區(qū)域發(fā)展中的土地質(zhì)量保護探討
——以長三角地區(qū)為例

石 銘，徐 濤，石 進

（1. 上海富申不動產(chǎn)工程咨詢有限公司，上海 200032；2. 深圳市世聯(lián)土地房地產(chǎn)評估有限公司南京分公司，江蘇·南京 210000；3. 上海靜安協(xié)和房地產(chǎn)有限公司，上海 200040）

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和人口增長，特別是發(fā)展中國家工業(yè)化、城市化進程的加快，土地的不合理利用導(dǎo)致土壤中大量“三廢”浸入、有益物質(zhì)流失和土地退化，使區(qū)域性土地生產(chǎn)能力、生態(tài)服務(wù)功能不斷衰減，并威脅人類自身健康和發(fā)展。土地質(zhì)量的概念正是在這一背景下提出，從而推動土地資源管理開始由數(shù)量管理為主向“量質(zhì)并重”轉(zhuǎn)變。

近年來，國務(wù)院相繼出臺實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，其中《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）提出，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。當前及今后很長一段時期，我國經(jīng)濟正從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，作為我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高、土地利用強度最大的長三角地區(qū)，如何在區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，率先探索出一條土地高強度利用與高質(zhì)量保護的雙規(guī)“并行”路徑，促進土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護“三位一體”，是區(qū)域“一體化”發(fā)展過程中值得深入思考和探究的課題。

1 區(qū)域發(fā)展中引發(fā)的土地質(zhì)量問題

1.1 土壤污染

土壤污染主要由三個方面造成：一是工礦業(yè)的“三廢”排放，廢渣經(jīng)過雨水淋溶污染土壤，廢水經(jīng)河流污染農(nóng)田，廢氣通過大氣沉降在土壤中累積；二是農(nóng)業(yè)污染，化肥、農(nóng)藥、地膜的過度使用，導(dǎo)致污染物長期滯留在土壤中；三是生活垃圾隨意堆放污染土壤。土壤污染具有累積性、隱蔽性和不可逆轉(zhuǎn)性，往往要通過“土壤—農(nóng)作物—動物（食品）—人類”這一生態(tài)鏈的轉(zhuǎn)移進而影響人類自身健康。第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示：我國中重度污染耕地約為5000萬畝，18億畝耕地約有1.5億畝耕地受到污染，占比8.3%。長三角地區(qū)土壤污染問題尤為嚴重，其中重金屬污染以鎘、汞、砷為主。江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院對蘇錫常地區(qū)土壤金屬污染進行監(jiān)測與防治研究表明：2005～2011年的6年間，地表土壤中37.5%的樣點鎘含量處于增長狀態(tài)，一般增幅為平均每年0.03mg/kg左右，最大達到平均每年0.2mg/kg。

1.2 土地損毀

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地矛盾加劇。同時，由于各種開發(fā)建設(shè)用地不當、以及礦產(chǎn)資源、地下水開采等原因，引發(fā)植被破壞、環(huán)境污染、水土流失、土地塌陷、土地退化、地面沉降等，造成區(qū)域性土地損毀和質(zhì)量下降。根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020）》提供的數(shù)據(jù)表明，全國水土流失面積和荒漠化土地面積約占陸地國土面積的31%和30%，耕地退化面積占耕地總量40%以上，每年因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地約400萬畝。再如，20世紀90年代末期蘇錫常地區(qū)由于過量集中開采地下水，部分地區(qū)地面沉降累計達40～60cm，嚴重地段超過160cm，這種不均勻沉降造成道路和房屋等開裂損毀。另據(jù)研究，世界2/3的主要三角洲陷入了陸地下沉、海平面上升的雙重困境中，長江三角洲也是其中之一。

1.3 低效利用

城市土地低效利用主要表現(xiàn)為：居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地等布局欠佳、結(jié)構(gòu)失衡，地均投資強度和產(chǎn)出率較低，以及大量存在的棚戶區(qū)、城中村和閑置、遺棄的工商業(yè)用地及設(shè)施。從土地產(chǎn)出率看，2008年新加坡土地產(chǎn)出率達到365256萬美元/km2。在土地資源十分緊張的情況下，新加坡政府高度重視土地節(jié)約集約利用，以土地利用結(jié)構(gòu)和方式轉(zhuǎn)變推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，造就了經(jīng)濟奇跡[1]。

農(nóng)村土地低效利用主要表現(xiàn)為：零散、低效、高頻的農(nóng)耕方式，分散的農(nóng)村居民點和“空心村”以及生活垃圾的無序丟棄，落后低效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大量占用土地和污染物超量排放，農(nóng)村“臟、散、亂、差”的面貌難以改變，造成土地退化和質(zhì)量下降。

2 國外區(qū)域發(fā)展中土地質(zhì)量變化的趨勢和啟示

2.1 國外區(qū)域發(fā)展中土地質(zhì)量變化趨勢

從世界主要發(fā)達國家的發(fā)展歷程看，人均GDP達到3000 美元時，既是一個經(jīng)濟發(fā)展上的重要拐點，也是一個生態(tài)建設(shè)上的重要拐點，在這個階段往往是一個國家包括土壤污染在內(nèi)的環(huán)境問題十分突出并開始重視生態(tài)建設(shè)的時候。東南亞國家發(fā)展經(jīng)驗表明，當人均GDP達到3500～3800美元、城市化率30%左右時，就能達到第一個臨界點，這時土地生態(tài)系統(tǒng)開始進入較長時期的“破壞與治理相持”階段，也即“邊破壞、邊治理”階段，雖然環(huán)境問題開始引起重視，但各種開發(fā)建設(shè)活動對包括土壤在內(nèi)的環(huán)境污染破壞十分嚴重，土地質(zhì)量呈快速下降態(tài)勢。

發(fā)達國家的第二個“拐點”在人均GDP5000～10000美元之間、城市化率70%左右時，即隨著重化工業(yè)等傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度的加大，土壤污染加重趨勢得到遏制，土地生態(tài)系統(tǒng)開始進入緩慢恢復(fù)階段，土地質(zhì)量也逐步恢復(fù)并趨向好轉(zhuǎn)。德國人均GDP達到5000美元左右時，在保護農(nóng)用地數(shù)量、保障各類用地的同時，開始十分注重保護土地的生態(tài)功能，通過實施對土地生態(tài)功能的動態(tài)監(jiān)測，避免有害物質(zhì)入侵造成土地質(zhì)量的惡化。

2.2 國外土地質(zhì)量變化趨勢對國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的啟示

從人均GDP來看，2017年我國人均GDP為8836美元，長三角地區(qū)16個核心城市人均GDP為1.06～2.40萬美元，其中蘇州、無錫、南京、常州、杭州人均GDP超過2萬美元，上海、寧波、鎮(zhèn)江人均GDP接近2萬美元。從城鎮(zhèn)化率來看，2017年我國城鎮(zhèn)化率為58.52%，長三角地區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化水平最高、城鎮(zhèn)分布最密集的地區(qū)，各市城鎮(zhèn)化率已相繼跨入或接近70%的門檻，其中上海、南京等地城鎮(zhèn)化率已超過80%。總體上看，長三角地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正在由快速擴張階段向趨于成熟階段的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后期或后工業(yè)化、城市群時代轉(zhuǎn)變。

從國外的發(fā)展經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況來看，長三角地區(qū)各市已經(jīng)或即將進入第二個“拐點”階段，即隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)制造業(yè)為主向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)升級，以及節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度加大，各種開發(fā)建設(shè)對土地生態(tài)系統(tǒng)的干擾破壞明顯減少，土地質(zhì)量開始逐步恢復(fù)并趨向好轉(zhuǎn)。但也應(yīng)認識到：一方面，與發(fā)達國家相比，由于我國人多地少的國情差異，特別是長三角地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)密度大、土地開發(fā)強度高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大且周期較長，減少對土地生態(tài)系統(tǒng)的干擾破壞是一個長期過程；另一方面，由于區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性以及土壤污染和土地質(zhì)量退化的難可逆性或不可逆性，這就使得長三角地區(qū)各市第二個“拐點”的到來并不具有必然性，也不是一蹴而就的，而是一個相當艱巨和漫長的過程，從而對加強區(qū)域生態(tài)建設(shè)和土地質(zhì)量保護提出了更高的要求。

3 區(qū)域發(fā)展中土地質(zhì)量保護措施探討

3.1 以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，促進土地資源集約高效綠色利用

土地利用及其空間位置的組合，會引起許多重要生態(tài)過程的變化，從而導(dǎo)致生態(tài)效應(yīng)和土地質(zhì)量的改變。長三角地區(qū)各市要按照《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》確定的主體功能定位，積極探索編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，既從宏觀上對城市空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護進行科學(xué)引領(lǐng)，也從微觀上對用地類型、用地面積、開發(fā)強度、項目建設(shè)進行有效管控，將“綠色發(fā)展”理念植根于區(qū)域發(fā)展全過程，更加注重土地適宜性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配，科學(xué)利用土地生態(tài)閥限內(nèi)的生產(chǎn)力，合理控制建設(shè)用地規(guī)模，嚴格保護耕地和未利用地，增加城市生態(tài)用地比例，引導(dǎo)城市建設(shè)從“平面擴張”走向適度“立體發(fā)展”，逐步實現(xiàn)土地的集約、高效、綠色利用。以江蘇省蘇州市為例，“十二五”期間，全市單位GDP建設(shè)用地占用面積年均下降6.3%，2015年降至260畝/億元；單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出年均增長9.2%，2015年達38.4萬元/畝。

3.2 以地球化學(xué)評價為依據(jù)，加快建立土地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測機制

土地質(zhì)量地球化學(xué)評估是將生態(tài)地球化學(xué)理論與方法引入土地質(zhì)量管理的新的研究領(lǐng)域[2]。通過開展土地質(zhì)量生態(tài)地球化學(xué)普查或土壤污染詳查，對土地肥力指標、環(huán)境指標等多種有益、有害元素定期進行全面系統(tǒng)的化學(xué)健康“體檢”，為進行土地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測提供基礎(chǔ)依據(jù)。根據(jù)區(qū)域不同的化學(xué)成分和類型建立土地質(zhì)量檔案，科學(xué)劃分宜農(nóng)區(qū)、調(diào)整區(qū)、限制區(qū)、整治區(qū)，因地制宜進行利用、監(jiān)測和保護。如在宜農(nóng)區(qū)，合理控制區(qū)內(nèi)及周邊工業(yè)發(fā)展，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心區(qū)加以長期保護，優(yōu)先發(fā)展綠色無公害農(nóng)業(yè)；在限制區(qū)，定期對污染指標和肥力指標進行動態(tài)監(jiān)測，采取嚴格的土地質(zhì)量管護措施，使有害元素入侵控制在環(huán)境容量允許范圍內(nèi)。

3.3 以土地綜合整治為抓手，全面改善和提高區(qū)域土地質(zhì)量

當前，水、空氣污染防治已經(jīng)受到社會的高度重視,而土壤污染防治仍然是薄弱環(huán)節(jié)。土地綜合整治作為土壤污染治理和提高土地質(zhì)量的主要手段，要按照“摸清家底、整體規(guī)劃、分步實施”的思路予以推進。在農(nóng)村地區(qū)，結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設(shè)和建設(shè)用地增減掛鉤等，根據(jù)不同的污染物成分和污染程度，采取有效的生物和工程整治措施對污染土地進行修復(fù)整治，并將農(nóng)村散亂、粗放、低效、閑置的宅基地和其他集體建設(shè)用地進行整合利用。在城鎮(zhèn)地區(qū)，要結(jié)合城中村、棚戶區(qū)改造和工礦企業(yè)搬遷等，大力推進城市公園、生態(tài)走廊、生態(tài)中心和“環(huán)湖、沿路、濱水”景觀帶建設(shè)，不斷提升城市生態(tài)宜居水平。以江蘇省揚州市為例，近三年來，啟動建設(shè)了10個具備一定規(guī)模的生態(tài)中心，建設(shè)了規(guī)模不一、景觀各異的城市公園30余處，每年新增綠地100萬m2以上，呈現(xiàn)出“綠楊城廓是揚州”的美景。

3.4 以實施生態(tài)補償為嘗試，積極探索土地質(zhì)量保護制度創(chuàng)新

生態(tài)補償機制，又稱生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費，主要原則就是“污染者付費”和“保護者受償”。一是試點推進輪作休耕。在保障糧食安全的前提下，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)以及低質(zhì)低效農(nóng)用地積極探索推廣輪作休耕，根據(jù)不同區(qū)域、不同作物種植收益變化建立利益補償機制，初步形成中央財政支持重點區(qū)域輪作休耕、地方財政自主開展輪作休耕的政策體系。二是完善采礦用地環(huán)境恢復(fù)制度。按照“誰破壞、誰治理”的原則，進一步明確礦山環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任主體，全面建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，使采礦損毀土地的自然景觀和生態(tài)功能得以恢復(fù)。三是探索差別化污染征費制。按照《環(huán)境保護稅法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同區(qū)域環(huán)境承載力實施差別化的收費標準，對超量排放的企業(yè)按累進制征費，對偷排和無故停用防污設(shè)施的企業(yè)加倍征費并給予行政或刑事處罰，通過采取經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政約束等綜合措施，從源頭上保護土地質(zhì)量。

4 結(jié)語

當前，長三角地區(qū)在“一體化”發(fā)展過程中，要充分利用好第二個“拐點”機遇期，積極發(fā)揮國土空間規(guī)劃對土地利用的宏觀引領(lǐng)和微觀管控作用，通過定期開展區(qū)域土地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測與評價，加大城鄉(xiāng)土地綜合整治力度，不斷探索和創(chuàng)新土地質(zhì)量保護制度，從而促進土地資源集約、高效、綠色利用，努力走出一條土地高強度利用與高質(zhì)量保護的雙規(guī)“并行”路徑，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與土地高質(zhì)量保護的雙贏。