淺論我國行政法基本原則中比例原則的適用

(湘潭大學 湖南 湘潭 411100)

一、比例原則的基礎理論

在姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，比例原則被列為行政法的基本原則之一，認為：在大陸法系國家的行政法中,比例原則的地位極其重要,其指的是行政機關在實施行政行為的過程中,除了要保證行政目標的實現,還要考慮到相對人權益保護的問題,如若行政目標的達成可能會對其造成一定的侵害和不利影響,應該將其限制在一定的范圍和限度內,而且此范圍和限度越小越好,使二者處于適度的比例。臺灣的陳新民教授也持有基本相同的觀點,其認為,拘束行政權力違法最有效的原則就是比例原則,就像“誠信原則”在民法中的地位一樣,比例原則可以稱得上是行政法中的“帝王條款”。這說明比例原則在行政法中扮演者舉足輕重的角色。當今社會經濟飛速發展，生產技術領域以及人民的生活領域也隨之改變，行政機關的權力范圍和需要調整的社會生活范圍日益擴大，而有效制約行政自由裁量權濫用的比例原則也發揮著日益重要的作用。

1.比例原則的界定

在姜明安編寫的最新版的《行政法與行政訴訟法》一書中將行政法基本原則劃分為行政法實體性基本原則與行政法程序性基本原則，而比例原則歸為行政法實體性基本原則的一部分。這里所說的比例原則的基本含義是：行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和適當性手段的選擇、保障公共利益和相對人權益的均衡，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，保持二者處于適度的比例。有些國家將此基本原則以法律明定。

2.比例原則的內容

行政法比例原則的核心思想在于行政主體在實施行政行為時，不但要努力實現行政目標，還應該兼顧實施行政行為時所適用的手段要盡可能地避免給行政相對人的權益及社會公共利益帶來不必要的損失。一般來說，廣義的比例原則主要有三項要求，包括適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則。其中，適當性原則是指行政機關擬實施行政行為時，只有認定該行為有助于達到相應行政目的或目標時才能實施，簡言之，即國家措施必須適合于增進或實現所追求的目標之目的；必要性原則即行政機關實施行政行為，必須在多種方案、多種手段中選擇對行政相對人權益損害最小的方案、手段實施，也稱為“最小損害原則”；均衡性原則是指行政機關擬實施行政行為，必須進行利益衡量，只有通過利益衡量，確認實施該行為不僅對于實現實現相應行政目標是適當和必要的，而且可能取得的利益大于可能損害的利益，收益大于成本，才能實施。

二、隱含比例原則的相關法律規范

由于比例是公平正義的具體體現,其本身又是為限制行政權力侵害人民權益而存在的,作為國家權力與人民權益的黃金分割點,其當然的適用于行政訴訟。現代社會是法治社會，其核心主要在于保護公民的合法權利不受侵犯，行政權作為一種公權力，應該最大程度上尊重和維護公民最基本的權利，但其在行使的過程中難免會對人民的權利造成干涉和侵害，因此應當在一定程度上受到限制，將比例原則適用于行政審判之中對遏制行政權的濫用大有作用。雖然我國現有法律中沒有對其沒有作出明確規定,但有些法律的內容和比例原則的內涵不謀而合,在一定程度上體現了比例原則的要求。

三、適用比例原則的個案分析

1.案情①

1993年4月，哈爾濱市同利實業公司(以下簡稱同利公司)向哈爾濱市規劃土地管理局申請翻擴建其所有的、位于哈爾濱市道里區中央大街108號院內的兩層樓房。6月17日，同利公司與匯豐實業發展有限責任公司(以下簡稱匯豐公司)達成房屋買賣協議，簽訂了《房屋產權有償轉讓協議書》，匯豐公司付清了1000萬元房款，繳納了房屋買賣有關契稅費用，領取了房屋產權證。12月7日，哈爾濱市規劃土地管理局頒發93(地)字246號《建設用地規劃許可證》，同意同利公司翻建108號樓，用地面積339.20平方米。1994年1月6日，哈爾濱市土地規劃管理局以哈規土(94撥)字第2號建設用地許可證批準建設用地211.54平方米、建筑面積680平方米的3層建筑。5月9日，哈爾濱市規劃土地管理局核發給同利公司94(審)1004號《建筑工程規劃許可證》，批準建筑面積588平方米。6月24日，同利公司與匯豐公司共同向哈爾濱市規劃土地管理局申請擴建改造中央大街108號樓。申請增建4層，面積1200平方米。在尚未得到答復的情況下，匯豐公司依據同利公司取得的《建筑工程規劃許可證》，于1994年7月末開始組織施工。至哈爾濱市規劃局做出處罰決定前(1996年8月12日)，匯豐公司將中央大街108號院內原有2層建筑(建筑面積303.76平方米)拆除，建成地下1層，地面9層(建筑面積3800平方米)的建筑物；將中央大街108號臨街原有3層建筑(建筑面積1678.21平方米)拆除，建成地下1層，地面臨中央大街為6層、后退2.2米為7、8層、從8層再后退4.4米為9層(建筑面積6164平方米)的建筑物。兩建筑物連為一體。

1996年8月12日，哈爾濱市規劃局作出的哈規罰決字(1996)第1號行政處罰決定中認定以下事實。(一)匯豐公司未經市規劃管理部門批準，未取得《建設工程規劃許可證》，將中央大街108號臨街原有3層建筑(建筑面積1678.21平方米)拆除，建成建筑面積6164平方米的建筑物，違反了相關法律規定，作如下處理：(1)拆除地面工程5、6、7、8、9層，拆除部分合計建筑面積2964平方米；(2)地下1層及地面1、2、3、4層部分予以罰款保留，處罰建筑面積3200平方米，罰款192000元。(二)匯豐公司將中央大街108號院內原有2層建筑(建筑面積303.76平方米)拆除，建成建筑面積3800平方米的建筑物，違反了相關法律規定，作如下處理：(1)拆除地面工程8、9層，拆除部分建筑面積為760平方米；(2)對地下1層及地面1、2、3、4、5、6、7層予以罰款保留，處罰建筑面積3040平方米，罰款182400元。

匯豐公司不服上述處罰決定，向黑龍江省高院提起行政訴訟。鑒于匯豐公司建樓系違法建筑，規劃局處罰顯失公正，一審法院判決如下。(一)撤銷哈爾濱市規劃局哈規罰字(1996)第1號行政決定中第一部分第1項和第2項的罰款部分；撤銷第二部分第1項和第2項的罰款部分。(二)維持哈爾濱市規劃局哈規罰字(1996)第1號行政決定第一部分第2項的保留部分。(三)變更哈爾濱市規劃局哈規罰字(1996)第1號行政決定行政處罰對該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至第3支撐柱；第八層從中央大街方向向后拆至第4支撐柱；第七八九層電梯間予以保留，電梯間門前保留一個柱距面積通行道。對該違法建筑罰款398480元。上述罰款于本判決發生效力后一個月內履行，上述罰款履行后匯豐公司、規劃局于補辦有關手續。

哈爾濱市規劃局不服一審判決，向最高人民法院提起上訴。最高人民法院經審理后認為，原判決認定事實基本清楚，適用法律、法規正確，駁回上訴，維持原判。

2.對案件的分析和評價

在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規劃書行政處罰上訴案作出的判決書中，有著這樣的表述：“規劃局所作的處罰決定應針對影響程度，責令匯豐公司采取相應的改正措施，既要保證行政管理目標的實現，又要兼顧保護相對人的權益，應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害。”這實際上即為比例原則的直接表述，雖然簡短，卻極具價值。比例原則意指行政主體實施行政行為應當兼顧行政目標的實現和保護行政相對人的權益以及社會公共利益，如果行政目標的實現可能對行政相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者應當處于適當的比例。該案例在審判中就明顯體現著遵循了比例原則。

本案中，無論是一審法院還是二審法院，其判決中都不同程度地對比例原則作了表述，并依照該原則對本案作出了合乎情理的判決。尤其是最高人民法院在判決書中作出的闡述，對于比例原則在行政法領域的確立具有重大意義，同時，對于督促行政機關合法、適當地行使職權，切實保護行政相對人的合法權益也具有十分積極而有效的作用。

四、延伸思考

目前，我國現行法律中對于比例原則并無明文規定，但在很多法律規范中都有對比例原則不同程度的體現或作出了要求。比例原則所體現的公共權力行使時目的和手段之間成比例的平衡、行政目標的實現和行政相對人權益保障之間成比例的平衡、采取適當手段使對行政相對人權益的侵害得以避免或降到最低限度地精神，在我國的一些相關法律、法規中還是有一定程度的反映和體現。拋開《行政處罰法》，我國尚未制定一部確立比例原則基本地位的行政法律，在很大程度上制約了實施利、審判力和執行力，導致比例原則不能充分發揮其應有的作用，當然也在司法審查上不能完全找到審判案件的法律依據，據此在立法上必須與時俱進，比例原則在價值取向上與時代發展的大趨勢是一致的，也符合中國特色社會主義法治國家的戰略目標，因此，我們有必要對各種配套法律法規進行完善，以最大限度發揮比例原則的作用。

比例原則從理念上源于對正義的需求。在行政執法中，行政機關應當嚴格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權，使具體行政行為不僅合法，而且合理。這樣才能平衡行政目標和相對人權益，在確保行政目標的前提下，使相對人合法權益得到保護。比例原則不僅在行政處罰、行政執法中有著重要作用，而且在行政司法、審判實踐中也發揮著巨大作用。適用比例原則有助于遏制行政自由裁量權的濫用。比例原則適用于行政自由裁量權領域，要求行政機關在選擇執法方式、方法和范圍、幅度時，必須注意把握合理的分寸和尺度。總之，比例原則對于行政執法、行政司法意義重大，不可小覷。我們應該在明確其真正內涵和意義的基礎上，將其適用于實踐，真正完全發揮其作用，在遏制行政自由裁量權濫用的同時，有效保護行政相對人的權益及社會公共利益。

【注釋】

①最高人民法院行政判決書(1999)行終字第20號。