基于PESTEL模型分析視域的金融精準扶貧研究

楊世偉

摘 要：精準扶貧是新時期扶貧開發(fā)工作的基本遵循和衡量標準，金融扶貧是扶貧工作的重要組成部分。本文運用 PESTEL模型，分別從政治、經(jīng)濟、社會、技術、環(huán)境和法律六個方面對影響金融精準扶貧工作的因素進行了客觀分析，針對現(xiàn)階段金融精準扶貧工作存在的現(xiàn)實困境，提出相關對策建議。

關鍵詞：金融；精準扶貧；PESTEL模型

中圖分類號：F833.1 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（10）-0063-04

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視扶貧工作，提出了一系列新觀點、新論斷，逐步形成了精準扶貧的重要思想。實施精準扶貧，成為新時期扶貧開發(fā)工作的重要方法和基本遵循，也是扶貧政策制定的戰(zhàn)略導向和衡量標準。一直以來，金融扶貧都是國內扶貧開發(fā)的重要組成部分。進入脫貧攻堅新時期，金融扶貧在專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的扶貧大格局中作用更加顯著。因此，加強金融扶貧，尤其是金融精準扶貧的研究，是值得深入研究的時代課題。正是在這個時代背景下，本文在借鑒前人研究成果的基礎上，嘗試運用PESTEL模型分析當前金融扶貧的現(xiàn)實困境，以期為提升金融精準扶貧的政策效果、促進金融精準扶貧工作的持續(xù)發(fā)展提供一些有益的參考。

一、金融精準扶貧的理論內涵和研究綜述

（一）精準扶貧的理論內涵

“精準扶貧”重要思想的提出，最早見于2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時的講話：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2014年1月，中辦詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年國務院扶貧辦出臺了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確精準扶貧工作機制包含精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。2015年6月，習近平總書記在貴州考察時提出“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到位精準、因村派人精準、脫貧成效精準”六個精準扶貧要求。2015年10月，習近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強調“實施精準扶貧，找到‘貧根，對癥下藥，靶向治療”，堅持“分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策”。2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出，“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、精準推進上下實功、在精準落地上見實效”，同時強調解決好“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”的問題。2017年2月22日，習近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調，“要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經(jīng)濟實體。”

綜合各種論述，“精準扶貧”可定義為：對于不同狀況的貧困地區(qū)環(huán)境和不同類型的貧困人口，進行精準識別、精準幫扶、精準管理的貧困治理模式。而本文所研究的金融精準扶貧，就是針對不同狀況的貧困地區(qū)環(huán)境和不同類型的扶貧對象，配置專門的金融資源、“對癥下藥”地精準提供適宜的金融產品和金融服務方式，支持扶貧對象通過發(fā)展生產、獲得就業(yè)等多種渠道以實現(xiàn)可持續(xù)的脫貧致富。

（二）金融精準扶貧研究綜述

一是金融精準扶貧存在問題和難點。鄢紅兵（2015）研究指出金融精準扶貧面臨風險、成本、難度、信用評級困難“四個增加”，存在推進力度、金融生態(tài)、金融機構參與動力、貧困戶內生需求“四個不足”的難點。蘇暢等（2016）研究指出金融精準扶貧面臨著金融機構網(wǎng)點分布與金融精準扶貧能力不相適應、金融產品供給與農村貧困資金需求不相適應、金融監(jiān)管制度設計與金融精準扶貧要求不適應、金融基礎設施建設與金融精準扶貧實踐不相適應等困境。楊釗（2016）研究指出金融扶貧的激勵約束機制、風險分擔補償機制、政策配套支撐措施等需要進一步完善。朱文勝（2017）研究指出金融精準扶貧仍存在精準扶貧與金融扶貧不匹配、直接融資與間接融資不協(xié)調、政策性金融與商業(yè)性金融不銜接、市場主體與貧困農戶利益聯(lián)結不緊密等系統(tǒng)性梗阻。

二是金融精準扶貧的政策建議。閆利民（2015）認為開展金融精準扶貧應建立銀政企對接機制、提高貧困地區(qū)金融服務覆蓋密度、改善農村金融生態(tài)環(huán)境。歐陽郴國等（2015）研究指出，完善農村金融體系、鼓勵金融機構針對性地設計金融產品、拓寬貸款擔保渠道、建立和完善風險分散機制，可以有效提高金融精準扶貧的實施效果。王順等（2016）研究指出，精準考核是提升金融扶貧效率的關鍵。姜再勇（2016）提出新時期金融支持精準扶貧的著力點在于：創(chuàng)新運用貨幣政策工具，引導金融資源向貧困地區(qū)聚集；發(fā)展普惠金融，增加貧困地區(qū)金融服務的可獲得性；建立健全風險分散補償機制，推動金融扶貧可持續(xù)發(fā)展；加強金融基礎設施建設，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境；整合扶貧資源和力量，構筑脫貧攻堅強大合力。

三是金融精準扶貧的模式。楊釗（2016）從金融的著力點出發(fā)，歸納了當前金融精準扶貧的經(jīng)驗做法：“金融+基礎設施建設”、“金融+易地扶貧搬遷”、“金融+特色產業(yè)”、“金融+貧困戶創(chuàng)業(yè)”、“金融+貧困家庭助學”。王浩（2016）總結了2014年以來國內七種比較典型的金融精準扶貧模式：政府主導的金融扶貧、金融機構主導的金融扶貧、產業(yè)金融扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧、“電商平臺+金融”扶貧、國際金融組織參與扶貧開發(fā)、社會扶貧組織金融扶貧。

二、基于PESTEL模型的金融精準扶貧分析

（一）PESTEL模型概述

PESTEL模型又稱大環(huán)境分析模型，是分析宏觀環(huán)境的有效工具，不但可以用來分析目標對象所處的宏觀發(fā)展環(huán)境，而且可以用來識別影響或制約目標對象發(fā)展的沖擊力量。PESTEL模型每一個字母代表一個因素，可以分為6大因素：P代表政治因素（Political），E代表經(jīng)濟因素（Economic），S代表社會因素（Social），T代表技術因素（（Technological），E代表環(huán)境因素（Environmental），L代表法律因素（Legal）。

關于金融精準扶貧分析中的政治因素主要是指影響金融精準扶貧的政府方針政策，主要涉及貨幣政策、財政政策、信貸政策、補貼政策等宏觀經(jīng)濟政策。經(jīng)濟因素主要是指金融精準扶貧的資金供求、市場機制配套、扶貧產業(yè)發(fā)展等情況。社會因素主要是指金融精準扶貧的扶貧主體參與意愿，扶貧對象的發(fā)展能力和觀念意識等方面。技術因素是指金融精準扶貧中理念、金融產品的創(chuàng)新，以及新技術在金融扶貧中的普遍運用情況等方面。環(huán)境因素主要指影響金融精準扶貧的扶貧對象所處自然環(huán)境、生產生活條件、金融生態(tài)環(huán)境等方面。法律因素主要指金融精準扶貧實施過程中對金融扶貧創(chuàng)新和維護金融債權起著保障支持作用的相關法律法規(guī)完善程度。

（二）金融精準扶貧的PESTEL模型分析

1.政治因素分析。從當前我國金融精準扶貧的政策來看，主要涉及貨幣信貸政策、財稅政策、金融監(jiān)管政策等方面。貨幣信貸政策方面，央行采取定向降準、差別化存款準備金率，專設扶貧再貸款等方式來激勵和引導。在財稅政策方面，包括對涉農金融機構的財政獎勵補貼，以及對農村金融的稅收優(yōu)惠和農業(yè)保險保費的補貼等。

2.經(jīng)濟因素分析。金融扶貧資金短缺和成本高企并存，制約了扶貧對象的資金獲得。金融扶貧需要大量資金，而大型國有商業(yè)銀行現(xiàn)存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層網(wǎng)點較少，造成了農村信用社“一農支三農”的局面，使得金融精準扶貧的資金供給不足。同時，金融供給主體單一，競爭不充分，導致農戶、新型農村經(jīng)營主體的貸款利率依舊較高。

市場配套機制建設滯后，延緩了金融扶持的跟進。貧困地區(qū)農村生產要素市場發(fā)展滯后，缺乏專業(yè)的流轉中介和權威的評估機構，交易流轉市場不活躍，抵押物處置的政策限制較多，土地承包經(jīng)營權、林權、非上市企業(yè)股權無法有效交易和流轉，資產評估難、流轉難、變現(xiàn)難，抑制了金融資源的介入。

產業(yè)基礎薄弱，金融扶持困難。貧困地區(qū)具有相對比較優(yōu)勢的扶貧產業(yè)較少，特色扶貧產業(yè)普遍存在“小、散、弱”狀況。特色優(yōu)勢產業(yè)定位不夠清晰，項目選擇同質化問題嚴重。龍頭企業(yè)數(shù)量少，實力弱，與貧困農戶的利益聯(lián)結機制不完善，帶動貧困人口效應不明顯。同時，產業(yè)發(fā)展普遍處于初級農產品階段，產業(yè)鏈條較短，規(guī)模不大，局限了金融投入。

風險分擔機制的缺位，金融機構承受較多風險。部分貧困地區(qū)普遍財力不足，在執(zhí)行擔保基金、財政貼息及風險補償?shù)日叻矫娉霈F(xiàn)折扣，存在擔保基金有缺口、代償協(xié)議不明確、擔保機構增信能力弱等情況，難以有效分擔信貸風險，影響了金融機構扶貧的積極性。此外，貧困地區(qū)農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展滯后、品種匱乏，保險機構參與度低，農業(yè)保險供給嚴重不足，難以適應貧困地區(qū)金融扶貧需要。

3.社會因素分析。金融扶貧存在低收益高風險的特點，金融機構參與扶貧積極性不高。貧困戶大多以傳統(tǒng)農業(yè)為主，生產經(jīng)營受自然災害影響較大；扶貧貸款小額分散、多戶等特征也加大了金融機構的管理成本。在扶貧對象普遍缺乏可抵押資產的情況下，金融機構從風險防范和經(jīng)營成本角度考慮，往往處于被動扶貧的狀態(tài)。

貧困人群自身發(fā)展能力弱。貧困人群普遍受教育程度低，發(fā)展觀念和生活生產方式都比較落后，金融素養(yǎng)更是缺乏。教育程度低下，致使獲取信息能力孱弱，直接導致觀念意識的落后，是貧困人群致貧的主要原因。據(jù)相關調查顯示，在中國有45.64%的農村家庭因為缺乏金融知識而不參與金融市場活動。金融素養(yǎng)的缺乏使得貧困人群遠離金融，申請信貸資金發(fā)展生產的金融意識嚴重缺乏。

4.技術因素分析。現(xiàn)階段金融精準扶貧的產品供給還較少，支持貧困戶、新型農村經(jīng)營主體和特色產業(yè)發(fā)展的金融產品還較為匱乏，無論是在期限、額度還是在品種方面都與當下多樣化的金融需求存在諸多不匹配。

新的金融科技技術尚未得到廣泛運用。近年來日益廣泛運用的大數(shù)據(jù)技術，能夠為扶貧對象的精準識別和動態(tài)管理提供了技術支撐。但是，由于扶貧對象信息采集的復雜性和采集渠道不夠順暢，目前大數(shù)據(jù)在扶貧領域的運用尚處于探索階段。雖然移動支付、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術的運用可以較好地克服物理金融網(wǎng)點覆蓋不足的難題，但受限于貧困地區(qū)金融基礎設施的不完善和人員的素質，未能得到普遍推廣。

5.環(huán)境因素分析。貧困人群生活生產條件較為惡劣。同時，農村金融生態(tài)環(huán)境亟待優(yōu)化。貧困戶方面，受認知程度影響，存在濃厚的“等、靠、要”思想，過度依賴政府“輸血”式救濟，貸款發(fā)展生產的意愿不強。有的貧困戶獲得扶貧資金后不是搞生產謀發(fā)展，而是直接用于消費，更有甚者懷著“金融扶貧資金是國家救濟，可以不還”的想法。此外，法制觀念缺乏、信用意識淡薄，拖欠銀行貸款和不按約定使用銀行貸款現(xiàn)象普遍存在，金融債權得不到有效維護，也在很大程度上造成貧困地區(qū)銀行懼貸現(xiàn)象。

6.法律因素分析。金融扶貧對象大都是貧困地區(qū)的農民，因此面向扶貧對象的金融產品設計不可避免的與農村產權相聯(lián)系。但是，基于農村產權的金融創(chuàng)新和金融產品設計可能造成與現(xiàn)行法律相沖突，難以實現(xiàn)農村資產的盤活，制約了扶貧金融產品創(chuàng)新所需的物權抵押載體和條件。

三、新時期金融精準扶貧的幾點建議

（一）精準定位扶貧對象和扶貧金融主體

金融機構要精準定位建檔立卡貧困戶，選擇有勞動能力、有借貸意愿發(fā)展生產經(jīng)營的貧困戶，做好直接金融扶持。以貧困戶受益為目的，做好農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體間接金融扶持。根據(jù)不同金融機構具備的專業(yè)服務比較優(yōu)勢，適時推行金融精準扶貧主辦行做法。

（二）精準聚焦產業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷

產業(yè)扶貧能增強貧困地區(qū)造血功能。金融機構要立足貧困地區(qū)資源稟賦，發(fā)揮金融資金的導向作用，精準選擇和發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，開展深度扶貧。要注重產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的金融支持，通過扶貧貸款資金的注入，構建貧困戶與龍頭企業(yè)或合作社之間簽訂訂單、解決就業(yè)、土地流轉、資金入股等多種形式的利益聯(lián)結機制，在產業(yè)發(fā)展引領和新型經(jīng)營主體帶動下，為貧困人口帶來可持續(xù)性的收入，從而實現(xiàn)脫貧致富。

易地扶貧搬遷方面，貴州省惠水縣探索了“五個三”易地扶貧搬遷改革經(jīng)驗+“四個加”金融服務模式，得到了黨政部門認可，值得借鑒。“五個三”的主要做法是：盤活搬出地的承包地、山林地和宅基地“三塊地”，讓原住地的土地資源成為搬遷戶的穩(wěn)定收入來源；統(tǒng)籌就業(yè)、就學和就醫(yī)“三個就”，解決好搬遷后的基本生計問題；銜接好低保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險“三保”，確保搬遷群眾享受有同等甚至更優(yōu)的社會保障；建好集體經(jīng)營性公司、小型農耕場所、公共服務場站“三所”，降低搬遷群眾的生活成本；創(chuàng)新集體經(jīng)營、社區(qū)管理服務、群眾動員組織“三制”，引導搬遷群眾融入新環(huán)境、建設新家園。金融方面積極跟進“五個三”的相關需求，探索出了“政府主導+金融助推”、“遷企貸+扶持產業(yè)+吸納就業(yè)”、“遷戶貸+信貸優(yōu)惠+自我發(fā)展”、“服務創(chuàng)新+普惠金融”的“四個加”金融服務模式。在易地扶貧搬遷中注入金融資金和提供金融服務，支持搬遷貧困戶穩(wěn)得住、能致富。

（三）完善金融精準扶貧的系統(tǒng)性配套機制

資金供給方面，央行可以運用扶貧再貸款、支農支小再貸款、差別存款準備金率等政策工具，引導金融資源向貧困地區(qū)回流，加大貧困地區(qū)扶貧資金供給規(guī)模。同時，強化政策引導，積極構建開發(fā)性銀行、政策性銀行、國有商業(yè)銀行、地方城市商業(yè)銀行、農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行共同參與的金融扶貧資金供給體系。

配套的法律和市場機制方面，應盡快修改完善《擔保法》、《物權法》、《土地承包法》等法律制度，從法律上明確土地的擔保物權性質，奠定農地金融業(yè)務開展的產權法律基礎，為盤活農村資源和開展金融扶貧產品創(chuàng)新提供法律支撐。與此同時，土地價值的評估市場建設、農村產權流轉交易和抵押登記服務平臺等也亟待完善，突破農村產權無法上市交易和變現(xiàn)困難的梗阻，為金融扶貧的持續(xù)創(chuàng)新創(chuàng)造條件。

協(xié)同機制方面，加強金融系統(tǒng)與扶貧部門在信息共享、政策制定等方面的協(xié)調聯(lián)動，為金融扶貧和風險管理提供支持。加強財稅和金融扶貧政策的銜接和協(xié)同配合，發(fā)揮好財政資金對金融扶貧的引導作用。搭建開放式扶貧平臺，創(chuàng)新社會扶貧機制，為社會資本共同參與扶貧提供便利。

激勵機制方面，金融監(jiān)管機構應對扶貧開發(fā)貢獻度大的機構，在業(yè)務準入、信貸規(guī)劃管理、不良貸款核銷等方面給予政策傾斜。政府部門對于扶貧貢獻突出的金融機構要及時兌現(xiàn)費用補貼、稅收減免、涉農貸款增量獎勵等政策，降低金融機構扶貧經(jīng)營成本。金融機構內部要建立相關免責和激勵機制，對扶貧中非主觀原因形成不良貸款的信貸人員予以適當免責，對扶貧成績突出的給予晉升方面的優(yōu)先考慮。

（四）創(chuàng)新金融精準扶貧供給

金融精準扶貧的供給創(chuàng)新方面，要貼近貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口的金融需求，積極推廣農機具抵押、訂單農業(yè)質押、活體畜禽等農產品質押業(yè)務，嘗試農村電商貸款、旅游貸款等形式，為不同的貧困地區(qū)和貧困群體量身設計金融產品，豐富金融精準扶貧的產品籃子。支持符合條件的貧困地區(qū)企業(yè)嘗試企業(yè)債、集合票據(jù)等直接融資業(yè)務。積極探索綠色金融扶貧路徑，通過綠色貸款、綠色債券等工具引導金融資源流向生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)等綠色產業(yè)，走金融扶貧的綠色發(fā)展道路，讓綠水青山在金融的激活下變成真正的“金山銀山”。

（五）強化大數(shù)據(jù)技術在金融精準扶貧中的運用

加大財政支持力度，梳理部門間信息共享機制，暢通信息采集梗阻，著力引導大數(shù)據(jù)技術在精準扶貧中的運用，發(fā)揮其精準篩選、智能匹配的強大功能，逐步構建覆蓋貧困地區(qū)和貧困人群的“精準扶貧云”，實時掌握貧困人口的數(shù)量、分布、貧困程度、致貧原因等情況，為精準滿足貧困戶金融需求提供技術支撐。進一步完善現(xiàn)有的全國性金融精準扶貧信息系統(tǒng)的功能，增強數(shù)據(jù)采集的可獲得性、及時性、精準性，豐富統(tǒng)計測度指標，做實金融精準扶貧統(tǒng)計，實現(xiàn)對金融扶貧對象的科學化管理和有進有出的動態(tài)管理，解決金融與扶貧對象之間信息不對稱和金融扶貧效果難衡量的問題，著力提升金融扶貧的效率。

（六）做好金融智力扶貧工作

“治窮先治愚，扶貧先扶智，扶智先育人”。在地方政府主導扶貧工作的大背景下，要加強貧困地區(qū)基層干部金融知識、金融政策的教育，切實提高金融素養(yǎng)，讓基層干部“學金融、懂金融、用金融”，增強金融扶貧的引導能力。要創(chuàng)設工作幫扶機制，通過引進金融干部到政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村掛職，派遣金融扶貧特派員等形式，發(fā)揮好金融干部在扶貧中的“鯰魚效應”。同時，金融機構要聯(lián)合扶貧部門，常態(tài)化地宣傳普及金融知識、金融扶貧政策、農業(yè)科技知識等，幫助貧困人群提高金融認知水平，掌握脫貧致富的農科知識。加強貧困人群特別是貧困人群子女的基礎教育和職業(yè)技能教育的金融支持，斬斷“貧困代際傳遞”的根源。

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Abstract：Targeted poverty alleviation is the basic criterion and standard for the project of poverty alleviation in the new era， and financial poverty alleviation is an important component of the project of poverty alleviation. Using PESTEL model， the paper makes an objective analysis on factors influencing financial targeted poverty alleviation respectively from the political， economic， social， technological， environmental and legal aspects. In view of the present difficulties in financial targeted poverty alleviation， the paper puts forward relevant countermeasures and suggestions.

Keywords： Finance； targeted poverty alleviation； PESTEL Model

責任編輯、校對：謝華軍