政府與社會資本合作模式(PPP)中的稅收問題研究

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(新疆大學 新疆 烏魯木齊 830000)

中國于20世紀80年代開始引入政府與社會資本合作模式(PPP)，起初中國政府是為了利用外資進行基礎設施的建設，同外資企業簽訂協議，構成了PPP模式的初級形態。現階段，PPP模式作為發揮市場在資源配置中的決定性作用，理順政府職能的重要機制和創新制度，響應“供給側改革”理念，提高社會福利。隨著2014年國家國務院出臺的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》以及財政部出臺的《關于推廣應用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，PPP模式受到了前所未有的關注。而稅收是財政之源，PPP模式的運行必然離不開財政、稅收等方面的支持。了解PPP模式中的稅收問題研究，對于促進PPP模式的發展和創新政府治理模式具有重要意義。

一、PPP模式的內涵

(一)PPP模式的含義

PPP模式是指政府與私人企業之間，通過簽訂合同明確雙方義務和責任的方式，形成一種長期穩定的合作伙伴關系，目的是為了更有效的向社會提供公共產品或者服務。這是一種通過整合政府和市場兩種資源，擴大公共產品或服務的供給途徑，提高公共服務供給效率，已達到“1+1=2”的效果。中國將PPP模式稱為政府與社會資本的合作模式，這里的社會資本主要指的是私人企業，本質上是一種為了提供基礎設施和公共服務的融資模式。其主要特征有：1.合作伙伴關系；2.利益共享；3.風險分擔。較為常見的類型：1.外包類；2.特許經營類；3.私有化類。

二、PPP模式和稅收問題的聯系

在傳統的公共產品供給系統中，政府是公共產品的唯一提供者。PPP模式作為基礎設施和公共產品供給的創新型模式，該模式中政府一樣承擔著基礎設施和公共產品的供給責任和義務,與稅收有著千絲萬縷的關系。

(一)稅收是彌補公共產品供給不足的有效工具之一。傳統的公共服務的攻擊者主要由政府承擔。PPP模式所負責的項目主要是基礎設施和公共產品的供給，私人部門很難通過提供公共產品獲得投資成本并取得利潤，需要政府通過稅收政策和財政補貼等經濟手段對私人部門提供公共產品所產生的正外部性進行補貼。同時財政補貼對PPP模式的發展具有推動作用，但是不可忽視的是政府的財政補貼能力有限，同時財政補貼的審批程序復雜并容易出現尋租現象。而稅收作為經濟手段的重要工具之一，可以較好的適應市場競爭機制，調動社會資本的積極性，從而推動PPP模式的發展。

(二)PPP模式的特殊性決定了稅收政策支持的必要性。首先，PPP模式的性質是具有明顯的公益屬性，我國現行的運用于公益性項目的稅收支持政策應當同樣適用于PPP項目；其次，PPP模式項目的所有權和產權在項目移交的前后都屬于政府，但是在移交的過程中產生的流轉稅、所得稅等增加了項目的稅務成本，這決定了PPP模式形式的特殊性；最后，政府對項目公司的可行性缺口補助資金以及項目申報的財政專項補貼資金，都面臨交稅的問題。

(三)PPP模式可對稅收政策形成倒逼，促進稅收政策的不斷完善和合理化。我國現行的稅收政策存在重復收稅、企業增值稅、所得稅稅負較高等問題，由于PPP模式具有明顯的公益屬性，促進PPP模式的發展可以有效的促進稅收體制改革，減少和降低重復征稅。同時，PPP模式追求的是“公共福利損失”和“稅收扭曲效應”之間的平衡，建立合理的稅收制度。通過增加社會福利來減少社會福利的損失，通過稅收制度是完善來改善稅收扭曲。

三、PPP模式存在的稅收問題

(一)稅收政策涉及的范圍較為狹小。PPP項目的推進既包括基礎設施的建設，也包含了大量的公共服務和產品的供給，例如：醫療、教育、衛生，建筑等等。但是現行的許多稅收的優惠政策僅是限定于公共基礎設施的范圍內，并沒有涵蓋所有的PPP公益性項目。

(二)稅收政策對PPP項目的激勵作用不夠，對社會資本的吸引力不足。社會資本是構成PPP模式的主要成分，PPP項目又多為生產規模大，投資多，收益周期長的項目，這在一定程度上就影響了PPP項目對社會資本投資的吸引力，同時我國現行的稅收政策，例如“三免三減半”政策，企業也沒有真正意義上享受到該政策帶來的優惠，最后，政府對PPP項目中的社會資本進行財政補貼仍然需要進行繳納所得稅，導致社會資本對PPP項目的投資意愿不高。

(三)重復征稅問題嚴重，加重企業成本。在PPP項目建設期間，增值稅、印花稅等政策加重項目稅收負擔在項目成果移交的過程中常常會產生增值稅、企業所得稅、營業稅等稅負，這些重復征收的稅負會在很大程度上影響PPP項目對社會資本的吸引力，抑制社會資本的參與意愿。

四、提出對PPP模式中存在的稅收問題的建議

(一)政府擴大對公益性項目的稅收政策覆蓋范圍。PPP項目是為了提高基礎設施和公共產品的供給效率，具有明顯的公益性，對于這類公益性項目，稅收政策的優惠政策不應該僅僅涉及公共基礎設施，對除公共基礎設施以外的公益性PPP項目也應該給予稅收優惠政策，尤其是在醫療、衛生、教育、住房等重大民生問題上。擴大PPP項目的稅收優惠范圍，又助于更好的促進PPP模式的發展，更是不斷的豐富了我國是稅收政策。

(二)針對PPP項目財政補貼稅收政策，貫徹落實現現有的財政優惠政策，加強PPP項目對社會資本的吸引力。首先，在PPP模式中，存在“用者付費”和“政府付費”兩種形式，政府對于社會資本取得用者付費和財政補貼的PPP項目，不征或免征流轉稅，對于使用者付費的那部分可以根據產品的市場化程度制定相關稅收政策；對于市場化程度高的產品征收合理的稅，對于市場化程度底的產品可以免征或者少征，以增加PPP項目對社會資本的吸引力。其次，我們應當注意，不能單獨針對PPP模式進行稅收立法，要將優惠政策體現在現由的稅收體系當中，保證國家稅收體制的一致性。

(三)建立PPP 項目資產移交、轉讓過程中的稅收差異化支持政策。對于PPP項目的產權移交或轉讓問題，應該根據項目性質的差異，制定差異化的稅收政策，對于權屬關系不發生變更的(產權屬于政府)分為有償支付和無償支付，無償支付項目，在項目的經營權和產權進行移交的過程中可以選擇免除其增值稅、營業稅，印花稅等稅負。有償支付的項目可對其有償部分進行征收稅款。另一種是權屬關系發生變化的(產權由政府變更為私人部門)，對于這類PPP項目，就應該按照常規現象進行收稅。

(四)針對 PPP 項目的其他特定稅收支持政策。對于留抵稅額長期占壓 PPP 項目公司的流動資金而增加企業資金成本的問題。建議允許項目企業根據增值稅進項稅留抵稅額規模大小和留抵時間，采取差別化的稅收政策：一是對于規模比較大、時間比較長的留抵進項稅額，允許項目企業向稅務機關申請一定比例的退稅；二是對于退稅有困難的地區，可以允許企業憑借留抵進項稅額的規模申請延緩預繳企業所得稅，以改善企業現金流。