稅收債權證券化法律制度研究

◆劉衛鋒

稅收債權的證券化是以美國華爾街為中心發展而來的，是以具有公共債權特性的稅收債權為基礎資產而實施的證券化，也可以稱之為“新型金融產品”。目前，財政債務風險管理（Sovereign Risk Management）已引起相當多國家的關注。尤其是在美國，以滯納普遍化的與土地相關的地方稅為對象，通過將這種稅收債權進行證券化從而解決稅收滯納問題的方式，目前已被世界各國所矚目。然而，在這里，對象債權既可以現存的滯納債權為中心，但也可以對于未來應收的稅收債權為對象實施證券化，即為了填補財政赤字，稅收債權證券化在繳納前作為替代征收的手段而被靈活運用。不僅如此，20世紀80年代的部分南美國家，在為了擺脫其國家債務危機的方案中，通過財務再調整的方式而實行的強制性、法律性的債務出資轉換（Debt-equity Swap）制度也被靈活利用。①Daniel H.Cole∶ Debt-Equity Conversions, Debt-for-Nature Swaps, and the Continuing World Debt Crisis,Columbia Journal of Transnational Law,1992,(57).另一方面，相比于其他資產的證券化，稅收債權的證券化在公共領域債權的證券化中出現的相對比較晚，主要是政府或地方自治團體等公共主體應收的各種公共債權的稅收、分攤款等債權或者未收到的以上債權，將這些債權通過證券化方式，試圖便利地回收公共債權等制度。但是，公共債權的證券化還是一個相對比較生疏的領域，目前僅在美國部分州出現。②然而，雖是以美國為主，但在其他國家也零零散散地出現，尤其是在很多文獻中以“Tax Lien Certificates Securitization”用語而出現。從稅收債權的證券化沿革來看，最初是在國際稅收協會年會上作為新千年稅收上的課題而出現的。在當時，僅僅對稅收債權證券化的可能性進行了討論，而并沒有從本質上討論該制度。隨后，美國對該問題的研究持續不斷，并試圖提出現實化的解決方案。鑒于此，本文以將稅收債權委托給民間機構以實現回收的方案，尤其是通過稅收債權的證券化而實現的稅收債權回收方案為研究對象，首先對稅收債權證券化的概念與基本構造等進行闡述、分析，進而檢討未來我國在實施稅收債權證券化過程中所面臨的法律課題。

一、稅收債權證券化概述

（一）稅收債權證券化的概念與基本構造

稅收債權證券化（Tax Lien Securitization）是指以地方自治團體持有的滯納稅收或將來應收的稅收債權為基礎資產而發行資產證券化證券進而籌措資金的行為。而本文除將來應收的稅收債權外，①Suhas Ketkar, Dilip Ratha∶ Securitization of Future Flow Receivables∶ A Useful Tool for Developing Countries, Finance & Development, 2001,(1).僅以現存的滯納稅收為基礎資產的情形為中心進行論述。滯納稅收證券化具有以下基本構造。②Vinod Kothari∶ Securitization∶ The Financial Instrument of the Future,Indiana∶ Wiley Publication,2006; Erik Banks∶ Alternative Risk Transfer∶ Integrated Risk Management through Insurance, Reinsurance,and the Capital Markets, Indiana∶ Wiley Publication,2004.資產持有人的主體是政府或者地方自治團體。證券化基礎資產是已經發生，但處于未繳納狀態的滯納稅收債權。然后，政府或者地方自治團體將該證券化基礎資產的滯納稅收債權信托給證券化專門公司（Special Purpose Company：SPC），而接受信托的證券化專門公司作為受托人，獲得第一順序的受益權，然后將以此為基礎發行資產支持證券（Asset Backed Security：ABS）或者資產支持商業票據證券（Asset Backed Commercial Paper：ABCP）籌措的資金，作為資產讓與的代價，即獲得第一順位受益權代價，而支付給資產持有人——國家或者地方自治團體。

（二）稅收債權證券化的實益

在將稅收債權實施證券化的情形下，通過證券化而涉及的利害關系人（民間金融行業）與作為課稅與征稅主體的國家或地方自治團體各自均可以得到自身的益處。概括地來講，稅收債權證券化具有以下兩種情形的實益。

1．證券化的一般實益

一般來講，資產證券化是指對于處理程序復雜的資產或者在資產證券化所指向的資產上所產生的現金流并不符合投資者需求的情形下，將不具有流通性或者市場性的資產匯聚成另一種資產混合體（Asset Pool），然后發行以這種混合財產作為經濟擔保的債務證書或者對于這種財產的經濟性持份的證書，進而使其在市場上進行流通，最終達到籌措資金的一種金融手段。對于發起人，證券化可以使發起人獲得兩個方面的實益：其一是通過應收賬款的真實出售，獲得資金和流動性，轉移風險；其二，證券化也是一種新的融資途徑，發起人通過證券化獲得所需的資金。而稅收債權證券化的實益不僅具有普通資產證券化的一般實益，而且，相比于普通資產的證券化，比較典型的是對個別資產信用等級評估的省略，通過證券化提高其流通性，以及通過信用等級的提高以減少資本籌措成本等。

2．公共債權證券化的實益

公共債權證券化的實益主要是為了減少政府財政惡化的風險，將滯納稅收債權出售或者委托給民間，并進行證券化，是處理與整理惡性稅收債權的新手段。即從提高惡性稅收債權征收便利性這一層面，滯納稅收債權的證券化具有極大的益處。比較典型的是美國新澤西州澤西市的情形，澤西市將滯納稅收債權出售后的3年期間里，財產稅的滯納率從以往的22%減少到6%。此外，這種公共債權通過委托民間方式而達到回收的實益也可以通過以下進行說明。首先，稅務人員可以不直接地與納稅滯納人見面處理滯納稅款。若委托給專門機構，可以較少的成本，且便利地處理滯納稅款。其次，像民間債務追討公司一樣，滯納整理公司及滯納債權證券化市場會形成并得到發展，即滯納處理的民間化市場會形成。再者，若這種市場發展為公正競爭的市場，那么可以使滯納手續費降低到最小化。最后，若重構這種滯納或者未繳納稅款的處理市場時，那么也可以精簡滯納相關的行政人員，進而降低財政支出。

（三）美國稅收債權證券化事例

在美國，關于稅收債權證券化討論最初始于20世紀90年代末的金融危機。根據美國稅收債權協會（The National Tax Lien Association）的報告，金融危機發生后，美國的財產稅滯納件數急增，且全國滯納金額每年達到了150億美元左右。①Patrick D. Dolan, Robert Alleman∶ Tax Lien Securitization∶ Opportunities and Risks, Dechert on Point,2010,(38).

紐約于1996年開始實行稅收債權的證券化，發展至今稅收債權的證券化作為處理滯納稅收的手段仍存在。2009年，紐約滯納稅收債權的7%被證券化，而新澤西州自實行起3年期間里，將滯納稅收債權的證券化率從6%提高到26%。②Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ Selling Municipal Property Tax Receivables∶ Economics, Privatization, and Public Policy in an Era of Urban Distress, Conn.L.Rev.,1997,(157).然而，從證券化的規模來看，各地區存在較大差異。在紐約附近的新澤西州，每次公開招標證券化稅收債權對應的稅額在商業用房與居民住宅用房的財產稅層面達到1億美元，而佛羅里達州達到了1.8億美元。

二、稅收債權證券化的法律課題

在討論國家債務風險體系管理以及備受爭議的地方政府團體破產前，稅收債權證券化作為事前防范手段，有必要從法律層面確立這一制度。然而，目前首要的是對于稅收債權證券化的法律課題，應當深度地進行檢討。

（一）證券化委托機構與負責機關：與滯納委托機構間的關系

稅收債權證券化委托存在以下兩種方式：其一是在國家具有證券化基礎資產的稅收債權的狀態下，僅將證券化的對象委托給證券化負責機構；其二是國家或者地方自治團體將對象基礎資產自身轉讓給合格的專門金融機構，而接受該基礎資產的證券化機構將該稅收債權再進行證券化。這種情形下，作為基礎資產的稅收債權人是否由國家或者地方自治團體變更為民間投資者，或者這種變更是否不變化，而繼續維持作為稅收債權的特性，在理論層面還存在問題。從美國聯邦與馬里蘭州來看，負責機構先確認具有公信力的合格機構，然后再以競標的形式進行。

另一方面，對于稅收的征收主體，一般為政府或者地方自治團體。這種情形下，若將稅收債權出售時，那么這種稅收債權的主體就變更為民間機構，與普通債權的債權人變更不同，民間機構被賦予怎樣的權能，也成為問題。對此，是否應當明確設置稅收征收民間委托的法律根據也是目前備受爭議的話題。然而，在美國與日本，對于滯納稅收征收，除政府外，則允許委托民間機構征收。

（二）委托機構的選定或者稅收債權的出售方式

如上所述，在美國，稅收征收主體不限于政府，則允許委托民間機構進行征收。而對于稅收債權的出售方式，從美國的實踐來看，稅收債權出售方式呈現出多樣化。例如，馬里蘭州卡羅爾縣采取現場公開競標；相反，佛羅里達州沃盧西亞縣采取的是互聯網公開競標方式。③Carroll Country, Maryland Tax Sale FAQ(http∶//ccgovernment.carr.org/ccgcollect/faqs.pdf) and Volusia Country Delinquent Real Estate Taxes@ tax Certificates(http∶//www.volusia.org/revenue/internettaxsale.htm for additional regional auction information).

（三）證券化對象資產稅收債權的分類

從稅收征收的程序來看，滯納稅收債權多數是通過滯納處理的方案進行證券化。對于未來應收的稅收債權，可以根據政府或者地方自治團體的財政需要的動向、赤字財政與健全財產的運用與否，來決定是否將未來應收的稅收債權作為證券化的對象。中央稅與地方稅，以及滯納稅收債權與未來稅收債權均可以作為證券化對象的資產。然而，從美國的事例來看，主要資產是以具有擔保的地方稅中的財產稅為主。這被認為主要是涉及基礎資產的評估問題。例如，在美國的紐約州，財產稅占全部地方稅收入的四分之一左右。①Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ op. cit., pp. 160-161.

若財產稅是首要征收對象，那么,以不動產為對象的讓與所得稅、繼承贈與稅以及地方稅的財產稅也可以納入到稅收債權的范圍內。具體地來講，在未來應收稅收債權的情形下，雖需符合讓與稅制和保有稅制，但在滯納稅收的情形下，成為稅收征收原因的財產不能擔保該稅收。因此，在一定程度上有必要對符合讓與稅制的稅目進行檢討。②Moody's∶ Moody's assigns Aaa(sf) rating to two classes of tax lien backed securitization sponsored by Banc of America Securities. https∶//www.moodys.com/credit-ratings/Tax-Liens-Securitization-Trust-2010-1-Tax-Lien-Asset-Backed-credit-rating-722005611.

在滯納稅收的情形下，是否可以納入到證券化對象資產范圍內，則與資產評估方法密切相關。然而，首要的是在金融機構金錢債券的情形下，可以靈活地運用資產健全性分類標準，即正常、需注意、固定、疑似壞賬、推定損失等5個階段分類標準進行處理。另，從稅收債權的征收程序來看，即使履行了督促與催告程序，也可以將其作為未處理的稅收債權。若為該階段的債券，則視為疑似壞賬階段。而對于未來應收的稅收債權，稅收課稅權確定，沒有必要將其視為征收階段。但是，稅收債權是否達到確定階段，則直接影響稅收債權的評估價格，即債權的貼現率。如上所述，最具有可能成為稅收債權證券化對象的是地方稅的滯納稅。美國紐約2010年的財產稅稅額達到16.1億美元，而滯納率每年為3%—5%左右。③New York City Office of Management and Budget July 2010 Financial Plan. http∶//www.nyc.go/html/omb/downloads/pdf/fp0710.pdf.

（四）對象債權的評價問題

1．基礎資產稅收債權的特性

政府或地方自治團體作為資產持有人所擁有的基礎資產具有以下特性。首先，對象債權的特性是作為公法上的債權而具有先取特權的債權。對此，美國也認定這一特性，但同時也是爭議的焦點。④Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ op. cit.,pp. 171.其次，債權評估難。若稅收債權滯納時，極端地來看，評估機構將考慮全部價值暴跌為零的風險。不僅如此，由于稅收的無補償性，合同上有沒有確定交易的對價，因而確定其對價并不容易，因而債權的健全性指標與信用等級評估方式成為重要問題。對于健全性指標，在美國，佛羅里達州相比于紐約州具有3倍左右的健全性；而對于信用等級評估，從實踐中來看，由各評估公司確定其具體的評估指南。⑤Standard & Poor’s∶ RMBS∶ Methodology for Rating and Surveilling U.S Tax Lien Securitizations.https∶//www.researchandmarkets.com/reports/1823703/criteria-structured-finance-rmbs-methodology.pdf.

2．對象債權金額算定問題與收益率的附利（或有息）問題

對于民間補償收益率為多少，即收益率的附利問題與征稅費用相關聯，因而根據征稅費用最低原則，補償收益率越少，凈稅額就增加。美國大部分地方自治團體允許補償收益率可以達到出售滯納稅額的18%。另，在稅收債權的征收中，滯納者交納滯納額時，要求將政府機構作為中間人。例如，在佛羅里達州，征稅當局所征收的拖延滯納稅額，向參與證券化出售的民間當事人進行分配。

3．證券化方式

對于證券化方式，可以分為稅收債權人的國家或者政府直接將滯納稅額自身進行證券化的方式和將稅收債權出售給民間，再由購買的民間公司經過信用保障等程序將稅收債權證券化的方式。因此，若實施稅收債權的證券化，可以采取上述方式中的任一種。然而，從法律層面來看，只要不作出特別的限制，那么民間參與人可以任意選擇。在我國，對于前者，若以政府的信用為基礎發行，與地方債券發行方法相比較，基本上沒有大的差異，因而也不會產生較大問題。但是，對于后者，若將未繳納稅收債權出售給民間而實行證券化，可能面臨著諸多問題，因此，有必要對此進行檢討。

三、滯納稅收處理的其他課題

（一）滯納稅收處理民間委托可能性與否

在滯納稅收的民營化中，最核心的課題是稅收，尤其是地方稅滯納人的委托征收與否。對于該問題，則有必要從法理層面對中央與地方稅的征收進行再檢討。在程序性課稅體系上，雖然可以區分為課稅與征收，但是在采取申報主義的現行稅收體系中，所謂課稅階段表現只有放到滯納階段才具有現實意義。即只有未申報或者少申報，才需要決定或者更正程序。在這個過程中，存在著相關的征稅處理措施。對于滯納稅收債權的民間讓與，最具爭議的焦點是傳統上國家所專屬的公權力業務，即征稅業務是否可以委托給民間的問題。

從比較法的角度來看，在美國，征稅行政業務的民營化與民間開放監獄的設立問題一樣，即教化業務或者行刑業務的民間委任的認定是否和趨勢一樣。然而，在我國，若將地方行政業務委托給民間，即行政業務外包涉及居民的權利或者義務時，一般來講，法律層面是禁止委托的。因此，若允許的話，則需要有特別的立法措施。

（二）滯納整理程序上納稅人保護

1．滯納處理的限制性民間委托

如上所述，程序上所引起的爭議則相當于滯納整理的延長。若這樣理解其特性，由于相當于行政上強制程序的滯納整理程序，因而應當排除侵害滯納人人權的領域。從日本的經驗來看，滯納征收業務中限于非法律行為的查詢、督促、訪問、電話、發送通知書、資產調查、償還催促等。事實上，從實踐中來看，通過隱匿、轉移資產等逃避稅收繳納的滯納人與滯納金額每年在增加，業務量也增多。因此，為了提高滯納額的征收率以及征收業務效率，可以將固有的滯納業務委托給民間。但是，有必要首先對滯納額征收業務委托的法律根據進行檢討。

2．追加滯納人保護

在滯納債權證券化的情形下，債權人由政府或者地方自治團體變更為民間的債權人，即稅收債權的性質也隨之而變化。對此，至今并沒有合理的解釋。從美國的實踐來看，美國部分州為了防止滯納人的財產因強制執行受到侵害，確立了強制執行過渡期制度。例如，在美國的馬里蘭州，對于進入強制執行的財產，基于后續征稅的新的滯納稅額納稅單不被發出，對于同一財產的后續征稅，在第1號證書持有人取得所有權時，繳納時間才開始。①Maryland CODE ANN., Tax Property Article § 14-831.馬里蘭的稅款證書自出售時起2年內，若不申請擔保權的形式，則無效。這種情形下，新的證書以滯納稅額的方式在競賣中出售。②Id at § 14-833(c)(1)；(d)(1).相比與此，紐約州在出售稅收留置權時起1年后才可以行使擔保權。如此，各州在擔保權行使上呈現出多樣性。③Michael G. Pellegrino, Ralph P. Allocca∶ Tax Certificates∶ A Review of the Tax Sale Law,Seton Hall L. Rev, 1995,(26).另一方面，收回權根據法律被選定，收回時間一般在法官結束擔保權實行時終結。擔保權實行申請前的義務性寬限期間則根據法律來確定。④See e.g., MD.CODE ANN. § 14-833.

3．其他課題

如上所述，對于行政權限的委任或委托，若是與公民的權利和義務沒有直接關系的事務時，則可以成為委任或者委托的對象。然而，對于沒有直接關聯的事務，可以認為是除公權力作用外的事務，但對此很難進行定義，因而就面臨著委任對象范圍模糊性的問題。另，委任或者委托時，是否應當確定不服的相對方主體是誰，也成為問題。

為了解決該問題，首先應當對扣繳義務人的地位進行明確。依據“稅收債法理論”，征收機關（政府或地方自治團體）與扣繳義務人之間的關系是一種公法上的債務關系，對于這一點并無爭議。但是，關于稅款扣繳義務人的法律地位，學界一直存在爭議。有的學者認為，扣繳義務人在稅收征收階段和稅款繳納階段身份不同，前者是征稅主體身份，后者是納稅主體身份，是獨立法律主體。①吳江洪，陳祖愿：《我國稅收扣繳義務人法律地位之獨立法律主體分段雙向法律關系說》，《時代經貿》，2007年第5期。還有的學者認為，扣繳義務人因法律給予扣繳義務，得以自己名義獨立行使公權力，不能視為行政委托人或行政助手，應視為行政組織之上的新的類型。②鐘典宴：《扣繳義務問題研析》，北京：北京大學出版社，2005年版。從我國的立法來看，扣繳義務人其實具有納稅義務人的雙重身份。由于國家出于特殊的目的，而額外地將“扣繳義務”賦予特定經濟往來情形下的納稅義務人，為了將這些特定情形下納稅義務人與一般情形下的納稅義務人區分，法律稱其為扣繳義務人。因此，片面地將扣繳義務人僅僅是基于扣繳義務，而將其構建為征稅主體，或者獨立第三主體，從稅收征收關系層面來看，只會給立法者，尤其是執法者帶來實踐操作的不便。從實體法層面來看，真正的稅收債務承擔者是納稅人，扣繳義務的發生，使稅收債務的繳納義務發生了轉移，稅款的繳納義務由納稅人轉移至扣繳義務人。這種情形下，扣繳義務人更多地相當于法定代理人。另，從稅收征收法律關系來看，納稅人、代扣代繳義務人、稅務機關之間是一種三角程序關系。當扣繳義務人將稅款進行代扣后，納稅人的稅收債務消滅，而扣繳義務人有義務向稅務機關繳納稅款。稅款扣繳義務人根據法律規定從源泉納稅人那里征收相當稅額，然后向稅務機關承擔繳納義務，因此，即使扣繳義務人處于如稅務機關意義的行政地位，但扣繳義務人的源泉征收行為只不過是為了履行法律上規定的征收和繳納義務，并不屬于作為公權力的行使而作出的行政處分。從這一點來看，將稅款、手續費等公用收費的收納業務歸納為單純事實行為的行政作為是一脈相承的。即將稅款扣繳義務人視為公務受托人，并將對稅款的扣繳行為視為公法關系，但是最近比較有力的學說是將扣繳義務人視為行政機關的輔助人，從公法關系上進行把握。

事實上，從現行的稅收法律規范來看，將扣繳義務人視為行政機關的輔助人或許更為合理。扣繳義務人是為了行政機關（稅務機關）而進行的非獨立的活動，只不過是從課稅主體那里限制性地接受固有任務委托的使者。因此，從固有權關系來看，即使業務上處理出現錯誤，也不會直接成為行政訴訟的相對方。因此，對于滯納稅收債權的證券化，若委托給民間機構時，作出這一行為的主體仍是行政機關的行為，而不是扣繳義務人的行為。

（三）證券持有人的保護

在稅收債權證券化的情形下，為了保護購買該證券的投資者，應當考慮相關的保護措施。然而，對于證券化委托機關，是否可以讓其承擔注意義務，則成為問題。即受托機構在證券化的全部過程中，承擔一定標準的注意義務，并且作為這種注意義務的一環，決定是否負有調查滯納稅收課稅對象資產瑕疵有無等資產狀況的義務。一般來講，在受托人的情形下，應當承擔信義義務，且作為該義務中的一種，是為了業務處理而應盡的注意義務。從美國的經驗來看，受托機構應當承擔這種形態的注意義務，而對于這種義務的具體履行，各州均有不同的規定，并且根據事案，可以對課稅對象資產的全數調查或者部分調查。在對佛羅里達州稅收留置權交易的調查中，服務提供人僅對證券化對象資產極其小的一部分采取實地調查，對此受到一定指責。相反，根據摩根大通集團（JP Morgan）的事例，證券化對象的紐約市稅收債權成為全部實地調查的對象。

四、結論

發展至今，世界各國財政的管理根據其需要呈現出不同的形態，稅收債權證券化作為這種管理手段的一種，即稅收債權的證券化是否應當引入，各國持有不同的態度。然而，稅收債權的證券化涉及公法與私法相互不同的領域，證券化的手段是通過媒介將稅收債權匯聚在一起，同時也涉及使公私法融合的功能，從這一點來講具有重要的意義。此外，稅收債權的證券化則是通過民間金融手段的調整進而探討公共領域層面債權的本質，同時這種方式可以作為理解民間債權與公共債權之間性質的一種徑路，從這一點來講，借此期望出現更多的相關研究成果。