授權的組織作為行政許可實施機關
——以行業協會為例

(湘潭大學法學院 湖南 湘潭 411105)

前言

行政主體作為政府行政活動的有機組成部分，在我國主要包括傳統意義上的行政機關和授權組織。`授權組織的產生，正是行政權力社會化的結果。它的產生、存在與發展有其必然性和重要意義。首先，它是公共管理社會化的產物，是社會發展的必然選擇。西方國家長期以來在自由經濟引導下的消極的行政管理模式，釀成了世紀末世紀初的經濟危機和一系列社會問題，引發了人們對傳統行政模式的反思，開始了政府對經濟、社會生活等方面的全面干涉時期，但是其負面效應逐漸顯露。在復雜多變的行政管理過程中，全能政府并沒有很好的解決實踐中出現的新問題，世界大多數國家都呼吁進行公共行政改革，建立服務型政府，實現公共管理與服務主體由一元走向多元、由單一政府管理轉向政府與社會共同治理的模式。其次，它是社會自治化和社會成員民主意識增強的表現。經濟的發展和民主進程的推進，使得在某些領域由社會組織來行使權力比行政機關更合適，前者的管理方式更易于為社會成員所接受最后，時代的發展對行政管理的技術層面提出較高的要求。現有的行政管理體制具有滯后性、不靈活性、專業性較弱等缺點，行政機關及其人員的擴張受到機構設置的制約。為了提高行政效率，不得不借助具有公共管理職能的社會組織對社會進行有效的管理。因此，授權非行政機關組織行使部分行政管理權也是勢所必然。

目前我國對于這一類行政主體的理論研究較少，在實踐中存在許多不足，應予以重視。為了更好地促進政府管理與社會自治的結合，建立服務型政府，提高政府在管理公共事務中的效率，加快公共行政改革力度。行業協會作為授權組織的主體之一，是行政社會化的產物，在我國立法與實踐中大量存在。對其進行理論研究和實踐探討，明晰組織授權概念，考證其產生、發展的原因及存在的法律依據，以期對行業協會作為行政許可實施機關有明確的了解。將有助于規范授權組織，有效的防止在實踐中出現授權模糊、重復授權等現象，解決實踐操作中出現的問題，這也是本文研究的意義所在。

一、行業協會作為行政許可實施機關在實踐中的體現

(一)行業協會作為行政許可實施機關在實踐中存在的理論依據

行業協會作為行業許可實施機關存在兩種看法，一種則認為它屬于國家法律的授權，即認為這種權力從理論講應該是由國家享有的并具體由政府行使的，通過法律的授權，而由非政府的公共組織來行使。即它的權力性質上說還是一種國家權力，只是在行使主體發生了轉移，即由國家機關變成了非政府公共組織。而另一種則認為，這種權力來自社會自身，是由社會自主行使的，國家的法律只不過是對該社會組織的這種自主權的認可和保護。而且這種認可和保護正如《民法通則》中對公民民事權利的規定應該認為是一種對其民事權利的確認和保護。本文觀點，在法律規定的行業協會所享有的權力中，有一部分來自國家行政權的，但另一部分，卻來自社會自治權。因為前者的權力來源于憲法、組織法及法律、法規與規章；而后者的權力直接來源于章程與規約，這種章程和規約實質上是非政府公共組織與一定范圍的成員形成的一種契約。它產生的權力歸根到底是因其內部的民主機制產生的社會自治權，因此，從本質上講，非政府公共組織的權力來源于一定范圍內成員的讓渡，形成行業協會的自主管理。行業協會自主管理的含義是同一行業的企業或同一職業的成員通過民主程序制定行規行約并共同遵守，即實現了“自愿”與“強制”的統一。通過民主程序制定行規行約是全體成員的自愿選擇；而共同遵守則是自愿選擇之后的必須執行強制后果。這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來，“正如自然賦予了每個人以支配自己的各部分肢體的絕對權力一樣，社會公約也賦予了政治體以支配它的各個成員的絕對權力。”這種契約賦予行業協會支配其成員的絕對權力。例如，行業協會通過制定自律性的章程、規則等規范，并依據這些規范行使自治權。這類章程對行業范圍內的成員具有約束力和強制性，違反者要承擔相應的責任。結合我國國情，許多社會領域需要運用授權實行管理，因此，行業協會作為行業許可實施機關在實踐中的存在是必然的。

(二)行業協會作為行政許可實施機關在實踐中存在的現實依據

行政機關本身缺乏一定的靈活性和專業性，為了應對社會公共事務管理中出現的新情況，行政機關不斷擴充政府職能來加強對公共事務管理的能力，但效率低下。過于集中的行政權力，容易造成腐敗，助長官僚主義的不良風氣。出于行政機構精簡的需要，將部分行政權力轉授給有管理社會公共事務職能的組織，能減輕行政機構的工作負擔和財政壓力，促進社會事務的管理更加科學、高效和規范化。授權組織本身具備管理社會公共事務的職能，而且專業性、技術性、靈活性要優于行政機關，其豐富的實踐經驗便于對行政事務的管理，授予具有專業知識和技術鑒定條件的社會組織行使在專業領域范圍內的行政職能，可以提高行政效率。另一方面，根據目前我國授權組織存在依據與我國國情是分不開的。但取消其行政管理職能,短期內又不符合我國的具體國情,可能會造成市場不穩定的局面。基于上述現狀,將其作為授權組織予以規范,是符合實踐需要的。

二、行業協會與相關主體作為實施機關的比較

結論行業協會與行政機構的區別與聯系

1.權源的根據不同。前者它直接來源于章程與規約，從本質上講，非政府公共組織的權力來源于一定范圍內成員的讓渡，形成行業協會的自主管理。這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。后者的權力來源于憲法、組織法及法律、法規與規章。

2.組織系列不同。前者不屬于國家機關系列，它是根據憲法和行政組織法以外的法律、法規的規定而設立的，其行使的是社會自治權，對社會公共事務進行管理。這是因為隨著社會的進步，傳統意義上的政府職能在發生變化，政府除把一部分權力歸還給市場與企業外，還逐漸把越來越多的職能轉移給社會上的非政府、非營利的公共組織來承擔。

3.行業協會等非政府組織的活動經費來源的途徑不一：有的來源于政府的財政資助，有的來源于組織成員交納的費用，有的來源于因開展服務活動獲取的收入，有的則是兼而有之。而政府組織的活動經費來源于國家財政收入。

三、行業協會作為行政許可實施機關所面臨的困境

但由于法律不夠完善,對授權組織的管理缺乏相應的規范機制和監督體制,某些組織的法律定位比較模糊,導致授權組織在現實中存在一些問題。行業協會作為行政許可實施機關同樣也會面臨同樣的困境。

第一,主體法律定位較模糊。由于我國行政主體理論的缺陷,對于授權組織的界定比較模糊,在司法實踐中出現尷尬的局面。某些組織在法律、法規授權后即作為特定的行政主體行使特定的行政職能,但是該類組織不同于傳統的行政主體,在尋求司法救濟的過程中,對于該類組織引起的糾紛既不能簡單的定性為民事糾紛,又被排除在行政訴訟法的調整范圍,導致相對人的權益不能得到保障。這種局面的產生歸根結底是由于我國對授權組織的法律地位本身界定不明確造成的,由于對于授權的目的、條件、標準等方面均未有統一的規定,僅僅以“法律、法規授權”作抽象的表述。從而使得法院對于同一主體出現不同的受理情形,造成司法實踐的混亂,只有制定完備的界定標準,才能彌補法律救濟上出現的缺陷。

第二，授權不當的情形。由于法律未對授權組織范圍進行明確規定,不同類型的授權組織在實踐中大量存在,其性質、處理行政事務的能力、專業條件等方面存在差異,授權腐敗的現象時有發生,在行政許可實施的過程中，有些行業協會將行使公權力的過程作為自己謀取私利的手段,不利于對相對人的權益保護。在具體的授權過程中,有些行業協會未有嚴格依照法律規定進行授權,濫授權、重復授權的現象嚴重,缺乏統一有效的管理,造成行政違法現象的發生。

第三,責任追究機制的空缺。我國的授權形式比較單一,在具體的授權實踐中,存在交叉管理、多頭管理、職責不清的現象,同時由于某些概念缺乏明確的界定,在實踐中容易出現相互混淆的情形,難以分辨,以致很多具有管理社會公共事務職能的組織不能成為行政法律規范的調整對象,在違法責任的追究過程中造成一定的困難。因此,必須建立規范的責任追究機制和科學的規范體系,對授權組織的具體權限和行使職能的過程進行規范,實現對行政事務的合理、有效的管理。

結束語

隨著社會主體多元化的發展趨勢，授權組織作為行政分權的產物在社會公共事務管理中的地位越來越重要。我國行政法學界關于授權組織的研究相對于西方國家來說起步較晚,理論與制度尚未健全與完善,同時,學界在授權組織的界定等方面也存在著爭議。因此,在授權組織作為行政許可實施機關過程中，存在著一些問題。所以，本文從明確授權組織概念及特征出發，進一步以行業協會為例，剖析其在實踐過程中的表現，然后通過其與其他相關主體的關聯分析，更好的分析了授權組織作為行政許可實施機關的情況，行業協會作為具有典型性和代表性的非政府組織，它在不同的法律關系中，具有不同的身份和地位，其權利與義務也相應地各有不同。當行業協會作為公共權力的行使者對公民進行管理時，這種公權的權源來自國家的授權或社會成員的讓渡，當它行使時與其它行政主體一樣，享有公共管理的必要權力，并負有合法行使權力，不得侵犯社會成員合法權益的義務；當行業協會作為相對人接受政府管理或參與監督政府活動時，則與其他相對人一樣，享有法人組織應有的權利義務。當然作為社團法人當其為其會員提供服務時，與其他民事主體發生民事關系或造成侵權糾紛，是民事主體。所以，最后在以行業協會為例，對授權組織作為行政許可實施機關過程中面臨的困境及原因進行了詳細分析，具有普遍意義。