環(huán)境保護執(zhí)法的法律困境和權力配置

童 彬

（重慶行政學院 法學院，重慶 300387）

環(huán)境保護執(zhí)法和改善環(huán)境質量已成為政府依法行政和行政執(zhí)法的重要組成部分，然而環(huán)境保護執(zhí)法存在諸多現(xiàn)實問題。環(huán)境保護立法呈現(xiàn)較為完備的法律體系，但環(huán)境保護法律實施仍然是環(huán)境保護執(zhí)法的難點工作，尤其是有效配置環(huán)境保護執(zhí)法權。“在市場失靈的情況下，環(huán)境保護必須通過國家干預。國家負有積極的保護環(huán)境的義務，即制定環(huán)境法律、執(zhí)行環(huán)境法律以及為環(huán)境侵權提供救濟。”[1]環(huán)境保護執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)察之間的法律關系需要進一步合理設計，如聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法和協(xié)調機制，尤其是基層政府環(huán)境保護執(zhí)法面臨執(zhí)法權與經濟發(fā)展的制度窘境。“加之，由于環(huán)境保護技術水平、環(huán)境執(zhí)法人員短缺以及政府主管部門的利益考量，導致在基層政府環(huán)境保護執(zhí)法中出現(xiàn)制度困境。”[2]

一、環(huán)境保護執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

（一）環(huán)境危機加劇

在發(fā)展經濟和環(huán)境保護之間，容易出現(xiàn)忽視環(huán)境保護工作和環(huán)境保護執(zhí)法工作的情形，進而出現(xiàn)環(huán)境污染行為和環(huán)境危機。就實質而言，環(huán)境保護問題和環(huán)境危機的出現(xiàn)根源于人類價值觀和社會生產活動。工業(yè)文明快速發(fā)展形成了“人類中心主義”的價值觀，但工業(yè)文明同時意味著對自然生態(tài)環(huán)境的掠奪和破壞。“自然界的生物和無機界也都有尊嚴性。大地、空氣、水、巖石、泉、河流、海，這一切都有尊嚴性。如果人侵犯了它的尊嚴性，就等于侵犯了我們本身的尊嚴性。”[3]環(huán)境危機問題不僅僅是經濟問題、社會問題和法律問題，更可能引發(fā)社會危機和政治危機。在各種環(huán)境污染中，大氣污染已經成為許多城市環(huán)境治理和環(huán)境保護執(zhí)法的首要難題。以霧霾天氣為例，國家減災辦和民政部已經將霧霾天氣納入自然災情通報。習近平總書記指出：“應對霧霾污染、改善空氣質量的首要任務是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業(yè)、強化權力、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認真進行責任追究。”[4]由此可見，粗放式發(fā)展、經濟結構不平衡和執(zhí)法行為不規(guī)范等因素導致大氣污染、土壤污染、水污染、化學品污染、生物多樣性減少等環(huán)境危機日益嚴重。

（二）環(huán)境保護執(zhí)法和監(jiān)管不規(guī)范

面臨復雜而嚴峻的環(huán)境保護問題，環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督機構需要嚴厲打擊和制止環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為。在行政執(zhí)法規(guī)范化尚不完善的情況下，環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范的問題時有出現(xiàn)，環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范主要體現(xiàn)為：第一，環(huán)境監(jiān)督檢查不全面。環(huán)境監(jiān)督檢查存在例行公事而不全面嚴格檢查，部分行政處罰現(xiàn)場取證存在證據缺失、證據無效或者非法證據等情形。第二，現(xiàn)場驗證記錄不規(guī)范。《調查詢問筆錄》等案卷材料缺少企業(yè)相關材料和執(zhí)法人員執(zhí)法證號碼，甚至出現(xiàn)詢問時間與詢問內容相沖突情形。第三，環(huán)境執(zhí)法程序不完善。在做出環(huán)境執(zhí)法行政處罰時，未告知行政相對人事實、理由和依據以及聽證權利。第四，環(huán)境違法行為行政處罰不當。在企業(yè)違法排污情形下，行政罰款應當與違法情節(jié)、獲利情況以及危害程度等因素相結合。事實上，當下企業(yè)環(huán)境違法成本低導致諸多企業(yè)違法所得遠超違法成本。“在環(huán)境執(zhí)法方面，中國早就存在‘兩高一低’的現(xiàn)象，即執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低，現(xiàn)在依然沒有改變。”[5]第五，環(huán)境執(zhí)法主體責任推諉。環(huán)境保護執(zhí)法法律關系復雜需要各個執(zhí)法部門通力合作，然而基層環(huán)境保護執(zhí)法部門涉及環(huán)境執(zhí)法職能交叉時存在違法行為難以及時處理。第六，環(huán)境保護執(zhí)法合法性審查機制仍不健全。在環(huán)境保護執(zhí)法和行政處罰中，環(huán)境保護機構內設法制機構和政府法制機構合法性審查未受到應有重視，以致出現(xiàn)大量行政復議和行政訴訟。因此，環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化應當成為環(huán)境保護重立法轉向立法與執(zhí)法并重中。

（三）環(huán)境保護執(zhí)法地方保護主義

現(xiàn)行環(huán)境保護管理體制具有明顯的地方性特點，從而容易出現(xiàn)環(huán)境保護執(zhí)法的地方保護主義。一般而言，地方保護和山頭主義往往容易成為環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管的重要障礙。部分政府招商引資重點企業(yè)容易出現(xiàn)環(huán)境違法行為和造成惡劣環(huán)境污染。長期以來，環(huán)境執(zhí)法的主要壓力來自于地方政府的行政指令或個別領導的干預。當環(huán)境保護執(zhí)法影響當地企業(yè)或經濟發(fā)展時，當地政府將可能對違法行為或污染行為進行適度容忍。在改革以前，環(huán)境保護執(zhí)法部門在行政管理上直接隸屬于當地政府，即當地政府職能部門。地方環(huán)保部門受當地政府和上級環(huán)保部門的雙重領導，但地方環(huán)保部門的主要領導主要由當地政府任命以及環(huán)保部門的運行經費也由當地政府提供。在處罰重大環(huán)境違法行為時，環(huán)境保護部門將不得不向相關領導匯報或取得其肯定意見。因此，當地政府對企業(yè)的“父愛主義”保護方式直接影響著環(huán)境保護執(zhí)法活動的開展。在跨區(qū)域環(huán)境保護執(zhí)法中，各地聯(lián)合執(zhí)法的組織、指揮以及協(xié)調難度較大。“環(huán)境執(zhí)法活動中經濟利益和環(huán)境利益，環(huán)保部門利益與其他政府部門利益，區(qū)域之間利益，上下級政府之間的利益存在沖突。”[6]即使針對某一污染行為采取了各地聯(lián)合執(zhí)法，但也僅僅針對一時段或重大污染行為，而不能形成制度性或者體系化的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法。“單個地方政府或部門在本行政區(qū)劃范圍內所采取的環(huán)境規(guī)制措施已難以實現(xiàn)有效的防控。‘傳統(tǒng)行政區(qū)行政’的功能局限，催生了跨界污染中政府合作治理。”[7]

（四）環(huán)境保護執(zhí)法公眾參與不足

由于環(huán)境污染日益加劇，社會公眾對環(huán)境保護參與度日益增長。唯有將所有污染源暴露在公眾視野當中，困擾環(huán)境保護執(zhí)法的諸多難題將會迎刃而解。《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。”在實踐中，社會公眾無法參與到環(huán)境影響評價聽證以及環(huán)境行政處罰中，尤其是在環(huán)境污染中社會公眾沒有取證權。社會公眾參與環(huán)境影響評價徒具形式，而地方政府對部分企業(yè)在建項目以污染較小或無污染而忽略舉辦公眾參與的聽證會。部分政府官員對社會公眾參與環(huán)境執(zhí)法持有戒備心理，比如擔心社會公眾參與環(huán)境執(zhí)法將影響當地經濟發(fā)展和企業(yè)經濟利益。當社會公眾依賴的生態(tài)環(huán)境受到破壞和污染，社會公眾無機會參與環(huán)境執(zhí)法來維護良好的生存權利。社會公眾參與環(huán)境執(zhí)法的方式、途徑等程序問題尚無制度性規(guī)定導致環(huán)境執(zhí)法中的公眾參與不夠充分，如環(huán)境保護NGO。“面臨獨立性危機，即環(huán)保NGO過度依賴于企業(yè)或政府，缺乏對問題的獨立判斷和自主參與能力；面臨信任危機，即環(huán)保NGO難以得到政府、企業(yè)和社會公眾的普遍認同，影響了環(huán)保NGO組織動員能力。”[8]盡管新修訂的《環(huán)境保護法》已規(guī)定環(huán)境保護公益訴訟，但真正愿意提起公益訴訟的組織為數不多。此外，“環(huán)境公益訴訟的受害范圍除了民事糾紛還應包括行政糾紛，但現(xiàn)有立法并未對環(huán)境行政公益訴訟予以明確規(guī)定。”[9]此外，許多公民不具有環(huán)境保護的專業(yè)知識和相關的法律知識，因而欠缺相應的參與環(huán)境保護執(zhí)法的能力。

二、環(huán)境保護執(zhí)法的主要法律問題

（一）環(huán)境執(zhí)法管理體制問題

在統(tǒng)一領導和分級負責的行政管理體制下，上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的指導關系大于領導關系。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中，中央環(huán)境監(jiān)管對地方環(huán)境監(jiān)管缺乏有效手段。地方黨委和政府對當地環(huán)境保護部門的干部任免、財政撥款等方面具有決定權。在此等情形下，環(huán)境保護部門面對當地企業(yè)環(huán)境違法行為和污染行為缺乏行政執(zhí)法的主動性和積極性。環(huán)境保護部門與其他政府職能部門存在職能交叉和權力混同的情況，并且未建立制度化和法治化的執(zhí)法協(xié)調機制。在中央層面已建立環(huán)境保護部聯(lián)系會議機制，但該機制并不具備環(huán)保協(xié)調溝通和決策的法定權力。在地方層面，新修訂《環(huán)保法》規(guī)定國家建立跨區(qū)聯(lián)合防治協(xié)調機制，但該機制仍處于探索階段。盡管《環(huán)境保護法》第57條規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。”但社會公眾參與環(huán)境執(zhí)法的保障機制和多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系尚不完善。政府、企業(yè)、個人和社會之間良好的共治機制關鍵需要政府樹立共治理念和落實信息公開機制。基層政府環(huán)境保護執(zhí)法難和層級低更是環(huán)境保護執(zhí)法工作亟須解決的現(xiàn)實困境。以環(huán)境監(jiān)察機構為例，《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，省市縣執(zhí)法機構分別為省總隊（局）、市支隊、縣大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構便是縣大隊的分支機構，因而存在環(huán)境監(jiān)察層級不高的問題。

（二）環(huán)境保護執(zhí)法權限問題

在處理環(huán)境違法行為和污染行為時，環(huán)境保護執(zhí)法需慎重處理諸多難題。環(huán)境保護執(zhí)法的首要難題便是取證問題。在環(huán)境執(zhí)法中，相關執(zhí)法證據必須具有真實性、合法性以及關聯(lián)性。由于環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性較強，部分執(zhí)法證據需要專業(yè)監(jiān)測機構的監(jiān)測結果和鑒定結論方能做出行政處罰，然而基層環(huán)境保護部門具有專業(yè)環(huán)境污染監(jiān)測機構的為數不多。此外，許多環(huán)境污染行為在環(huán)境執(zhí)法中無法取證或難以取證，如噪音污染在執(zhí)法人員到場時已無法取證。《環(huán)保法》第25條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。”盡管新修訂的《環(huán)保法》等法律已賦予環(huán)境保護部門較大執(zhí)法權，但環(huán)境執(zhí)法面臨法律適用和處罰的兩難困境。環(huán)境保護執(zhí)法中認定多次違法和多次處罰存在自由裁量權的合理限定問題。在環(huán)境執(zhí)法處罰認定中存在不規(guī)范的情形，如違法主體或法律文書錯誤。新環(huán)保法賦予環(huán)境保護機關查封、扣押和移送公安機關實施拘留的權力，即行政強制執(zhí)法權。但是環(huán)境行政處罰手段仍然不能解決環(huán)境污染時，社會公眾便通過上訪和集體請愿等方式來要求解決環(huán)境污染問題。環(huán)境保護權力清單和責任清單制度是環(huán)境保護執(zhí)法工作的主要依據，但是尚未得到梳理和落實以致黨委、政府以及環(huán)境保護部門對權力行使和責任承擔不明確。

（三）環(huán)境保護監(jiān)察問題

《環(huán)境保護法》并未專門規(guī)定環(huán)境監(jiān)察制度。環(huán)境監(jiān)察機構的法律權限、人員編制等問題僅僅通過中央機構編制委員會的文件和環(huán)境保護的規(guī)章等進行規(guī)定。傳統(tǒng)上負責環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)保機構被稱為“環(huán)境監(jiān)察總隊”、“環(huán)境監(jiān)察支隊”、“環(huán)境監(jiān)察大隊”、“環(huán)境監(jiān)察中隊或環(huán)境監(jiān)察所”，因而環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法往往被稱為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)察機構并不屬于行政序列和環(huán)保部門的內設機構，而是環(huán)保部門的下屬事業(yè)單位。在全國各地環(huán)境監(jiān)察機構被編制部門劃歸公益一類事業(yè)單位，造成各地環(huán)境監(jiān)察機構屬于行政機關委托執(zhí)法。由于缺乏執(zhí)法資格和執(zhí)法證件，環(huán)境監(jiān)察機構存在無法執(zhí)法和處罰的問題。依照《環(huán)境監(jiān)察辦法》的相關規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機構的主要任務是監(jiān)督環(huán)保法律法規(guī)的執(zhí)行、現(xiàn)場監(jiān)督監(jiān)察污染排放情況、排放污染物申報登記、排污費核定和征收、查處環(huán)境違法行為、查辦、轉辦、督辦投訴和舉報、突發(fā)環(huán)境事件的應急處置；工業(yè)企業(yè)現(xiàn)場檢查、信訪投訴現(xiàn)場調查、排污費申報和收費工作、行政處罰的調查取證、在線監(jiān)控數據的現(xiàn)場核查、現(xiàn)場檢查、自然保護區(qū)檢查等環(huán)境監(jiān)察工作。從法律屬性上看，環(huán)境監(jiān)察工作屬于政府監(jiān)管職能之一，但權力配置問題制約著環(huán)境監(jiān)察工作的展開。《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》明確環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置。環(huán)境管理體制的探索需要合理確定環(huán)境監(jiān)察機構和環(huán)境執(zhí)法機構的權限，尤其是法律地位問題。

（四）環(huán)境保護執(zhí)法人員法治素養(yǎng)問題

經濟快速發(fā)展帶來大量的環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為，因而需要越來越多的具有高素質的環(huán)境執(zhí)法人員。環(huán)境保護執(zhí)法人員數量和法治素養(yǎng)不足問題導致地方政府環(huán)境保護執(zhí)法能力不強，并制約著環(huán)境保護執(zhí)法工作的開展。環(huán)境保護執(zhí)法人員專業(yè)水平、執(zhí)法人員法治素養(yǎng)、環(huán)境保護執(zhí)法裝備、環(huán)境保護執(zhí)法經費等因素導致環(huán)境保護執(zhí)法工作水平不高。在處理環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為時，環(huán)境保護執(zhí)法工作人員需要能夠依照法律程序和法律規(guī)則進行執(zhí)法以實現(xiàn)依法行政。環(huán)境保護執(zhí)法工作的制度化和法治化需要環(huán)境保護執(zhí)法工作人員具備法治思維和采取法治方式，尤其是基層環(huán)境保護部門需要直接面對環(huán)境污染行為和處理環(huán)境違法行為。大量環(huán)境保護執(zhí)法工作在基層一線，而非省市一級環(huán)境保護機構。由于缺乏執(zhí)法證件和執(zhí)法服裝，環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中常常遭遇抗拒執(zhí)法。“命不好，干環(huán)保”等提法說明了環(huán)境保護執(zhí)法人員的工作窘境。環(huán)境保護執(zhí)法工作面臨人情關系和以“紅頭文件”代替法律法規(guī)等現(xiàn)實難題。環(huán)境違法行為的瞬間性和隱蔽性以及環(huán)境污染后果的專業(yè)性導致部分環(huán)境執(zhí)法人員無法有效監(jiān)管和處罰。部分環(huán)境保護執(zhí)法人員法治意識比較淡薄，存在有法不依、執(zhí)法不嚴和徇私枉法等問題，部分領導干部的法律意識不強，把法律當擺設。因此，有法不依、違法不究情況依舊存在；釣魚執(zhí)法、人情執(zhí)法、裁量權濫用問題突出。

三、環(huán)境保護執(zhí)法的域外法借鑒

（一）美國環(huán)境保護執(zhí)法工作

美國環(huán)境保護工作不僅僅是社會問題和政治問題，更是法律問題。美國環(huán)境保護立法分為聯(lián)邦立法和州立法。在整個聯(lián)邦，美國環(huán)境保護總署（EPA）是最主要的環(huán)境執(zhí)法機構，其主要宗旨在于改善環(huán)境質量和保護公民健康。環(huán)保總署不僅有執(zhí)行機構（綠色警察）和法庭，還在全國設有10個巡回機構。“在發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)、標準或排污許可證的行為時，聯(lián)邦環(huán)境保護總署可以下達違法通知書、行政命令，或在內部的審理庭舉行聆訊。聯(lián)邦環(huán)境保護總署可以處以罰款，要求消除環(huán)境損害，永久或暫時關閉設施，增加監(jiān)測∕報告頻次，修改或收回排污許可證。”[10]除環(huán)保總署以外，內政部和農業(yè)部也參與到環(huán)境保護執(zhí)法中。與聯(lián)邦環(huán)境保護職能相比較，美國各州對環(huán)境保護執(zhí)法擁有較大的自主權，如《清潔水法》和《清潔空氣法》授權各州排放許可證的發(fā)放。與此同時，各州還可制定比聯(lián)邦法律更嚴格的州法律。在環(huán)境保護方面，非政府組織（包括行業(yè)團體和環(huán)保團體）積極參與環(huán)境保護執(zhí)法。以環(huán)保團體為例，自然資源保護委員會聘請專門律師和各行專家來督促政府在環(huán)境保護中嚴格環(huán)保標準。在制度體系上，環(huán)保團體還可以通過環(huán)境質量評價和公民訴訟制度監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境違法行為。除訴訟方式外，美國公民可采用其他方式監(jiān)督環(huán)境法律的實施工作。“公民通常可以對環(huán)保機關的行為或許可提請司法審查，可以請求聯(lián)邦環(huán)境保護總署出臺某些規(guī)定并在聯(lián)邦環(huán)境保護總署拒絕時提請司法審查，也可以在聯(lián)邦環(huán)境保護總署擬發(fā)新規(guī)的公眾意見征求期或公開聽證會上發(fā)表意見。”[11]因此，美國環(huán)境保護執(zhí)法綜合運用各種方式以確保環(huán)境保護執(zhí)法的規(guī)范化。

（二）法國環(huán)境保護執(zhí)法工作

在環(huán)境保護方面，法國環(huán)境保護執(zhí)法有著成功的經驗。1810年，法國法律便對環(huán)境保護設施申報進行了規(guī)定，即建設工程開工需要取得行政許可。“在法國，環(huán)境政策的基本出發(fā)點首先體現(xiàn)在通過法律手段禁止和限制污染行為，而近年來環(huán)境經濟的發(fā)展使得環(huán)保措施更加多樣化。此外，信息公布和公眾參與的原則在20世紀90年代在法律體系中已予以確定。”[12]作為環(huán)境保護的先行者，法國早已專門制定了成文的環(huán)境法典。1970年法國成立環(huán)境部，該部的主要職能在于依據法律授權進行環(huán)境保護。在制定了大量單行法典（如大氣與氣味污染法和水資源法）后，法國在2000年制定了首部《環(huán)境法典》。《環(huán)境法典》規(guī)定了環(huán)境保護的諸多領域，如大氣、水體、危險化學品、固體廢棄物，并規(guī)定了環(huán)境影響評價、公眾參與、許可證管理等環(huán)境管理制度。《環(huán)境法典》、《礦業(yè)法典》、《林業(yè)法典》等專門法律共同組成環(huán)境法，但是行政法規(guī)、部門規(guī)章等行政立法構成了環(huán)境保護和環(huán)境執(zhí)法的法律主體。環(huán)境保護執(zhí)法往往只是事后對環(huán)境污染和環(huán)境違法進行處置，因而法國環(huán)境保護注重污染預防和清潔生產的環(huán)境保護理念。《環(huán)境法典》對公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境保護執(zhí)法的權利進行了充分保障。流域委員會主要負責水環(huán)境的管理，其中普通公眾代表在委員會中占據相當比例。2004年法國制定《環(huán)境憲章》，其中規(guī)定公眾參與原則、生態(tài)修復原則、防止風險發(fā)生原則、可持續(xù)發(fā)展原則。在環(huán)境保護方面，歐盟法對法國環(huán)境保護法有重大影響，如生物多樣性和基因轉變。行政權力在環(huán)境保護領域的強大力量推動了環(huán)境保護工作；行政相對人可通過“個案省令”和司法程序監(jiān)督行政權力，同時，社會公眾借助信息公開以及特別行政訴訟制約行政機關和行政相對人。與其他國家不同，環(huán)境保護行政責任的承擔需要行政法院做出相應的裁決。

（三）日本環(huán)境保護執(zhí)法工作

二戰(zhàn)后，日本致力于重新恢復產業(yè)發(fā)展，然而高度產業(yè)化帶來嚴重環(huán)境污染。環(huán)境污染造成了生態(tài)環(huán)境惡化和公眾身體健康威脅。“先污染再治理”給日本環(huán)境治理帶來了昂貴的代價，即污染、健康損害、公害運動、政府治理的環(huán)境保護路徑。“此后，日本政府和社會加大了環(huán)境的保護力度，逐漸建立一整套較為完善的立法和執(zhí)法機制，走上了環(huán)保大國的發(fā)展道路。”[13]1972年日本政府設立環(huán)境廳，專司環(huán)境保護政策和環(huán)境保護執(zhí)法。2001年環(huán)境廳變格為環(huán)境省。環(huán)境省設廢棄物再生利用對策本部、綜合環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局等工作機構。除中央環(huán)境保護機構外，地方政府設置了專門環(huán)境行政和環(huán)境執(zhí)法機構，如東京都的環(huán)境局。獨立于政府的環(huán)境保護機構協(xié)助政府環(huán)境保護和環(huán)境執(zhí)法，如獨立行政法人綠色資源機構。早期環(huán)境法主要針對公害預防和治理，如《公害對策基本法》。在公害問題上，日本地方政府制定了許多環(huán)保條例，并嚴格貫徹和實施法律法規(guī)。都、道、府、縣制定了比國家法律更為嚴格的地方法規(guī)并設定污染防治的計劃和標準。1990年《環(huán)境影響評價法》、1993年《環(huán)境基本法》、《循環(huán)型社會形成推進基本法》和1994年《環(huán)境基本計劃》的出臺代替了《公害對策基本法》。《環(huán)境基本法》秉承可持續(xù)發(fā)展的理念引導日本經濟發(fā)展和環(huán)境保護工作。地方政府對環(huán)境質量負責，即對環(huán)境違法行為和環(huán)境污染行為進行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法。日本環(huán)境法體系：環(huán)境基本法、公害控制法、自然環(huán)境保全法、生活環(huán)境整治法。《臭氧層保護法》、《節(jié)能法》、《新能源法》、《瀕臨滅絕的野生動植物保護法》等法律法規(guī)體系的完備為環(huán)境執(zhí)法有法可依提供了保障。日本環(huán)保機構對污染物排放標準制定非常具體，并長期對污染物進行定點和實時監(jiān)測。為解決環(huán)境污染問題，地方政府往往領先于中央政府，如東京都曾提出“從東京改變日本”。此外，公眾全面參與環(huán)境保護為環(huán)境保護和環(huán)境保護執(zhí)法提供了良好的社會基礎。

四、環(huán)境保護執(zhí)法的改革路徑

（一）環(huán)境保護執(zhí)法的頂層設計和法律改革

環(huán)境保護體制改革首先需要在環(huán)境保護執(zhí)法的權力配置上進行。在環(huán)境保護工作中，國家環(huán)境保護部對全國環(huán)境保護執(zhí)法工作進行管理和監(jiān)督。環(huán)境保護執(zhí)法需要構建全國統(tǒng)一和上下聯(lián)動的執(zhí)法權體系。在法律改革上，在中央層面可授權中央環(huán)保督察組以環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權，以便監(jiān)督管理全國環(huán)境執(zhí)法工作。此外，應當清晰界定環(huán)境保護執(zhí)法的行使部門以避免地方保護主義和部門間權限不明。建設、質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)、市政、交管等職能部門的相關執(zhí)法權統(tǒng)一到環(huán)境保護局或者通過聯(lián)合執(zhí)法（如綜合執(zhí)法局）來規(guī)范環(huán)境保護執(zhí)法，如《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》。在環(huán)境保護執(zhí)法中可設立環(huán)境保護警察以增強環(huán)境保護執(zhí)法的強制力和威懾力。在法國、美國等發(fā)達國家的環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境保護警察對環(huán)境污染行為具有較大的管理權限和強制性權力。針對基層環(huán)境執(zhí)法，法律改革中應當構建完善的環(huán)境監(jiān)察機構和明確的執(zhí)法權限。在法律規(guī)則制定中應當細化環(huán)境執(zhí)法自由裁量權，并盡可能減少環(huán)境執(zhí)法自由裁量權的運行空間，如《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權實施標準（第三版）》（2016）。在環(huán)境保護執(zhí)法運行中采用信息化、網絡化和互聯(lián)化等方式來嚴格控制執(zhí)法權行使。

（二）完善環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理機制

為規(guī)范地方環(huán)境保護執(zhí)法體制需要建立獨立公正、權責明確和權威高效的環(huán)境保護執(zhí)法管理體制。環(huán)境保護執(zhí)法工作涉及環(huán)境保護部門與政府、其他政府職能部門之間職能與職責的問題。對省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度改革，即“省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔起人員和工作經費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。”環(huán)境治理采取垂直管理的管理體制有助于確保中央對環(huán)境保護執(zhí)法工作的領導和監(jiān)督。在改革中，市級環(huán)保局以省級環(huán)保廳（局）主要領導，并且局長和副局長由省級環(huán)保廳（局）提名。改革后，縣級環(huán)保部門成為為市級環(huán)保部門的派出機構。作為環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法機構，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊將與同級環(huán)境保護部門成為環(huán)境保護執(zhí)法的平行單位。因而，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構的機構編制需要重新構建，尤其是在基層環(huán)境執(zhí)法工作中。因此，環(huán)境監(jiān)察機構垂直管理后，環(huán)境保護行政處罰、環(huán)境保護信訪受理和處理、環(huán)境投訴等環(huán)境保護執(zhí)法工作需要更好的制度設計以便更好及時執(zhí)法和明確責任。

（三）創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法的協(xié)調運行和市場化機制

環(huán)境保護執(zhí)法需要構建相應的協(xié)調運行機制以保障環(huán)境保護執(zhí)法的科學性和有效性。第一，探索跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調運行機制。依據改革意見，探索流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構、跨地區(qū)環(huán)保機構，從而有效實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的力量整合。第二，環(huán)境保護議事協(xié)調機制。在黨委政府的領導下，建立環(huán)境保護聯(lián)席會議以便統(tǒng)籌協(xié)調相關部門職責分工、加強聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督管理。環(huán)境保護聯(lián)席會議需要落實黨委政府環(huán)境保護的重大決策和舉措，促進政府部門之間建立長效工作機制，預防和打擊環(huán)境違法行為。第三，環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享機制。環(huán)保部門需要會同水利、國土、農業(yè)、氣象等部門在重點監(jiān)管區(qū)域、生態(tài)保護區(qū)等需要重點保護或者具有重要地位的區(qū)域布局生態(tài)環(huán)境監(jiān)察網絡。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據實現(xiàn)互聯(lián)后，可以實現(xiàn)科學管理環(huán)境監(jiān)測數據、預防環(huán)境違法行為和提高環(huán)境應急能力。第四，環(huán)境監(jiān)測的市場化機制。環(huán)境監(jiān)測市場化可以提高環(huán)境監(jiān)測數據的可靠性，而環(huán)境監(jiān)測數據是環(huán)境執(zhí)法的重要依據。環(huán)境監(jiān)測能力建設需要環(huán)境監(jiān)測市場化改革，如可采用第三方托管運營機制。企業(yè)可以依法自行監(jiān)測或者委托第三方監(jiān)測；環(huán)境監(jiān)測市場化需要通過政府購買服務的方式委托第三方專業(yè)公司托管運營。

（四）創(chuàng)建環(huán)境保護執(zhí)法人員的培養(yǎng)機制

環(huán)境保護執(zhí)法首先需要具有相應法律素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)的執(zhí)法人員。第一，環(huán)境保護執(zhí)法人員需要具備相應執(zhí)法證件。《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件管理辦法》第3條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員依法開展監(jiān)察執(zhí)法活動資格和身份的證明。”此外，依照《行政處罰法》第38條第3款的規(guī)定，行政處罰應當由從事行政處罰決定審核的人員審查，該人員應當具備相應的法律資格。第二，環(huán)境執(zhí)法人員需要規(guī)范執(zhí)法。環(huán)境保護部已經制定《環(huán)境執(zhí)法人員行為規(guī)范》以保證環(huán)境執(zhí)法人員嚴格、規(guī)范、公正、文明、廉潔執(zhí)法。環(huán)境執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查、案件調查、排污征收和督查時嚴格依照法律法規(guī)和法定程序進行。“行政主體實施行政行為的程序不僅應當合法，而且應當合理。行政主體不得濫用行政程序權力，且自由裁量行為應當有正當且充分的理由。”[14]堅持程序和實體公正統(tǒng)一的精神，嚴格控制環(huán)境保護執(zhí)法自由裁量權。第三，加強環(huán)境執(zhí)法人員法治能力培訓。在集中講解法律法規(guī)的基礎上，需要采取案例教學、視頻教學、現(xiàn)場教學等培訓方式，同時安排環(huán)境保護執(zhí)法人員觀摩行政復議和行政審判等活動。通過集中學習和自我學習，環(huán)境執(zhí)法人員需要掌握《環(huán)境保護法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《政府信息公開條例》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律法規(guī)以及相關的司法解釋。第四，在環(huán)境保護執(zhí)法中，環(huán)境保護執(zhí)法人員可聽取法律顧問和法律專家的法律意見和法律論證。

（五）建立環(huán)境保護執(zhí)法的行政問責機制

第一，地方政府環(huán)境質量政績考核體系。構建環(huán)境保護責任清單并完善環(huán)境保護責任主體的法律責任。在政府考核中，環(huán)境保護責任清單應當成為社會公眾和公益組織監(jiān)督政府部門和環(huán)保部門的依據。第二，建立環(huán)境保護執(zhí)法案卷評查制度。“應定期對執(zhí)法案卷進行評查，找出行政執(zhí)法過程中存在的問題，及時總結經驗，并定期對外公布評查結果”[15]。第三，建立環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督機制。在制度設計上，構建主要領導干部環(huán)境保護離任審計制度和重大環(huán)境污染問題一票否決制度。《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》要求：“環(huán)保部及省級環(huán)保部門將組織開展對地方黨委、政府環(huán)境保護督察以及嚴禁地方黨政領導干部違法干預環(huán)境執(zhí)法。”第四，社會公眾參與環(huán)境保護執(zhí)法行政問責機制。“完善環(huán)境公開制度，使環(huán)境保護的國情教育和公眾參與具有知情權基礎；完善環(huán)境社會監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的機制，使公民和社會組織維護自己和公眾的環(huán)境權益具有制度可能。”[16]

五、結語

沒有科學的環(huán)境保護立法，環(huán)境保護執(zhí)法工作便缺少法律根據；沒有有效的環(huán)境保護執(zhí)法，環(huán)境保護法律便無法有效實施。“從各國經驗來看，在環(huán)境保護領域，行政公權力的介入都是全面解決環(huán)境問題不可或缺的重要甚至主要手段。”[17]在環(huán)境污染日益嚴重的情形下，環(huán)境保護執(zhí)法問題不僅是國家治理體系的重要方面，更是全面推進依法治國的重要內容。對環(huán)境保護執(zhí)法人員和行政相對人而言，環(huán)境保護執(zhí)法工作都是利益的博弈過程。環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督機制和問責機制應更為公開和透明，如環(huán)境保護執(zhí)法第三方評估和公眾參與環(huán)境保護執(zhí)法全過程。在環(huán)境保護執(zhí)法過程中，環(huán)境保護執(zhí)法工作人員的法治思維和法治能力更是環(huán)境保護法治化的核心因素。同時，地方政府建立符合實際的政績觀和考核機制，才能從根本上支持環(huán)境保護部門的行政執(zhí)法工作。因此，環(huán)境保護執(zhí)法工作直接關系到環(huán)境保護法的實施，更關系到人民群眾的生活環(huán)境。