧困：城鎮生活研究》一書中提出絕對貧困的概念，認為收入不足以維持其諸如衣服、食物、住房、取暖等基本生理功能的最低需要的家庭或個人處于貧困狀態。[3]20世紀60年代，學者們提出相對貧困的概念，認為在收入水平能滿足基本生存所需的情況下，如果與社會平均生活水平有一定的差距，生活水平只能維持在低于社會平均水平的情況時被認定為相對貧困。[4]20世紀中葉以來，隨著對貧困問題認識的不斷深入，主觀貧困、能力貧困和權力貧困等含義也相繼提出，擴展對貧困內涵的認識。目前對貧困問題內涵界定的視角主要有收入貧困、能力貧困、福利貧困、主觀貧困、權力貧困、心理貧困、信息貧困、生態貧困、人類貧困等，這些概念從貧困的表現、形成原因等角度對貧困進行了界定。

（一）貧困識別與測度

貧困的識別與測度主要是找出“誰是窮人？”和回答“窮人有多窮？”這兩個基本問題，包含兩個基本步驟：識別貧困人口和將貧困人口加總成為一個測度貧困的指標。[5]絕對貧困采用收入或消費支出來識別貧困人口或家庭，目前世界銀行和我國統計局等機構均采用這一方法。世界銀行2015年公布的貧困線為每天1.9美元，我國目前執行的貧困線為以2011年的2300元不變價為基準，2016年約為3000元。相對貧困則采用全國人口收入分布的中值或平均值進行計算，其劃線標準也在40-50%之間。而從福利貧困的角度來講，非貨幣福利水平因素也同樣重要，能力的視角將知識、教育、健康、壽命等基本要素納入到識別要素之中。

在貧困識別的測度上，多維貧困測度和動態瞄準成為目前研究和實踐的重要發展趨勢。多維貧困測度中，聯合國開發計劃署建立的人類貧困指數（HPI）和多維貧困指數（MPI）得到國際社會的認同。其中包含預期壽命、成人識字率、健康、教育和生活標準等識別指標。其他識別指數或方法包括：恩格爾系數法、收入比例法、基礎貧困指標、Sen貧困指數、FGT貧困指數、Watts系數法、社會福利函數貧困指數和多維度的貧困度量指標等。我國學者王小林、郭建宇等也利用多維貧困指標對貧困問題進行測度，發現貧困狀況遠遠高于國家統計局以收入為標準測量的貧困發生率。而在動態瞄準研究中，提出貧困地圖、小區域估計法、加權多變量基本需求指數、外推法、家庭調查數據直接測量法、普查數據直接測量法等。我國在2013年開始的精準扶貧中，則采用普查數據精準識別和建立大數據云平臺實現動態管理的方式，以最大程度保證貧困識別的靶向性。

（二）致貧原因和貧困形成機制

致貧原因的分析主要從經濟、社會、文化、制度、地理環境和個體等視角進行，[6]分析的學科包括經濟學、社會學、文化學、發展學、政治學和地理學等，[7]形成“惡性循環理論”、“低水平陷進理論”、“循環累積”理論、“分工-交易說”、“馬爾薩斯人口論”、“權力貧困理論”等貧困問題原因的解釋。而在具體的致貧因素分析中，研究者們建立一個納入社會、經濟、自然等多要素多視角的多元分析系統。一種貧困問題是多種因素共同作用產生的，依賴于一個單一的理論來解釋所有貧困問題是不完整的，其理論必將有一定的現實依據，[8]其主要因素包括資源缺乏、缺乏有效市場、經濟增長與收入分配失衡、不合理的政治與社會制度、全球化和貿易自由化等。

（三）反貧困與反貧困政策

反貧困的學術術語最早由繆爾達爾（Myrdal G.）提出，主要包含減少貧困發生因素、減輕或緩和貧困、扶貧、根除或消滅貧困等含義。早期的反貧困實踐主要以生活救助為主，如我國古代的“荒政”的救助政策和英國17世紀建立的《濟貧法》實踐等。隨著對貧困問題認識的不斷深入，對反貧困政策也逐漸趨向多元、系統和專業化。1879年，美國學者喬治·亨利（George H.）從公共政策角度出發，提倡提高政府效率，完善扶貧制度，為窮人創造教育機會、培養工作習慣，發揮工會或協會作用，加強扶貧協作，推進土地改革。西奧多·舒爾茨（Theodore W.Schultz）主張實施加大社會公共投資，實行最低工資標準，對農產品實行保護價格。蓋哈（Ra.Gaih）提倡政府計劃干預和信貸干預。保羅·羅森斯坦·羅丹（W R.A.Rodin）提出“大推進”理論，萊本斯坦（H.Leibonstein）提出“臨界最小努力”理論。1990年，世界銀行提出政府為貧困人口提供生存機會，增加人力資本投入。1995年，哥本哈根《宣言和行動綱領》呼吁通過充分就業和社會整合以消除貧困。2000年，聯合國千年峰會構建貧困評價指標體系并其衡量實施進展。《2000／2001年世界發展報告》認為解決貧困問題不能單一依靠經濟增長。2003年，千年發展全球公約構建扶貧框架，強化國家發展戰略與國際支持的聯系互動。從目前的反貧困實踐來看，形成區域、制度、文化、性別、生態、特殊群體、人口等視角，[9]并且從經濟增長、不平等與貧困的三角模型，政府救助性政策，社會資本、權利等角度提出相應的反貧困策略。在發展實踐過程中，各國根據自身的實際情況采取不同的做法，逐漸形成增長極、滿足基本需求、社會保障、金融支持、產業開發、對口幫扶、旅游扶貧、生態建設和移民搬遷等扶貧模式。

二、我國扶貧方式發展演變與產業扶貧模式選擇

（一）我國扶貧方式的發展演變

自新中國成立60多年來，我國在政治、經濟、社會等方面均取得較為顯著的成績，但貧困問題仍然嚴峻，經過大力度、大面積的扶貧開發歷程，我國貧困人口大幅減少，人均收入水平穩步提高，社會事業不斷進步，保障制度逐步建立，探索出了一條中國特色扶貧開發道路。到目前為止，我國扶貧方式的發展演變經歷了1949-1977年的救濟扶貧階段、1978-1985年的體制改革階段、1986-1993年的規模開發階段、1994-2000年的扶貧攻堅階段、2001-2010年的綜合開發階段、2011-2013年的穩定鞏固階段、2013年至今的精準扶貧階段，共七個重要時期。至此，我國扶貧開發工作發生重大改變，開始實施精準扶貧方略，不斷加大扶貧投入，出臺系列優惠政策，注重六個精準、五個一批，堅持因人、因地、分類施策，集結全社會共同力量參與扶貧工作。精準扶貧方略強調，根據不同貧困地區的區域環境、不同貧困人口的生活狀況，經過科學高效程序，對幫扶對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的精準化扶貧工作。

（二）產業扶貧模式的實施及精準化方向

2008年10月，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，決定加快扶貧體制機制創新，推進扶貧開發工作進程。2008年11月，國務院扶貧開發領導小組將開發扶貧與救助扶貧制度整合，實現兩輪驅動共同扶貧的新局面。至此，開發式扶貧成為我國解決貧困問題的全新手段。2011年12月，中共中央、國務院制定的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》將產業化扶貧納入“一體兩翼”的扶貧模式，首次提出“產業扶貧”內容。目前，產業扶貧已經成為我國農村發展生產脫貧的重要舉措，產業扶貧也成為精準扶貧中“五個一批”中“通過產業發展一批”的第一批。2015年12月，中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出制定貧困地區特色產業發展規劃，通過大力發展特色產業解決貧困問題。2016年5月，由國家農業部等部門聯合制定《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，對產業扶貧進行更為詳盡的布局。對產業扶貧效果影響的分析中，學界認為產業化扶貧存在產業形式單一、教育培訓不配套、發展方式粗放型等問題，[10]同時還伴隨著產業化扶貧過程中產生的資金、管理、人才及市場化等問題。[11]為解決這系列問題，產業扶貧需要解決樹立精準扶貧理念、選準特色產業、培育新型主體、完善利益機制、編制科學規劃、加大投入力度和強化保險（金融）支持等方面的問題。[12]隨著精準扶貧在各領域的深入發展，需要實行精準化的技能培訓、金融扶持、績效考核，提升產業扶貧的精準化效率。[13]產業扶貧精準到戶，是產業扶貧的具體要求，需要從頂層設計、基礎設施建設、一村一企、資金支持、發揮貧困人口主體性作用以及創新機制等方面入手。[14]實現產業扶貧的精準施策，需要在特色產業選擇、經營方式、支持方式和貧困人口受益等方面實現精準；并處理好目標精準與措施精準、目標一致與資金多渠道、長與短、中央與地方、財政手段與其他手段、經濟社會與生態的六個關系。

三、旅游產業、旅游扶貧與精準扶貧的中國實踐路徑

（一）旅游產業思想的萌生和發展

自新中國成立初期至改革開放初期，我國的旅游經濟思想處于孕育階段，政府對于旅游業的思想主要是從宏觀的角度理解旅游業發展問題，特別是注重旅游業的政治功能、外交功能，旅游業尚未形成獨立產業發展的條件，但這個時期的旅游業發展為之后旅游經濟發展奠定良好的基礎。隨著改革開放的深入，鄧小平同志首先提出將旅游業和經濟發展聯系，并且確立旅游業的產業屬性，將旅游業發展與輕工業、手工業、補償貿易等行業并列，作為國民經濟的重要產業來發展。1986年，國務院制定的“七五年計劃”再次明確旅游產業在國民經濟發展中的地位。原國務院副總理谷牧同志率先提出中國旅游產業發展最早的路線圖，明確旅游產業作為經濟產業的屬性，明確綜合性發展旅游產業的觀點，是我國旅游發展思路的重要突破。原國務院發展研究中心主任孫尚清提出旅游產業的發展對于促進我國規模經濟發展具有重要作用，必須提高全民族旅游產業發展意識。1992年，黨的十四大報告提出現代化經濟的一個重要特征是第三產業的發展，旅游業等第三產業有利于市場的發展，社會服務的提高，經濟效益和效率的提高以及經濟結構的調整等。1992年6月，中共中央、國務院制定并發布《關于加快第三產業的決定》，將旅游業放在與商業、金融業、保險業、房地產業、對外貿易業等重點發展產業同一系列中?？梢?，政府將旅游業的發展列為工作重點，積極為旅游業發展創造良好的政策環境；社會各界對于旅游業的經濟功能和作用取得廣泛的認同。

（二）旅游扶貧思想的孕育和推進

1984年，隨著改革開放的成效逐漸體現，居民生活水平的提高，國內旅游業發展迅速，這對促進貧困地區的發展起到一定的作用。旅游扶貧在一定程度上解決貧困地區的基礎設施薄弱、政策支持力度低、經濟基礎差的問題。1988年，國家旅游局組織聯系各地區旅游局，由時任國家旅游局副局長的孫剛主編《旅游促進發展70例》一書，描述了我國旅游業經過十年改革發展所取得的成績，總結旅游發展取得的經驗，強調社會各界對旅游發展意義的認識。該書整理搜集我國二十四個省市（分為華北、東北、華東、中南、西南、西北六個地區）旅游也促進地區發展的典型案例，實例展示旅游業發展的綜合性功效，[15]重要凸顯旅游在扶貧方面起到的作用，該書的問世堅定政府以及社會各界對于旅游扶貧的信心。1986年，“中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃”正式將旅游業納入國民經濟和社會發展計劃中，我國部分擁有旅游資源的貧困地區得到政府資金支持，開始有計劃地開展旅游資源開發工作，在旅游產業支持扶貧方面取得大面積的成效。1991年，我國在廣東中山舉辦第一次全國旅游局長會議，會議期間開設旅游局長培訓班，以貴州省旅游局為代表，聯合多個省級旅游局，在總結前期經驗的基礎上，首次提出“旅游扶貧”的思想，旅游扶貧思想的提出是旅游經濟發展理論及政策的重要突破。自1996年10月起，國務院扶貧辦和國家旅游局相繼召開關于旅游扶貧工作的重要會議，對深化旅游扶貧開發工作進行專題研究和工作總結。1998年，國務院發行長期建設國債，其中一部分是針對貧困地區的旅游國債，旅游國債的實行對于貧困地區的基礎設施建設、招商引資、經濟增長產生顯著的成效。[16]2000年1月，國家為解決東西區域發展差異，提高西部地區經濟發展水平，改變西部地區貧困落后狀態，特成立西部地區開發領導小組，制定“西部大開發”發展戰略，借力東部沿海地區的剩余經濟發展能力，提高西部地區經濟和社會發展水平。至此，旅游扶貧開發進入一個全新發展階段，而旅游扶貧開發將面臨更大的挑戰。2000年8月8日，“旅游扶貧試驗區”在寧夏六盤山正式建立，這是全國首個國家級“旅游扶貧試驗區”，[17]這標志著旅游扶貧作為扶貧開發方式的真正實施，也意味著國家對旅游扶貧開發方式的肯定。

（三）旅游精準扶貧與綠色減貧

旅游扶貧和精準扶貧兩者之間存在相輔相成的關系，精準扶貧需要產業化扶貧，產業化扶貧是精準扶貧的重要抓手，旅游扶貧是精準扶貧中產業扶貧的重要方式之一，分析兩者關系有利于旅游精準扶貧戰略的實施。在我國扶貧攻堅工作實施精準扶貧的方略中，提出通過發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批的“五個一批”精準扶貧方式。其中，“發展生產脫貧一批”強調產業扶貧，以市場為導向，將貧困村和貧困人口作為重點，創新發展機制，大力發展特色農業、旅游業、現代服務業等產業，通過發揮人們勞動能力和經營能力實現脫貧?？梢?，產業扶貧是精準扶貧的重要手段，是“發展生產脫貧一批”的重要內容，旅游扶貧作為一種典型的產業扶貧模式，屬于“造血式”的扶貧方式，更加強調貧困人口自身能力的提升，通過旅游產業強大的吸引帶動能力，幫助貧困人口脫貧致富。

我國傳統的粗放式扶貧方式注重面上的整體推進，但忽視貧困對象的特殊困難，導致扶貧之后貧困人口依然貧困。實施精準扶貧，精準調查、精準分析，將旅游扶貧建立在精準的基礎上，避免旅游扶貧資源的浪費。2014年8月，國務院出臺的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》文件第七條首次提出“旅游精準扶貧”的概念。旅游精準扶貧強調“精準”，針對不同貧困地區的資源、條件、現狀實施旅游開發，并對旅游扶貧目標對象進行科學的精準識別、精準幫扶和精準管理，相較于旅游扶貧更具有指向性、針對性和時效性。旅游精準扶貧是旅游扶貧的提升和深化，傳統旅游扶貧對于貧困人口的參與度關注不夠，旅游精準扶貧更加強調扶貧對象的精準識別，注重分析旅游扶貧項目的選擇、運行、優勢及障礙。旅游精準扶貧將聚焦于旅游資源豐富的貧困地區，因地制宜確立旅游開發項目，采取切實可行的幫扶措施，幫扶真正需要幫扶的人，增加貧困人口發展機會，提升貧困人口的自身脫貧能力。因此，旅游精準扶貧是旅游扶貧的必然要求。

“十三五”時期，是實現“兩個一百年”奮斗目標的第一個關鍵時期，是全面建成小康社會的決戰決勝時期，事關中國經濟社會持續健康發展，事關社會主義現代化建設大局。在經濟新常態下，圍繞全面建成小康社會奮斗目標和“四個全面”戰略布局，緊密結合“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，大力推進生態文明建設、綠色發展、低碳發展與貧困減少的有機融合，積極探索實現旅游精準扶貧的實現路徑，是著力增進人民福祉、保障基本民生、實現全體人民共同邁入全面小康社會的重要途徑。生態文明建設實質就是通過資源保護和環境改善，實現包容性經濟發展、可持續發展；而綠色減貧是生態文明建設中減貧方式的創新，它將生態文明建設與扶貧工作進行有機結合，是一種符合生態文明發展、實現綠色增長的扶貧全新理念。[18]旅游精準扶貧工作注重綠色發展理念，政府政策予以正確觀念導向，旅游企業和貧困人口及時更新觀念，社會集體行動和個人自我參與相協調。[19]旅游精準扶貧堅持包容性、綠色兩個發展理念，建立包容性綠色旅游精準扶貧路徑，提高生態環境質量，通過以旅游產業的快速發展，發揮旅游產業的帶動作用、輻射作用以及福利效應，促進區域經濟增長，改善貧困地區生活面貌，大幅度提高貧困人口收入，消除普遍貧困，瞄準貧困人口內源發展能力，為貧困人口創造、提供更多地參與旅游發展均等機會。[20]

四、結語

貧困問題的研究由來已久，我國高度重視現階段的扶貧工作，并采取了積極的應對措施，文章選取旅游精準扶貧為研究對象，分析貧困和反貧困、產業扶貧、旅游扶貧、精準扶貧和旅游精準扶貧等相關理論演化過程和主要觀點，系統掌握旅游扶貧的歷史沿革、承繼、演化和衍生。研究得知：貧困和反貧困治理問題上，理論界從貧困內涵、貧困識別和測度、致貧原因和貧困形成機制、反貧困與反貧困政策等角度展開；我國扶貧方式演變經歷了從1949年的救濟扶貧到2013年的精準扶貧，至此我國扶貧開發工作發生重大改變，開始實施精準扶貧方略；產業扶貧為貧困地區、貧困人口發揮了“造血”、“輸血”的功能，隨著產業扶貧的發展，其模式發生了變化，呈現多樣化、多渠道的特點，產業扶貧也朝著精準化方向發展；旅游扶貧是產業扶貧的重要方式之一，隨著旅游扶貧和精準扶貧戰略思想的不斷發展和深入，旅游精準扶貧是當前扶貧開發工作的必然要求。