上海公安人口管理條線民警分層分類培訓模式研究

王 鋒，朱 亮，馬 騰

（上海市公安局人口管理辦公室， 上海 200002）

一、研究背景

（一）依法治國提出新要求

習近平總書記在十九大報告中，對全面依法治國做出了重要部署，提出了一系列法治新判斷、新思想，明確建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法，努力讓人民群眾感受到公平正義。這對如何全面深化公安改革，規范化執法，打造專業化、職業化、正規化執法隊伍，提出了更高的要求。

（二）本市發展規劃提供新機遇

《上海市城市總體規劃（2016-2040）》中明確，要守住人口底線，嚴控人口規模，持續優化人口結構和人口布局，力爭2020年常住人口規模控制在2500萬人左右，并作為2040年常住人口規模的動態調控目標。同時，建立適應人口動態變化的監測機制，考慮人口的動態變化性，通過監測人口增速、人口結構變化等關鍵指標，對可能超出規劃預期目標的人口規模、結構、分布等變化做出評估和預判。評估建設用地供應、住房供應、公共設施配置、市政交通保障等方面的匹配度，及時進行政策調控。這對人口管理和綜合調控劃出了底線，對如何做好實有人口信息采集、做好戶政管理，提出了具體要求。

（三）“智慧公安”建設指明新方向

“智慧公安”建設戰略指出，要依托信息化、智慧化建設，樹立卓越、統籌、服務、開放、共享、眾籌的理念。“智慧公安”建設為上海公安人口管理工作提出了新任務，指明了新方向，樹立了新理念、新思路，這也意味著對創新上海公安人口管理條線民警培訓形式提出了新要求。

（四）培訓有效性揭示新需要

“培訓有效性”也稱“培訓效果”，表明培訓結果與培訓預期之間的契合程度。美國著名學者雷蒙德·諾伊將“培訓效果”定義為單位和受訓者從培訓中獲取的收益。對上海公安人口管理條線民警而言，收益意味著學到了新知識、新技能，理論和實務操作工作水平得到提升；對單位來說，收益包括機構運行更加高效、隊伍整體素質提高、人民群眾滿意度和獲得感提升等。當前上海公安人口管理條線培訓有效性對建立科學完善的分層分類培訓體系提出了新需要。

二、當前培訓現狀和存在的不足

（一）當前培訓現狀

目前，上海公安人口管理條線初步形成了以崗位為基礎分類，依托開設培訓班和課程、微課程教育平臺，開展條線培訓，基本情況如下：

1．培訓內容

結合上海公安人口管理條線培訓實際情況，按照崗位分類，開設了思想政治建設、黨風廉政教育、人口服務管理和綜合調控、實有人口信息采集、戶口管理、居民身份證管理、居住證管理、門弄牌管理、系統操作和相關政策解讀等10大類41門課程。

2．培訓師資

以教官聘任制為抓手，堅持辦院合作、內外聯動，充分調動各方資源。以上海公安人口管理條線兼職教官為主體，邀請上海公安學院等有關單位優秀講師和業務骨干，進行業務培訓。同時，邀請復旦大學、上海大學等專家學者，開展理論講座，拓寬培訓知識的廣度和深度。

3．培訓形式

形成集中培訓、以會代訓、內網培訓和崗位練兵、師徒帶教等“五位一體”的培訓形式。針對不同層次，分別開設了領導干部業務培訓班、業務骨干培訓班，進行住讀集中式培訓；針對能力短板，開展重點能力提升活動，評選崗位能手；圍繞“出師資、出教材、出標準”要求，開展上海公安人口管理條線培育點建設；利用平臺發布人口管理相關政策文件、網絡課程等，滿足更多學習主體的需求，縮短培訓半徑。

（二）存在的不足

現有的培訓模式，為人口管理工作培養了一批業務骨干和崗位能手，但隨著新形勢發展，上海公安人口管理條線培訓工作亟待形成科學完善的培訓體系，一些問題亟待改進和優化。

1．培訓實際與培訓需求不匹配

現有培訓班培訓課程設置中，主要以培訓班、召開工作會等形式，進行集中培訓，培訓過程中多以“灌輸式”教學為主，側重于單純的理論和政策解讀，忽視受訓者處理具體事件能力的培養，缺乏生動鮮活的實戰案例，師生互動性不強，難以調動受訓者積極性和主觀能動性；培訓內容的針對性、實效性有待加強，重數量輕質量和效果，未能根據不同崗位具體需求開展個性化的課程設置，對提高領導干部和業務骨干工作實效作用有限。在開設的41門課程中，“灌輸式”課程占比達75%，專題講座占10%，外出調研占15%。比如領導干部業務培訓班中，課程涵蓋實有人口管理和戶政管理兩大類，但實際培訓過程中，參訓領導干部大多是分管一類業務的，這在造成資源浪費的同時，也削弱了培訓效果。

2．標準不完善，缺乏系統性

盡管培訓課程內容豐富，形式多樣，涵蓋上海人口管理工作各個方面，但缺乏系統性梳理和分類，未形成培訓需求明確、課程安排精準、效果評估多樣、培訓成果豐富的培訓體系；從資源角度看，尚未形成系統性的課程分類和教材體系，教官隊伍建設機制不健全；從制度層面看，尚未建立系統的培養體系和自我學習機制，主動學習的積極性不高，階梯式縱向培養的深度發展不夠。

3．培訓缺乏導向性

一方面，實際培訓中較少對基層工作實踐中存在的問題開展專題研討，不能“解剖麻雀”，問題導向性不夠強，不能深入分析原因，導致學習興趣不高，參與度不強；另一方面，缺乏與之相適應的培訓方法，未能根據培訓對象個性采取啟發性、研討式、案例式教學，缺乏生動鮮活實戰案例作支撐。

4．培訓遷移效果不好

培訓遷移是指培訓對象通過培訓后學到的新知識、新技能，獲取解決問題的新方法和行為態度等，并能有效地運用到實際工作中去。由于培訓目標和結果應用的缺失，導致現行培訓出現培訓所學效果不佳，難以轉化為工作實績。

5．培訓周期過長

盡管現行培訓模式以集中培訓與網絡培訓相結合，但由于集中培訓班培訓人員數量有限，參訓人員占上海公安人口管理條線民警總量的比重較低，培訓機會較少，培訓周期長，加之政策變化更新快，導致民警政策掌握與工作需要存在一定程度脫節。如以目前平均每年培訓領導干部90人的速度計算，培訓周期約為6年。網絡培訓僅局限于課程、微課程，未做系統分類，視頻制作可觀賞性不強，缺乏有效激勵機制，學習成果不能進行有效轉化，民警參與率不高。

三、探索構建科學完善的分層分類培訓模式

要從上海公安人口管理條線培訓工作實際出發，以“夯實基礎、明確導向、分層分類、供需結合”為指導，依托信息化手段，構建計劃明確、形式豐富、分類清晰、評估科學、應用廣泛的分層分類培訓體系，形成閉環，并不斷完善，實現培訓體系內部“良性循環”，全面提升人口管理條線民警的能力素質和工作水平，促進隊伍正規化、專業化和職業化建設。

（一）加強頂層設計，制定層級清晰、科學合理的培訓體系

1．明確三層級培訓責任主體

建立市、區、所三級分層培訓模式，明確職責分工，實現上海公安人口管理條線民警理論和實務操作培訓全覆蓋。市級人口管理部門負責崗位領導干部和業務骨干培訓，注重政策解讀、工作指導、破解難題和創新突破；區級人口管理部門負責本轄區人口管理崗位民警培訓，注重業務解讀和實務操作；公安派出所負責定期對本所人口管理崗位民警開展業務培訓，確保民警對有關政策規定全面知曉、熟練掌握。

2．完善兩種崗位分類

根據人口管理業務不同，可將人口管理崗位分為實有人口管理崗位、戶政管理崗位和警務輔助工作崗位。在此基礎上，分別構建相應的能力等級體系，建設人口管理隊伍正規化、職業化發展框架。

3．劃分五個層級培訓對象

從上海公安人口管理崗位培訓對象來看，主要有初任民警和警務輔助人員、業務骨干、帶教民警、領導干部等，根據能力等級不同，可以分為初任、基本級、中級、高級、特級等5個層級。初任主要針對尚未取得崗位任職資格和有意向從事人口管理工作的人員，采取自學形式，熟悉人口管理相關崗位的法律法規、政策規定等，并通過資格認證考試。基本級是在初任的基礎上，在實訓點經過2周的崗前培訓和1年的崗位實習后，能夠熟練掌握系統應用操作，按照評定標準，考核合格的民警和警務輔助人員，獲取基本級資格后，即可上崗工作。中級主要針對人口管理崗位領導干部和帶教民警、小教員，全面掌握人口管理理論體系，熟練操作系統，具有帶教資質，有一定政策制定和擴展能力，且經評定認證獲得相應資質。高級注重研發能力，能夠承擔業務拓展、解決問題短板、進行教育培訓、開發新課程，獲得一定科研成果的人員。特級為最高層級，在高級的基礎上，注重理論研究能力，具有領域內領先地位和重要影響力，對人口管理工作進步具有重要推動作用的民警。

4．緊扣六個能力模塊

人口管理崗位培訓應緊緊圍繞理論知識、實務操作、帶教培訓、業務拓展、研發創新、影響力等六個能力模塊，根據不同層級和不同對象，加入相應模塊，形成模塊合理、能力要求適當的等級能力模塊。理論知識中既要含有黨的政治理論、紀律規定等，又要包括法律法規、政策規定、操作規范等，還要注重實際操作能力和群眾工作能力等的培養；帶教培訓側重考察帶教、授課、培訓學員能力和重點課程開發能力；業務拓展從科研能力、政策制定水平、解決熱點難點問題能力等方面進行培養；研發創新旨在尋求人口管理工作新路徑、新理念、新構想，助推人口管理工作與時代相融合；影響力著重考察人口管理工作貢獻率，領域內和國內外的知名度和影響度，充分凸顯上海人口管理工作在全國人口管理工作中“排頭兵”和“先行者”的作用。

5．增強針對性，形成個性化課程規劃

堅持問題導向，以培訓對象的整體特性和需求為依據，結合不同時期工作重點，有針對性地制定課程規劃，合理配置課程內容、培訓方式、時間安排和師資配備，形成個性化的課程方案和安排表。

（二）依托信息化，建立分類合理、類型齊全的課程體系

推進培訓資源“供給側改革”，優化課程設置，完善教官隊伍建設，加強培育點、示范點、實訓點的建設。堅持以需求為導向，加強課程開發力度。建立集中培訓和網絡培訓相結合的培訓形式。綜合運用信息化手段，構建分類合理、類型齊全的課程體系。

1．優化課程設置

一是建立課程類目清單。梳理現有已開發課程，并按照業務條線進行合理分類，建立課程類目清單，為個性化課程規劃提供“菜單式”服務。根據課程類目，設置清單內同一類型課程數目上限，形成課程開發、淘汰、優化、補足的動態循環，避免同一課題過度開發，做到結構合理，實現資源優化配置。二是優化課程設計。堅持以培訓對象實際需求為導向，依托微課程、課程建設，優化課程設計，豐富課程內容，提高課程實用度，增強界面可視性、觀賞性、技術性，切實激發培訓對象的學習興趣，實現培訓有效性。三是加強教輔材料開發。根據崗位分類，開發人口管理崗位教輔材料，包含教學大綱、教科書、操作手冊、法律匯編、案例評析等，更新、健全題庫，形成內容全面、類型完備的教輔材料體系。

2．完善教官隊伍建設

人口管理條線教官隊伍建設堅持專兼結合、以兼為主、內外聯動的建設模式。開展教官隊伍摸底排查，摸清教官底數、人員結構和勝任能力；完善教官選用機制，根據課程分類，建立與之相適應的教官人才數據庫，優化教官結構，合理配置初、中、高級教官數量；實行教官聘任制，嚴格按照聘任標準和程序進行聘任，建立聘任教官進出流動和激勵機制；注重分類培養，搭建展示平臺，如“崗位能手”評選活動等；加強內外聯動，邀請知名專家學者、其他條線優秀教官，納入教官人才數據庫。

3．探索建立培育點、示范點、實訓點

根據培訓對象、工作任務和輻射范圍不同，在市、區建設培育點、示范點和實訓點，形成多層次、廣輻射、全覆蓋的實務培訓、課程開發和理論研究的場所。依托課程開發中心，建立市級培育點，做好理論研究和政策制定評估，探索創新工作思路和工作模式；在各區分別建立1個區級培育點，負責培育中高級人口管理崗位人才、開發新課程、解決人口管理工作中難點和熱點問題。開展示范點創建活動，實行總量控制，在各區設置2-3個示范點，建立“掛牌”和“摘牌”制度，切實提高窗口服務水平，發揮模范窗口帶頭示范作用。在各區設置3-4個實訓點，以新警帶教的方式，培訓初任崗位民警。

4．優化培訓形式

以“智慧公安”建設為契機，運用信息化手段，建立集中培訓和網絡培訓結合的培訓方式。一是增強集中培訓的針對性和問題導向性，增加參與體驗、論壇講座、案例分析、角色互動、實戰操作和拓展訓練等培訓方法，形成基礎業務培訓班、業務骨干培訓班和領導干部業務培訓班的集中培訓形式。基礎業務培訓班側重政策理論解讀和實務操作等，在面對面授課基礎上，增加實戰操作和案例分析培訓方法；業務骨干培訓班側重能力突破和政策研究，以案例解剖、拓展訓練和角色互動培訓方式為主，增加培訓研討性和學術性；領導干部業務培訓班側重宏觀人口管理政策把握，開展以論壇講座、參與體驗、拓展訓練為主的培訓方式。二是依托微課程、課程建設，開發建設網絡“e”班，滿足更多主體學習需要，縮短培訓半徑，為培訓對象提供全天候、全覆蓋的培訓方式。同時，努力運用微信等交流平臺，實現多種方式同步學習。

四、強化培訓效果，建構客觀、全面、有效的評估體系

培訓評估體系的建立有利于及時、充分地了解培訓對象對知識、技能的掌握程度，也是檢驗培訓成果的重要體現。建立形成性評價與總結性評價相結合，涵蓋反應評估、學習評估和行為評估的培訓評估體系，全面、有效、客觀地對培訓對象和培訓成果進行評估。形成性評估是對培訓的階段性評價，總結性評估是事后評價。

（一）成立評估工作機構

成立由教育訓練主管部門、人口管理部門、公安學院（培訓基地）、培訓對象所在單位政工部門聯合組成的評估工作小組，負責對培訓對象培訓中、培訓后進行綜合評估。

（二）優化評價方式

建立人口管理崗位能力認證中心，制定由準入資格、崗位等級、專項資格構成的崗位資格認證制度，組織開展初任上崗考試、能力等級資格認證考試，評定人口管理崗位民警能力等級。集中培訓結束后，組織開展結業考試或成果展示，通過理論測試、演說自身成果，全面客觀地檢驗學習成果。開展崗位比武練兵活動，從中發現人口管理條線優秀人才。同時，建立培訓數據檔案庫，及時跟蹤、評價培訓前、培訓中和培訓后相關情況，做到全面評估。

五、注重結果應用，建立配套應用體制機制

建立培訓結果與工資、評優、考核、任職、定級、晉升相掛鉤的應用機制，將培訓評估結果作為獎勵和懲罰的重要參考，制定一套系統完善的民警職業發展規劃，切實增強培訓的權威性和嚴肅性，提高民警對職業發展的認同感、使命感和光榮感，切實增強人口管理工作隊伍整體實力。

一是建立與能級相掛鉤的工資體系，將民警個人等級能力納入工資結構中，將能級與工資檔次相對應，作為民警工資指標體系之一，加入崗位能級津貼獎勵。原則上，能級越高、工作年限越長的民警，享受的津貼獎勵就越多。二是建立以培訓結果為依據的晉升機制。將培訓結果作為民警晉升的重要參考因素，設置培訓結果情況轉化為晉升參考依據的工作標準。三是實現培訓結果與工作權限相掛鉤。根據不同崗位的不同級別，賦予相應等級的工作權限。所有從事相關能力等級的工作人員必須取得相應的能力資格認證，做到持證上崗。不具備任職資格證書的人員一律不得從事超越權限的行政執法行為。四是完善崗位流動機制。將培訓結果和民警能力等級納入崗位流動考核指標體系中，記錄培訓結果和民警能力等級，完善崗位流動機制，實現資源最優配置。

六、結語

本文從培訓工作實踐出發，結合新形勢下人口管理工作培訓的新要求，在對現行培訓模式進行分析和思考的基礎上，對分層分類培訓模式框架進行了梳理、重構與探索。構建科學完善的分層分類培訓模式是一個系統工程，本文僅對框架進行了初步設計，理論層面及精細化程度還需強化，還應在此基礎上作深入研究，明確標準，細化分類，詳實內容。