國家—農民關系的調整與農民政治認同的互動關系

萬海玲，楊 源

（1.西安理工大學 高等技術學院，陜西 西安 710082；2.北京師范大學 馬克思主義學院，北京 100875；3.山西師范大學 馬克思主義學院；山西 臨汾 041000）

一、國家與社會關系的變遷歷程與政治認同

研究國家與農民的關系首先要從國家與社會的關系入手。國家與社會的關系問題一直是學術界關注的焦點。它不僅包括國家與城市社會的關系，還包括國家與農村社會的關系。縱觀東西方歷史，國家與社會關系的變遷歷程呈現同構膠合、有限分離、有機互動三種狀態，在不同的狀態下政治認同有著不同的表征。

國家與社會同構膠合狀態下，國家與社會合二為一。在西方，古希臘作為西方政治文明的源頭，其城邦生活與社會生活同構一體，“公民身份很像是一個家庭中的成員資格”[1]亞里士多德提出的“人天生是一種政治動物”[2]是對當時國家與社會同構膠合狀態的真實寫照。到了古羅馬時期當城邦擴張成為地域龐大的世界帝國，國家與社會關系有所疏遠，法律成為國家治理的主角，此時的國家是“基于法的一致和利益的共同而結合起來的集合體”。[3]國家依法治理，社會由道德、習俗等來約束，國家與社會分野的苗頭初步出現。進入中世紀，基督教的興起是社會對抗國家的第一次大規模的有組織的嘗試。基督教雖然最終還是接受了國家，但是它的存在及其活動功不可沒。羅馬帝國崩潰以后，教會通過人們的信仰和贖救觀念，對國家的行為形成一種約束，發揮其作為社會組織的作用。“尤其是教皇基拉西烏斯一世（Gelasius）的‘雙劍’觀（Two Swords Idea，指上帝為不同的目的賜予人類兩個權力中心：世俗權威與宗教權威），更是當時政教雙方的基本共識。換言之，這兩種權威應當在國家內部保持平衡、互相制約的觀念，始終是基督教信條的關鍵性信條，盡管這一信條的詮釋在各個時期不盡相同。總之，西方中世紀基督教這種‘雙劍’觀念，從另一個方面推動了社會與國家在近代政治思想中的分化。”[4]然而，需要指出的是，此時的教權與王權分離并非國家與社會的有限分離，前者只是為后者提供了理論資源。雖然教權與王權是二元的，但是兩者共同起作用使得此時的私人領域依然是政治領域，“人民的生活和國家的生活是同一的”。[5]基于此，西方古希臘時期、古羅馬時期、中世紀國家與社會關系的變遷歷程，總體上依然是國家與社會的同構膠合。在東方，封建社會、社會主義初期國家與社會同樣呈現同構一體的狀態。

國家與社會同構膠合狀態下政治認同呈現附魅與混沌化[6]的特征。個體沒有“自我”，個體在城邦、教會共同體或者君主專制時期的東方社會中受到“天道”“綱常”等法則的左右，未能呈現“本我”。個體沒有獨立自主性，更多的是依附性的，教會、君權、王權等壓抑了個體的主體性與自我的特性，造成個體的主體性缺場，此時的政治認同也只剩以權力為主導的單向度強制性的演繹。認同主體作為研究認同的邏輯起點與歸宿，如果被公共意志、絕對教權、絕對君權所粉碎，那么認同呈現出“自然”認同、“服從”認同就不足為奇了。然而“自然”認同、“服從”認同并不是理性主體的自覺認同，而是認同主體在強權的化身下混沌不清的、附魅的認同。

國家與社會有限分離即國家與社會從同構膠合走向分化，二者的界限開始厘清。在西方，啟蒙時期的“社會中心論”提出國家與社會是兩種不同的組織形式，認為社會是一系列相互關聯的生產行為、交換行為和消費行為的總和，有著自己的內在動力和自主規律，[7]并且提出國家是在契約的基礎上形成的，要以保證人們的生命、財產安全為基礎，才能保持契約的關系。社會先于政府而存在，政府盡管被視為至高無上，但與社會之間實際上是一種信托關系。[8]黑格爾則提出國家決定社會的“國家中心論”觀點，黑格爾對市民社會與國家做了明確的區分，體現著“國家高于市民社會”的原則。馬克思在人類思想史上第一次系統地闡釋了國家源于社會、社會決定國家、國家終將回歸社會的歷史觀，提出了國家與社會“對立性”和“同一性”并存的科學論斷。無論是啟蒙時期的“社會中心論”、黑格爾的“國家中心論”還是馬克思的“對立性”和“同一性”并存都是基于國家與社會有限分離的探討與思考，不僅推動了國家與社會的真正分野，而且也使得二者的互動構建成為可能。在東方社會，隨著民族國家的確立、市場經濟體制的建立，國家與社會有限分離的時代印記也因此呈現。

國家與社會有限分離的狀態下政治認同呈現出場與宰制化[9]的特征。個體開始覺醒，權利意識被喚醒，共同體或者國家成為個體權利的保障。個體參與公共事務的積極性提高，參與公共事務的主體有所擴大，理性認同的動因不斷激活。市場經濟的確立，帶來的是利益的無限至上，個性的獨立與個性的張揚發揮到極致，與此同時個體對共同體或者國家的責任近乎失語。因此，國家與社會的有限分離，國家權力的讓渡，社會自主性不斷增強，但是由于二者互動構建的不足，再加上全球化、信息化以及多元化的沖擊，使得社會呈現一種“病態”，傳統的政治、經濟、文化體系面臨著沖擊，新的體系尚未確立，社會中種種質疑與困惑使得民眾的政治認同無所適從、飄忽不定。

不論是“社會中心論”，還是“國家中心論”，它們都是以國家與社會的分離與對立作為前提的，但隨著資本主義的進一步發展，尤其是晚期資本主義時期，國家與社會的界限變得模糊，二者開始相互滲透、進行有機互動。國家與社會的有機互動是指國家在法治與理性的治理邏輯下、社會在自主、自治、自律的發展邏輯下相互形塑、相互促進、相互保障、相互糾錯的互動生態。[10]在國家與社會的有機互動中，個體不僅能夠通過政治參與、協商對話等方式確認其公民身份，而且使得個體能在利益博弈中實現公共利益最大化，增強社會的整合力度，進而提升民眾的政治認同。在對待公共權力的態度上，既不是無主體的盲從，也不是表現出“冷漠”的逃避，而是尋求與公共權力互動合作下的理性認知。因此，國家與社會互動下的政治認同呈現理性與有機化的特征。

二、新中國成立以來國家與農民關系的調整與農民政治認同的互動

新中國成立后，在農村開展土地改革成為中國共產黨施政的第一步。土地的獲得對農民認同共產黨及其領導的新政權具有重要的促進作用。曹樹基以“蜜月”來形容此時國家與農民的關系。土改使國家權力空前深入到鄉村社會，一改傳統社會中國家對農民的控制受到客觀條件的限制而鞭長莫及的尷尬，國家權力在農村的行使沒有了緩沖地帶，“舊日的國家政權、士紳或地主、農民的三角關系被新的國家政權與農民的雙邊關系取代了。”[11]新的人民政權不僅取代了舊的政權，與此同時，被毛澤東視為傳統社會束縛農民的“四條極大的繩索”[12]即紳權、族權、神權、夫權也一并被鏟除。此時的中國共產黨建立的新政權使得國家處于絕對的強勢地位，中央權威空前強大，農民“在政治上獲得解放的社會，很快又在體制上被國家所吞食。”[13]因此建立在農民自覺基礎上的對國家的理性認同盡管還未完全形成，但中國共產黨收獲了人民群眾對其革命的完全認同。

集體化時期，執政黨的土地政策發生質變即土地農民所有制變為集體所有制，在身份上，農民從個體的農民變為集體的社員，同時，又設立戶籍制度、供給制度等，農民對于國家的高度集體化的控制，一開始表現出的是支持和高漲的生產積極性，然而這種狀態并沒有持續太久。當農民對國家的全面依附形成時，當集體利益的主軸成為主導國家與農民關系的主旋律時，農民的個體利益長期被忽視，帶來的后果就是國家與農民關系的緊張，并且演變為不斷激化的矛盾，最后招致不間斷的日常反抗演化為有組織的對抗。此時農民的政治認同出現重大波動是不可避免的。

家庭聯產承包責任制的實行，開啟了以土地政策調整為核心的農村改革。作為中國的“第二次土地改革”，它深刻反映了國家與農民之間的利益博弈。農民基于生存本能引發的“生產力暴動”，被稱之為農民的創造性自主行為，推動著農村土地制度的變遷。[14]而國家在面對農民的反抗與農業生產力的長期癱瘓的狀況下，對農民的自發創造性給予肯定，這在很大程度上緩解了國家與農民之間長期僵持的關系。國家與農民之間的適度張力，凸顯了農民的自發性創造與國家推廣提升的良性互動，創造了中國的奇跡。這一自下而上的變革帶來的是農民生產生活上的自主支配權，鄉村經濟開始復蘇并逐步走上正軌，農民也因經濟上的利益的滿足與自主產生對國家與政府的擁護與贊同，由此形成新中國成立后農民政治認同變遷歷程中的第二次高峰。

20世紀80年代之后，國家的整體戰略依然是在保證國家糧食安全的基礎上繼續推進工業化發展，所以國家盡管通過一系列政策提高農民收入，但是在征收農業稅方面給予的優惠不足，由于經濟發展國家通過農產品的訂購價與市場的差價利潤較高，僅1985-1989年這種價差就達900多億元[15]，使得農民收入并未明顯提高。因此在這一過程中，農民逐步從獲得被尊重與權利再得的熱情中走出來，在越來越沉重的負擔中重新爭取自身的生存空間。農民開始另辟新徑——進城，為國家貢獻自己的力量實現國家富強，這是個體的社會價值，但是農民在進入城市之后，并不能享受和城市居民同等待遇，農民工的各項權益的保障機制并沒有建立起來，于是一系列的社會問題凸顯，農民工與政府、企業的矛盾叢生，必然給社會帶來不安定的因素。在這個層面上國家與農民的關系則又轉化為因個人利益損失而導致的各種矛盾。

另外在家庭聯產承包責任制后，農民雖然獲得了土地的自主經營權和收益權，但是政府對土地征用帶來的土地收益上的損失，使得農民與國家的關系再次受到打擊。據統計，自我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費不超過1000億元，農民在加快我國工業化、城鎮化發展過程中做出了重大的貢獻，不但在經濟利益的損失是主要的，而且同時還產生了大量的失地農民，這也是為何農民選擇進城的主要原因。農民失去土地，而相應的補償不能得到，從而導致的上訪事件、暴力沖突事件時有發生，這是國家與農民之間關系的裂痕不斷深化的又一重要原因。

新時期為了保證糧食生產與農業基礎的穩定，國家出臺了一系列的惠農政策諸如農村稅費改革、促進農民增收的一號文件等，這些惠農政策一定程度上減掉了農民的負擔，但是近些年農業生產的成本在一直增長，政策的傾斜對農民的增收收效甚微，因此農民進行農業生產的積極性還未充分調動起來。對于農民來說，所需要的并不單單是負擔的減輕，而最關鍵的是收益的提高、城鄉差距的縮小以及公民待遇的實現。因此，近年來呈現在我們面前的國家與農民的關系是國家熱情地支持與鼓勵農民，而農民卻泰然處之，在這樣的狀況下農民的政治認同出現弱化是在所難免的。

三、當前提升農民政治認同的基本思路——從國家與農民互動的角度

政治認同是社會成員在社會政治生活中產生的一種意識和感情上的歸屬感，具體表現為對政治主體的信任、認可、支持與同意等。當前農民的政治認同發生了較大變化。一方面，農民對政治制度、執政黨、政府和社會主流意識形態基本認同；另一方面，農民在對其生活的政治共同體還存在著諸多異議，農村社會中出現了諸多不和諧。比如：對村干部、縣鄉干部的抱怨和反感，對城鄉收入以及教育、醫療、公共服務等懸殊差距的不滿和憤慨，對利益訴求不能表達更不能得到滿足的失落和苦悶，對社會腐敗現象的痛恨甚至于對黨和國家前景的憂慮和擔心，甚至時有嚴重的群體性事件發生。因此，雖然社會的不斷進步使得強化農民政治認同的要素不斷產生，但是到目前為止農民依然是弱勢一族，農民的政治認同問題依然有待提高。

目前，學界從利益、社會公正、社會管理、政治傳播、黨建等方面對增強農民政治認同作了探討，而本文則認為從國家與農民互動的視角，提出增強農民的政治認同的路徑選擇的研究還比較少，本文作者認為，這一研究視角有助于拓寬農民政治認同研究的內容和視野，將農民政治認同問題放在整個中國現代化進程引起的農村社會變遷的大背景下審視，有助于揭示中國現代化過程中的多樣性和復雜性，同時把握國家與農民關系的變化來探索增強農民政治認同的途徑。如有學者認為，中國社會的政治傳統使得國家在鄉村治理中始終占據主導地位，社會的自主性在鄉村政治發展中的影響很小，鄉村政治體制是國家“在各種矛盾的錯綜交叉之中因勢利導、掌握主動的一項國策。”[16]“轉型期中國農村政治結構的變遷過程，是現代化背景下由國家主導的鄉村社會制度變遷過程”。[17]然而，隨著社會的轉型，利益分化逐步加劇，在這樣的背景下探討鄉村政治的發展，從國家層面需要關注社會的需要，需要關注農民的意愿與追求，需要關注農民的利益表達[18]。改革開放之前，國家通過資源控制、組織控制、思想意識的控制等方式維護著國家、政府以及執政黨在農民心目中的權威。而改革開放之后，家庭聯產承包責任制的實行、人民公社制度的廢除、村民自治的實行以及經濟搞活帶來的農民思想的活躍，使得國家對農村的治理變得十分復雜。在這樣的背景下，國家必須關注農民是否能夠自主決策，農民利益表達渠道是否暢通，關注農民的意志在多大程度上得到滿足等。國家只有真正了解農民的需求，制定相應的政策以最大限度地保障農民的權益，才能增強農民對黨和政府的政治認同。因此，從國家與農民互動的視角來探討增強農民的政治認同的途徑，基本思路應該是：農民基于自身利益的考量參與到政治生活中來，執政黨和國家通過合理的公共政策滿足農民的需求，農民在參與政治生活的過程中，逐步意識到個體在政治生活中的意義與使命感，從而使雙方形成持續的良性的互動，農民的政治認同就會隨之提高。

1.規范基層職權的政治權力運作

新中國成立以來，中國政府一直以發展主義思維為指導制定國家發展目標，發展的重點集中在城市和工業，而農業和農民僅是國家發展戰略一個重要組成部分，服從和服務于整個國家發展大局。在國家現代化建設的過程中，農民做出了很大的犧牲。今天當全民在分享現代化發展的成果時，農民卻處于各種困境：由于長期以來形成的二元社會結構使得其經濟利益難以保障，農村公共產品的覆蓋面窄，貧困人口依然很多，土地流失很嚴重等。在這樣的情形下，國家需要考慮的是如何形成合理的利益分配機制，如何在政策與制度上改變國家對農民的不公平策略，如何制定導致國家與農民需求平衡的相關政策。尤其是從改善民生的角度，國家政策的傾斜是提升農民政治認同的重要砝碼。稅費改革以來，農民政治認同的提升雖然得益于國家對農業的支持，得益于國家的惠農政策，但是由于基層黨政部門的自利性、不合理的資金撥付機制以及鄉村裙帶關系的影響，使得國家的惠農政策在執行過程中出現很大的偏差。國家政策執行不到位無疑暴露出國家政治權力運作存在缺陷，尤其是基層政權。所以規范基層職權的政治權力運作，提升基層政權運作的制度化水平是保證國家民生政策真正惠農的保障。

2.保證農民制度化的政治參與

政治參與是國家民主政治的重要內容和顯著標志，是國家民主政治的精髓。政治參與是指公民通過一定途徑，積極主動地參與國家社會政治生活，從而來影響政府決策的一種政治行為。在我國，農民是國家的主體，農民的政治參與對推進中國的民主政治進程，起著決定性的作用。從宏觀上講，盡管農民的政治參與的制度體系基本框架已初步形成，但是事實上農民用政治手段爭取和滿足自己的利益需求在程序化、法治化規定方面還有待完善，以至于當農民利益受到侵犯時，就會因缺乏順暢的利益表達渠道，激發農民無序的政治參與，從而惡化政府與農民的關系，弱化農民的政治認同。國家法律雖然明確規定農民享有平等的民主權利，但是事實上農民參與的機會是有限的。僅從每一屆人民代表大會代表構成比例可以看到，農民代表人數與其總人數是極不相稱的。為了解決這一問題，不僅需要加強執政黨和政府與農民之間的雙向政治溝通，而且要拓寬原有政治參與的渠道，例如可以通過組織農會、擴大農民在人大代表中的比例等渠道使得農民的意志得到表達，逐步引導農民有序、有效地參與政治生活。另外，引導農民參與國家重大問題的討論，監督政府行為也是推動農民有序政治參與的渠道。在推進基層民主的進程中，因基層政府還不能完全擺脫舊有思想的影響，以至于暗箱操作等無視民主程序的現象仍然時有發生，因此政治參與的規范、有序進行，讓農民真正參與到政治生活中去，是實現制度化政治參與的重要保障。

3.推動農民政治心理的現代性變遷

學者們普遍認為新時期農民的政治心理隨著社會經濟環境的變遷處在不斷變化之中。1978年之后農民的家族、政治宿命意識淡化，在男女平等及與生育和家族傳承有關方面的意識趨于現代化，平均主義、保守主義的傾向下降，自我效能感和風險意識增加，農民的政治人格由封閉走向開放。[19]諸多學者還就市場經濟實行以來，農民政治心理的積極變化做了詳細的闡述，大多數學者都認為農民的公民意識在逐步增強，自由、平等、競爭、法治等現代民主制度中的概念逐步在農民的政治理念中形成。新中國成立后，基于憲法的明確規定農民的政治地位得到了質的提升，但是在現實生活中社會底層階級的尷尬角色依然存在。改革開放以后，雖然中國逐步在推進現代化進程，但是中國農民無論在經濟領域、政治領域還是社會領域都還有待進一步提高其地位。農民這樣的處境表現在政治心理上是依附、馴服和順從，這與農民作為現代化的主體地位是格格不入的。因此要推動農民政治心理的現代性變遷，關鍵要培育農民的主體意識，即主要從三個方面努力：一是要進一步完善農村市場經濟體制，為農民主體意識的培育奠定物質基礎；二要完善村民自治制度，培育農民的政治參與意識；三要通過法治教育培育農村的法治文化。