中國圖書館事業(yè)進入新的歷史時期
——《中華人民共和國公共圖書館法》學習札記

邱進友

(廣州醫(yī)科大學圖書館，廣東廣州 511436)

40多年的執(zhí)著追求，2001年立項后17年的不懈努力，終于使《中華人民共和國公共圖書館法》(簡稱《公共圖書館法》)于2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議和投票通過。國家主席習近平11月7日簽發(fā)主席令，宣告我國第一部圖書館法正式誕生，并于2018年1月1日起實施。這是我國第一部真正的圖書館事業(yè)專門法律，既是我國近百年來圖書館事業(yè)發(fā)展實踐和圖書館學理論研究的總結(jié)，也是對幾十年圖書館界曾經(jīng)有過的錯誤思想、錯誤行為的撥正。認真學習和貫徹落實《公共圖書館法》是當前圖書館界的重要任務。

1 為新時代推進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展指明了方向

《公共圖書館法》“總則”前三條首先闡明了公共圖書館的性質(zhì)、功能和任務，為公共圖書館的發(fā)展指明了方向。本法明確公共圖書館：“指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施[1]”。這里我們注意到“免費開放”四字，并未特指某次免費，也就是說圖書館的任何服務都免費，任何形式的收費都不是公共圖書館所能為。服務對象用了“公眾”二字，而不是過去常說的“讀者”“工農(nóng)兵”，說明本法所說的服務對象更廣泛、更具包容性，也體現(xiàn)了本法賦于大眾閱讀權益的公平和均等性。說明公共圖書館是一種公共文化設施，而不僅僅是一種“思想文化陣地”“斗爭工具”。

公共圖書館的功能是什么？國家為什么要建設和發(fā)展公共圖書館？制定《公共圖書館法》目的何在？這就是第一條闡明的，為了“保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質(zhì)和社會文化程度，傳承人類文明，堅定文化自信”。本法沒有停留在一般性的政治宣示和功能表達，而是上升到維護“公民權益”的高度認識公共圖書館的基本屬性。制定《公共圖書館法》的最終目的，是通過保護和發(fā)展公共圖書館，傳承人類文明，保護公民文化權益。公民利益高于一切，國家為了滿足民眾閱讀和獲取信息的多樣化需要，不能不這樣，也不得不這樣。

中國是社會主義國家，中國的公共圖書館是社會主義公共文化體系的重要組成部分。“公共圖書館法”為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提出了正確的指導方針和發(fā)展方向——以人民為中心，繼承和發(fā)揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和革命文化，發(fā)展社會主義先進文化。只有確保公共圖書館的正確方向，才能保證公民文化權益的實現(xiàn)。歷史事實反復證明，公共圖書館一旦偏離這一方向，公民通過圖書館閱讀和獲取信息的各種權益很容易被剝奪或部分被剝奪，甚至受到精神上的傷害。

2 有力保障了公民的基本文化權益

《公共圖書館法》用法律形式確認保護公共圖書館的生存和發(fā)展，就是保護公民基本文化權益。公民在公共圖書館閱讀和獲得信息是一種權力。公共圖書館為公民提供服務不是在做慈善、搞恩賜，而是應盡的職責，它不僅僅是一種群眾文化活動，而是一種政府行為，是人民政府在“為人民服務”。這是《公共圖書館法》立法的最重要成果。

過去，人們只認為公共圖書館是文化活動的場所，是自我教育的園地，甚或認為是資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級激烈爭奪的思想文化陣地。2015年12月公布的《公共圖書館法(征求意見稿)》也認為：公共圖書館僅僅是以“提供閱讀服務為目的，收集、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經(jīng)依法登記的非營利組織[2]”。立法的目的只是為了促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，滿足公民精神文化需要，提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度。這里一未提“免費”，二未提“公民權益”。認識本就模糊，思想立意不高。更不可理解的是，將其定義為“非營利組織”。美國的OCLC(Online Computer Library Center,Inc.)是非贏利組織，每年可賺10億美元；英國牛津大學出版社、劍橋大學出版社也被定為非贏利組織，前者每年銷售收入11億美元，后者年收入4億多美元。如果真是那樣，公共圖書館可就慘了，它整天為掙錢而發(fā)愁，如何顧得上公民的權益。所以有人認為以上征求意見稿的表述，僅僅是政治態(tài)度的宣示，并未觸及立法的實質(zhì)。

近年來圖書館學理論界對公民閱讀權力和圖書館責任的討論不斷深入。《公共圖書館法》吸收了這一研究成果，采納了專家們的建議，將“保障公民基本文化權益”寫進法律文本，這不僅是理論認識上的重大突破，也是圖書館實踐活動的一大跨越。有了“保障公民文化權益”這句話，《公共圖書館法》就有了“主心骨”，有了深厚的根基，整個法律體系的展開就有了堅實的法理基礎，許多條款的闡述就順理成章了。譬如：第二條“向社會公眾免費開放”；第三條“應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”；第四條“縣以上人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用地總體規(guī)劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入”；第七條等強調(diào)對老、少、邊、貧地區(qū)的公共圖書館建設加以扶持，對少兒、老年人、殘疾人的讀書需求給予照顧，以保證他們的文化權益得以實現(xiàn)；第三十三條要求公共圖書館能夠“按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”；第四十三條要求公共圖書館“妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其它可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或以其它方式非法向他人提供”。有了《公共圖書館法》，那些動輒收費、出租辦公司、開餐館的現(xiàn)象，動輒“因故閉館”“為難讀者”的行為，行將遁跡。有違本法，損害公民文化利益者，“將追究法律責任”(第五十條)。

所有以上條款都是為了一個至高無上的目的：“保障公民基本文化權益！”《公共圖書館法》正是通過促進公共圖書館的建設與發(fā)展來實現(xiàn)這一目標,這就使本法站在一個更高的高度。

3 支持和鼓勵社會力量參與公共圖書館建設

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國際地位的提高，許多熱心的海內(nèi)外個人、企業(yè)法人和民間組織相繼創(chuàng)建圖書館，為一定范圍的群體服務。如一些大型民企圖書館、房地產(chǎn)公司創(chuàng)辦的居民小區(qū)圖書館等。它們算不算公共圖書館，該不該納入《公共圖書館法》管理的范圍，一直是學術界爭論的焦點。

贊成者以王子舟、柯平為代表，他們認為：①UNESCO(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization)、IFLA(International Federation of Library Associations and Institutions)等國際組織和一些國家的《圖書館法》都基本涵蓋了民間圖書館；②中共中央、國務院、文化部制定的關于文化體制改革、發(fā)展綱要等文件中都鼓勵民間興辦、捐建圖書館；③各地已有的《公共圖書館條例》也大多納入民間圖書館；④從清末到民國各時期制定的圖書館規(guī)程、條例也都包含私立圖書館；⑤近30年民間圖書館大批出現(xiàn)，《公共圖書館法》不應回避現(xiàn)實。把民間圖書館作為公共圖書館的重要補充，不但理論上說得通，在實踐上也非常必要[3-5]。

持反對意見者以程煥文、李國新、翟建雄為代表。程煥文教授認為：“公民設立的圖書館是私有財產(chǎn)，法人和公司設立的圖書館是公司的財產(chǎn)，憑什么要它們成為公共圖書館”？“如果圖書館界有一個聲音要讓民辦圖書館成為公共圖書館的主流，那就是在坑害我們的事業(yè)，想毀掉我們的事業(yè)”[6]。李國新教授認為：公共圖書館創(chuàng)辦和維持耗費大量人力物力，無利潤可圖，是個人和企業(yè)承受不了的，不具有可持續(xù)性[7]。翟建雄研究員認為：“民辦圖書館情況復雜，立法難度大，暫不入法，有利于其今后的發(fā)展。”[8]

但是，《公共圖書館法(征求意見稿)》修定者采納了前者的意見，在第四條中明確提出：“國家鼓勵公民、法人和其它組織自籌資金設立公共圖書館。縣級以上人民政府應當積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規(guī)定給予政策扶持”。第六條還鼓勵國內(nèi)外公民、法人和其它組織通過捐贈方式參與境內(nèi)公共圖書館建設。第二十條明確規(guī)定：“公民、法人和其它組織設立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或其他設施”。第四十五條提出“國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持”。民辦圖書館作為一種慈善性質(zhì)的事業(yè)，是對公共圖書館事業(yè)的重要補充。但個人力量有限，民辦圖書館永遠不可能成為主流。何樂而不為！

通讀《公共圖書館法》全文，還可以看到，為了區(qū)分國辦公共圖書館和民辦公共圖書館，大多數(shù)條文稱“公共圖書館”，有些條文稱“政府設立的公共圖書館”。這說明，我國的《公共圖書館法》有些規(guī)定對政府設立的公共圖書館和民辦公共圖書館的要求是一樣的，這就保證了民辦公共圖書館也要達到一般公共圖書館建設水平和服務要求，確保其公共圖書館的性質(zhì)。同時又要區(qū)別對象，不勉為其難，顯示了政策的靈活性，以鼓勵公民、法人和其他組織積極參與公共圖書館建設事業(yè)。

4 加強閱讀指導，推動全民閱讀成為公共圖書館的重要任務，吹響了全民閱讀集結(jié)號

在世紀之交，我國國民的讀書率一直在下降，甚至在書業(yè)界知道4·23世界讀書日的人也很少。2004年以后，每年4月23日前后開始舉辦讀書活動。中共中央宣傳部、教育部、文化部等部委連續(xù)多年發(fā)出聯(lián)合倡議，鼓勵國民讀書。各地圖書館陸續(xù)在4月23日前后舉辦讀書周、讀書月活動。近年來，國家還推動建設農(nóng)家書屋、職工之家，中國圖書館學會設立了閱讀和指導專業(yè)委員會。由于各方面的努力，國民閱讀率停止下滑，略有提升。閱讀，關系國家民族文化素質(zhì)、科技水平、經(jīng)濟發(fā)展、國家命運，不抓或抓不好，將貽患無窮。公共圖書館雖然是藏書最富，讀書條件最好的地方，但對于如何宣傳、組織和指導民眾閱讀并未做認真研究和發(fā)動工作，常常是“等客上門，得過且過”，在推動全民閱讀方面成效不大。

剛剛公布的《公共圖書館法》以法律形式強調(diào)公共圖書館“指導閱讀，傳承文化”的職能。“總則”首條指出：公共圖書館的功能在于“提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信”。第三條更明確規(guī)定：“應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”。第三十三條再次強調(diào)，公共圖書館應開展“公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽”等服務活動。第三十六條進一步規(guī)定：“公共圖書館應當通過閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀”[9-10]。可見，國家對公共圖書館開展閱讀指導十分重視，再三強調(diào)。對公共圖書館來說，這項工作不再是一種軟的倡議和希望，而是一種硬性要求；不應是義務，而是任務，是責任。每個公共圖書館都應該認真研究，制定“加強閱讀指導，推動全民閱讀”的工作計劃，將閱讀指導作為考查圖書館績效的重要指標。

5 明確宣示公共圖書館的建設和發(fā)展是各級政府的職責

雖然百年以來人所共知公共圖書館是由政府創(chuàng)辦和管理的公共文化設施，但有政府官員對此不了解、不重視。一旦工作繁忙、經(jīng)濟緊張，首當其沖地將公共圖書館邊緣化。或讓圖書館資金自籌、經(jīng)營創(chuàng)收、甚至關門大吉。曾幾何時，不少縣級公共圖書館長年不買一本書，或?qū)D書館變身餐館、出租他用，政府卻不聞不問，甚或樂享其利。

《公共圖書館法》第四條公開宣稱：“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預算，并及時、足額撥付”。第五條對全國和地方公共圖書館的管理作了具體安排。第十三條明確提出“公共圖書館網(wǎng)絡建設堅持政府主導”，“縣以上地方人民政府應當根據(jù)本行政區(qū)域人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自動服務設施建設”。“縣以下應利用鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))的綜合服務設施設立圖書室”。第三十一條要求縣級人民政府建立以縣級公共圖書館為總館，包括鎮(zhèn)、村圖書館(室)、文化站的圖書館服務體系。

《公共圖書館法》還規(guī)定，對文化主管部門或其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的，對公共圖書館及其工作人員在服務中收費或變相收費的，將給予“處罰”或“處分”；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

6 加快基層圖書館(室)建設，完善公共圖書館服務網(wǎng)絡體系

各省、市圖書館加強網(wǎng)站建設，開展網(wǎng)絡化服務，是普及閱讀、滿足廣大民眾文化需求的重要措施，也是圖書館人多年的追求。近年來許多省、市、特別是廣東的一些市在網(wǎng)絡化服務方面做了許多工作，譬如圖書館之城、圖書館聯(lián)盟、流動圖書館等。但是，上邊沒有文件規(guī)定，下邊沒有硬指標，中心圖書館也沒有“責任性任務”，單憑圖書館館長的熱情和事業(yè)心難以取得較大成果。有鑒于此，《公共圖書館法》第十三條明確提出：“國家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務網(wǎng)絡”；“公共圖書館服務網(wǎng)絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與”。縣以上人民政府要根據(jù)本地區(qū)人口、環(huán)境和交通條件制定公共圖書館服務網(wǎng)絡建設規(guī)劃，包括圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構和分布等。公共圖書館網(wǎng)絡建設，要特別關注基層，讓百姓身邊有圖書館(室)、讓更多公民閱讀方便，普遍受益。為此，第十四條提出，“地方人民政府應當充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉(xiāng)居民”。本法還提出各縣圖書館網(wǎng)建設可實行“總分館制”，即以縣館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))圖書室等為分館或者基層服務點。在網(wǎng)絡建設中，要應用現(xiàn)代信息技術，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡化服務體系和配送體系，實現(xiàn)通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉(xiāng)基層延伸。總分館制的優(yōu)點在于經(jīng)費統(tǒng)籌使用，人力和文獻資源統(tǒng)一調(diào)配，便于數(shù)字化、網(wǎng)絡化建設，各種資源的充分便用。第三十一條提出，“總館應當加強對分館和基層服務點的業(yè)務指導”，保證基層服務點業(yè)務的正常開展和基層服務點工作人員業(yè)務技能的不斷提高，以保證公共圖書館網(wǎng)絡職能的發(fā)揮，使基層勞動人民閱讀權益得到有效保障。

為使我國圖書館網(wǎng)更加完善，保證全體公民基本文化權益的實現(xiàn)，本法強調(diào)扶持老、少、邊、貧地區(qū)公共圖書館的建設，針對老年人、兒童和殘疾人的特點，可建立兒童圖書館、老年閱覽室，提供特定文獻和無障礙設施。

公共圖書館網(wǎng)的建設是我國圖書館事業(yè)的基礎建設，是保證公民文化權益和服務水平的前題，是今后一個時期各級人民政府和圖書館工作者的重要任務之一。

7 全心全意為讀者服務，拒絕經(jīng)營和收費

公共圖書館的服務是有償還是無償？應不應該收費？這個不言自明的問題，卻長期困擾著圖書館決策者。民國時期《通俗圖書館規(guī)程》曾規(guī)定閱覽收費。新中國建立后，我國的公共圖書館借書免費，辦證交納押金，超期罰款。但上世紀70年代末以來，在各行業(yè)“搞創(chuàng)收、發(fā)獎金”的影響下，圖書館除開展正常業(yè)務外，撈錢有道，各顯神通。某報刊曾報道某貧困地區(qū)變圖書館為飯館的新聞，其實當時辦餐館、開公司的何止某貧困地區(qū)，各地繁華都市包括北、上、廣的許多大圖書館都在開公司、辦各種館。可以說在各種圖書館中，特別是公共圖書館里，公司、鋪子、小賣部舉目皆是。許多都市圖書館都有取閱書刊，計冊交錢，或先購閱讀卡才能看書的例子。那樣的時代、那樣的社會中，各圖書館常常以掙錢多為榮，攀比之風日盛，余毒至今猶在。

《公共圖書館法》“總則”第二條明確規(guī)定公共圖書館是“社會主義公共文化服務體系的重要組成部分”，“向社會免費開放”。堅定明確地反對任何形式的經(jīng)營和收費行為，廓清了長期以來籠罩在圖書館中的“錢圖霧霾”，杜絕了靠圖書館撈錢掙外快的幻想。國家歡迎和鼓勵任何形式的捐贈，反對“與其服務無關的商業(yè)經(jīng)營活動”，對其應當免費提供的服務收費或者變相收費的，“給予處罰”，并“對主管人員和直接責任人員依法追究法律責任”。

8 加強信息技術研究和數(shù)字化建設，向現(xiàn)代化圖書館邁進

進入21世紀，我國圖書館在信息化、數(shù)字化建設方面邁出了重大步伐，發(fā)揮了重要作用。但是與國外發(fā)達國家的圖書館相比，還有一定距離。主要表現(xiàn)在全局性、系統(tǒng)性、統(tǒng)一性的建設，與社會各部門的協(xié)調(diào)，社會主管部門的認識和法制建設跟不上信息技術發(fā)展的需要。譬如，數(shù)字資源的生產(chǎn)與應用的關系、版權和知識產(chǎn)權問題等都沒有很好解決，甚至一些圖書館評估指標體系中，沒有把電子圖書、數(shù)字書刊納入館藏資源體系和服務體系，以致于圖書館人無所適從。

《公共圖書館法》明確規(guī)定：“文獻信息包括圖書報刊、音像制品、縮微制品、數(shù)字資源等”。第八條強調(diào)，“國家鼓勵和支持發(fā)揮科技在公共圖書館建設、管理和服務中的作用，推動運用現(xiàn)代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能”。這就為圖書館開展現(xiàn)代信息技術應用研究、加強網(wǎng)絡化、數(shù)字化建設提供了立論依據(jù)，為圖書館提高服務技術水平和服務能力，邁向現(xiàn)代化指明了方向。本法不僅強調(diào)省市圖書館要逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化，也要求縣級公共圖書館及基層館室逐步“完善數(shù)字化、網(wǎng)絡化服務體系和配送體系，實現(xiàn)通借通還”。

《公共圖書館法》針對“服務”問題，在第三十九、四十、四十一條連續(xù)再三要求公共圖書館要應用現(xiàn)代化的流動服務設施、自動服務設施等“為社會公眾提供便捷服務”。“國家構建標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書館數(shù)字服務網(wǎng)絡，支持數(shù)字閱讀產(chǎn)品開發(fā)和數(shù)字資源保存技術研究，推動公共圖書館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡化技術向社會公眾提供便捷服務”。同時要求“政府設立的公共圖書館應當加強數(shù)字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結(jié)合的文獻信息共享平臺，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務。”

北京大學李國新教授明確指出《公共圖書館法》的歷史貢獻主要體現(xiàn)在對公共圖書館作出既體現(xiàn)國際一般規(guī)律又具有中國特色的法律界定，指引我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展方向，呼應新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史要求[11]。《公共圖書館法》為我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展勾畫出一個現(xiàn)代化的美好藍圖，相信它的實現(xiàn)將確保國民文化權益最大化。