農村宅基地供給側結構性改革研究

(惠民縣國土資源局 山東 濱州 251700)

前言

改革開放四十年來，中國經濟持續高速增長，城鎮建設用地愈發緊張，而農村宅基地冗余和浪費現象嚴重，造成強烈的土地供需矛盾。供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。“新形勢下深化農村改革，主線是處理好農民和土地的關系。”供給側改革必須注重傳統的土地要素改革，土地改革對于經濟整體效率的影響顯而易見。[1]2016年中央一號文件是繼中央財經領導小組會議之后，率先將供給側結構性改革用于解決當前“三農”難題的重要實踐形式和有效途徑。[2]2018年中央一號文件首次明確宅基地所有權、資格權和使用權三權分置，意味著農民可通過宅基地對外出租、與人合作開發等增加收入。[3]宅基地“三權分置”是促進我國土地供給側改革的重大突破，此次宅基地改革，不但可以實現農村閑置宅基地的集約利用，促進新型城鎮化建設，推動城鄉雙向流動，還有利于解決農村流動人口等社會問題。[4]農村宅基地改革作為國家供給側改革中農村土地供給側結構性改革的重點，有必要對農村宅基地改革中存在的問題進行新一輪的研究。

一、農村宅基地供給側改革存在的主要問題

(一)宅基地“一戶一宅”政策落實困難

農村宅基地“一戶一宅”政策的核心在于保障農民的基本居住權利[5]，但現行的政策實施困難。如一些農村未批放宅基地，農民未經批準在自己承包的土地或耕地上違法建房，這種現象在我國農村普遍存在；又如農村對“一戶”的界定不明確，不同的界定標準認識差異性極大。從農民的角度分析政策落實困難主要體現在農民缺乏法規意識，違規占有宅基地方面，由于農村經濟相對落后，農民思想閉塞，缺乏法律法規知識，對宅基地的相關政策一無所知；子女人數眾多，農戶便按照戶口本上的人數分配和建造宅基地，增加宅基地數量，“一戶多地”的亂象叢生；農民不遵守宅基地建房用地標準，宅基地人均面積超標，嚴重超出“一戶一宅”的合理規定。

(二)宅基地冗余、閑置、浪費問題突出

一些農村每年至少有4-8戶農戶申請建房，在新申請宅基地得不到批準的同時，老宅基地閑置得不到及時回收利用。農村中相當數量的年輕人進城務工，造成農村許多宅基地閑置，另有一些經濟富裕的農民進城購房，農村宅基地無法正常轉讓，村集體經濟組織也難以統計回收。宅基地的由于上一代的傳承，后代沒有加以利用，同時不愿意退出宅基地，常年閑置。“空心村”現象不同程度的存在，土地閑置、空置和低效利用問題突出。[6]

(三)宅基地退出和補償存在障礙

我國《土地管理法》第65條規定了三種情形：為鄉鎮村公共設施和公益事業建設需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用的，可以由農村集體經濟組織報原批準人民政府批準后，收回土地使用權，并予以適當補償。[7]規定為各地政府提供了原則性指導，但宅基地收回程序和補償標準根據各地實際情況而定，缺乏統一的標準和具體執行措施，引導農民主動退出宅基地的有效機制更是空白。宅基地退出制度的障礙和宅基地補償標準的障礙使國土資源管理部門陷入兩難的境地。

(四)政府對宅基地的管理不到位

在農村建設發展過程中，土地利用規劃具有舉足輕重的作用。[8]很多農村人口遷移和建設缺乏科學規劃，宅基地用地結構、用地標準、空間布局缺乏合理布局，政府管理嚴重滯后。另外，政府對農民申請宅基地審批環節過多，審批程序復雜、周期長、通過難、行政成本高，地方國土資源管理部門管理效率低下。土地利用規劃執行不到位、村鎮規劃不完善、不能引導發揮村民自治組織的主導作用是政府對宅基地管理不到位的具體體現。

二、農村宅基地供給側改革研究建議和措施

(一)建立健全農村宅基地退出補償機制

農村宅基地供給側改革不能一蹴而就，必須堅持我國的土地基本制度，堅守土地公有制性質的原則底線。建立健全合理的退出補償機制，一方面有利于切實保障我國土地資源利用率最大化，緩解農村宅基地冗余、閑置、浪費等問題，維護國家和農民的經濟利益。另一方面為國土資源管理部門提供具體可操作的執行方法，有效管理和引導農民進行宅基地有償退出，結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，給農民發放城鎮購房補貼，為新型城鎮化建設提供良好的環境。

(二)加強村鎮規劃管理，完善宅基地分配制度

土地供給側改革要求政府不斷提高村鎮科學化管理水平，為村鎮制定長遠的、科學的、合理的建設目標，同時制定配套的、可具體操作的、詳細的規劃方案。一方面，政府科學化管理土地資源，對農村宅基地的空間布局、用地結構進行合理布局、統籌安排。另一方面，進一步完善農村債宅基地分配制度，如宅基地流轉制度，不動產登記制度等。始終把維護好和實現好農民土地權益作為宅基地供給側改革的出發點和落腳點，切實保障和維護農民宅基地權益。

(三)加強土地宣傳教育工作，改善農民落后思想

宅基地供給側改革離不開政府對農民的宣傳教育，進一步普及和宣傳土地管理相關的法律法規，增強農民的宅基地使用和退出意識，破除封建落后的思想，配合政府開展工作，維護國家的利益。政府簡化宅基地審批程序，幫助農民合法申請新的宅基地，自愿退出老宅基地，提升農民生活質量。加大財政補貼投入，切實解決農民城鎮購房難題，保障農民財產權益。強化宅基地流轉市場建設，促進農村公共資源的合理配置。

(四)注重發揮村民自治組織的主體作用

宅基地是農民集體所有的土地，村集體經濟組織是集體土地所有權的主體，村民自治組織在宅基地改革中應當發揮主體作用。維護集體土地所有權，就要注重發揮自治組織在宅基地利用規劃、宅基地分配、使用、有償退出及日常管理中的主動性、積極性。同時，政府要加強對農村自治組織的監督與管理，對村民自治組織的相關人員進行教育和引導。在村民自治組織處理宅基地征收地退出工作方面，嚴禁強拆違建問題，遵循循序漸進的原則，引導農民自覺退出宅基地。