中國行政管理實踐對老撾的借鑒

(湖南大學 湖南 長沙 410006)

一、中國行政管理的發展

不得不承認，任何國家的政治文化甚至是學科的發展都建立于一定的經濟基礎之上。中國的行政管理發展大致可以視為是一個隨其經濟發展而發展的演化成熟過程。眾所周知，新的中華人民共和國是從計劃經濟的襁褓中成長的，在經歷了物資短缺與人口膨脹的歷史過程，中國行政管理的發展必然是一個隨計劃經濟的時代屬性而發展的過程。在經歷了重大的歷史變化，由計劃經濟轉向市場經濟的演變，中國的行政管理發展也伴隨著實踐重點的演變?？梢哉f，中國的行政管理的發展就是從計劃經濟下的全能型行政管理到市場經濟下的管理型到服務型行政管理的演變總歷程。整體上看,中國行政管理體制改革,走的是一條螺旋式上升的道路,政府管理從適應計劃經濟體制走到了能適應市場經濟的體制。[1]

(一)計劃經濟時代的中國行政管理——全能型行政管理

時代的特征有其局限性但不可忽略的是蘊含于其中的必然性。而必然性中必然有其優勢所在。計劃經濟的中國是歷史時代特征的體現，即在一窮二白人口眾多而糧食不足的極度落后的現實下，為了保證幾乎所有人不至于受餓，計劃可以說是最好的配置方式。全能型行政管理在其合乎規律的歷史現實下就其優點而論，其要義是，行政管理的觸角所及，其目的是為了所有人在平均受益的原則下達到起碼的溫飽狀態。國家基于全體人們的考慮，計劃著各種的生活必需品的生產，規劃著重點工業的發展以及其他各個領域的發展。

大體來說，計劃經濟時代的中國行政管理可以概括為兩大特征：指令性與控制性。指令性在于生產什么、怎樣生產和為誰生產。指令性的行政管理直接掌控了生產與分配，基于社會化大生產的理念，即社會化大生產把國民經濟各部門連結成為一個有機的整體,因而客觀上要求它們之間保持一定的比例關系，這就是指令的意義和目的所在。行政管理的控制性在于對人活動的控制，減少了國家農村與城市的流動，避免了可能出現的社會混亂，降低了社會控制成本。

不可否認的是，計劃經濟體制的長期影響使得中國行政管理的發展一直徘徊于高度集權的計劃經濟管理體制的陰影之下。如前文所說的指令與控制其實就構成了一個全能型的行政管理過程。在這種行政管理模式下，國家行政管理職能幾乎涵蓋了社會了各個方面，甚至是對人們的婚配都在一定程度上有了干預。無孔不入的全能型行政管理使得社會成了行政管理的一部分，社會被壓縮到了幾乎不存在的地步。同時，行政管理的職能配置、機構設置和人員配備在計劃的經濟下無疑使專業經濟部門設置過多,管理部門分工過細、政企不分、政事不分、政社不分,政府機構龐大、人員臃腫、政出多門、相互扯皮、效率低下、行為不規、官僚主義等現象相當嚴重。

筆者略述中國計劃經濟時代的行政管理更多的敘述了其特定時代的必然性，從其優點和缺點兩方面看待，目的是為了讓我國的行政管理發展避免全能型的缺陷，更多的吸取歷史時代特征決定的行政管理的有益之處。

(二)市場經濟下的中國行政管理——管理型到服務型的行政管理

1978年以來的中國，在其實行改革開放以來,中國經歷了一場廣泛而又深刻的歷史性變革,這場變革涉及到社會的方方面面、各個領域。行政管理的管理模式也不可避免的經歷著歷史性轉型。中國行政管理在這個新時期的表現和目標是，實現行政管理從管理型到服務的現代轉型,建立服務型政府，為了解決上述的社會空間被擠壓的無法生存，中國行政管理改革注重調整政府與社會和公民的關系。

1.簡政放權的中國行政管理改革

20世紀70年代末到80年代末所進行的行政管理改革主要圍繞“簡政放權”這一中心展開。首先是針對政治、經濟一體化的權力高度集中的管理體制,實行“放權”改革。而要做到有效的放權,其前提是實行黨政分開、政社分開、政企分開。從1979年開始,首先撤銷了地方各級革命委員會,設立人民政府,同年,各級黨委和政府分署辦公,并明確地對黨政機構的職責做了分工,黨不再代替政府作為直接的行政管理機關。黨的領導主要是思想政治和重大方針政策的領導,國家行政工作主要由國務院和各級人民政府負責；在農村,廢止政社合一的人民公社體制,建立鄉政權,實行政社分開；在城市,為了“搞活企業”,實行政企職責分開,所有權和經營權“兩權分離”,各級政府部門不再直接經營管理企業,撤銷行政性公司,企業實行經營承包責任制。為了進一步消除權力過分集中的弊病,在實行權力分開的同時,又進行行政管理權限放權式改革。中央向地方下放的管理權限主要涉及:經濟管理權限、人事管理權限和財政管理權限。學術界也把這種權限下放稱之為“放權讓利”。放權主要在三個層次進行:一是中央向地方放權,上一級政府向下一級政府放權;二是政府綜合部門向企業主管部門放權;三是政府企業主管部門向企業放權。為了調動地方和企業的積極性,在放權的同時在財政體制上實行了“讓利”式改革。歐文休斯認為政府的分權是必要的。[2]組織機構是權力運行的載體,權力的重新配置必然涉及組織機構的重新調整。所以,與政府逐漸下放權力同時進行的是機構改革。

2.機構改革是中國30年行政管理改革的基本內容之一

1982—1983年,中國進行了一次較大規模的行政機構改革,主要是針對國家機關機構臃腫、層次重疊、政出多門、職責不清、人浮于事、效率低下的問題。這次機構改革的主題是“精兵簡政”。所謂“精兵”,是指在精簡人員、實行機關工作崗位責任制的同時,針對中國干部隊伍存在的年齡偏大、文化偏低、缺乏專業知識的問題,確定了提拔和任用干部的“四化”，四化指的是革命化、年輕化、知識化和專業化，并廢止了實際上存在的領導職務終身制。

機構改革必然和“簡政”聯系在一起,簡政是為了分工合理、職責分明、機構精干、提高效率,為了達到這些目標必須要撤銷重疊機構、合并業務相近的機構。中國在20世紀70年代末到80年代末所進行的行政管理改革取得了明顯進展,在許多方面打破了過去政治經濟一體化中央高度集權體制的束縛,特別是采取了一系列改革措施,對過去不合時宜的黨政關系進行了重新調整,打破了“黨的絕對一元化領導”模式。黨對行政控制的演化是歷史發展的一條主線。[3]這一階段,通過中央政府向地方政府和企業逐級下放權力,從經濟利益、權力責任方面大大調動了地方政府和企業的積極性,從而極大地釋放了經濟活力和潛能,促進了經濟的發展。但由于當時的行政管理改革仍然是在未從根本上觸動計劃經濟體制,許多方面未進行配套改革,尤其是政府主要是通過行政手段管理經濟的方式沒有改變的情況下進行的,所以,當時的以“簡政放權”為重點的行政管理改革,從總體上說還屬于行政管理系統內部中央與地方政府之間權力的重新分配。這種改革思路實際上依然沒有超越過去的在行政體制內集權—分權和機構數量的增減和機構之間的分合的傳統做法。因此,“簡政放權”式改革不久就出現反彈,如機構和編制又逐漸膨脹起來;中央政府應下放給企業的經營自主權,也被各級政府層層截留。另外,在行政權力下放過程中,忽視了宏觀管理,造成了資源浪費、產業結構失衡、“諸侯經濟”等現象的發生。要走出政府管理經濟生活“一統就死,一放就亂”的怪圈,改變機構“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環現象,行政管理改革就必須突破行政權力在中央與地方之間上下移動和機構的簡單撤并的傳統思路和做法。[4]

二、中國行政管理的現狀

進入21世紀后，中國在經歷了各項改革的全面展開和不斷深入,其國家現代化建設進入了新的歷史階段,同時也出現了一些新矛盾和新問題。特別是隨著經濟、社會的發展和公民民主意識的提高,中國行政管理改革過程中的一些深層次的問題也顯現出來。從公共行政的角度看,這些新矛盾和新問題主要表現在兩個方面:一是經濟快速增長與發展不平衡的矛盾日益突出。改革開放以來,中國在經濟持續快速增長、人民生活水平不斷提高的同時,城鄉之間、東西部之間、社會成員之間的利益差別也呈逐漸擴大的趨勢,尤其是城鄉之間發展不平衡、社會成員之間貧富差距問題相當突出。二是全社會公共需求的快速增長與公共物品和公共服務短缺的矛盾也日益凸顯。隨著中國工業化、市場化、城市化進程的加快,人口流動性不斷擴大的同時,社會風險也在增加,特別是公民的主體意識、權利意識、參與意識的日益增強,導致公眾對公共物品和公共服務的需求不斷增長。[5]然而,中國的公共物品和公共服務投入的增長速度落后于總體財政的支出增長速度；公共物品和公共服務發展速度滯后于經濟增長速度；公共物品和公共服務供給的數量和質量明顯不能滿足公眾日益增長的公共需求。

形成上述問題的原因固然是多方面的,從公共行政的角度看存在以下幾方面的原因。第一,對發展的認識上有片面性,把經濟總量的增長等同于發展。表現在政府在過去的現代化建設實踐中偏重于經濟建設,過多地注重GDP的增長,忽視了社會建設。第二,政府管理理念落后。一些政府部門和公務人員習慣于計劃經濟條件下形成的管制觀念,缺乏服務精神。第三,政府職能轉變不到位導致其公共服務職能出現缺位。如政府在基礎教育、公共衛生、公共安全、社會養老和住房保障、生態環境等基本公共服務方面的投入嚴重不足。第四,政府以管制為核心的管理模式沒有根本改變,無法滿足公眾日益增長的公共需求。[6]更有少數政府部門以管理為名謀取部門利益,亂收費、亂罰款、亂攤派,加重企業和公民負擔,嚴重損害了政府形象。因此,進一步深化行政管理體制改革是解決上述問題,消除經濟社會發展過程中的體制性障礙,不斷提高人民對政府管理滿意度的客觀要求。但問題的關鍵并不在于是否需要進一步深化行政管理改革,而在于如何深化行政管理改革,如何確定新階段行政管理改革的目標。以往的行政管理改革十分重視與市場經濟體制的適應性,注重回應經濟體制改革對行政管理體制改革的要求。[7]

在改革實踐中,也把注意力放在調整政府與市場、政府與企業的關系上。這樣做是有其歷史合理性的。但以往的改革忽視了行政體制改革與政治體制改革的關系,對從政治體制改革,特別是民主政治建設的大背景下審視行政管理改革問題重視得不夠。從政治學角度說,行政管理改革是政治體制改革的重要組成部分,如果僅從經濟發展的角度思考和設計行政管理改革難免具有片面性和簡單化,更無法解決行政管理改革所面臨的深層次問題?？梢哉f,中國經過了近30年的改革,已經打破了傳統的中央高度集權的管理體制,計劃經濟體制下政府對經濟社會事務管制過多、過死的狀況已有較大改變,初步建立起一個適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。但在傳統體制下形成的管制管理式思維方式和管理方式還沒有根本改變,這也是轉變政府職能多年來,政府越位或缺位現象仍很嚴重的重要原因之一。面對中國經濟社會發展的階段性特征和日益突出的新矛盾和新問題,傳統的以管制為主要特征的行政管理模式已經無法適應新的情況了。正是在這樣的歷史條件下,中國政府根據現代化建設進入新階段的客觀要求,作出了構建社會主義和諧社會的重大戰略抉擇。構建社會主義和諧社會的歷史任務,對行政管理改革和政府自身建設提出了新的更高要求,也為繼續深化行政管理改革指明了方向。如果說過去的市場化導向的行政管理改革的目標,注重的是與建立社會主義市場經濟體制相適應,那么,以建立和諧社會為目標的行政管理改革,更要注重與民主政治建設相配套。與民主政治建設相配套的行政管理改革,其本質要求,就是堅持一切從人民的根本利益和現實需求出發,要以保障民權和改善民生為根本著眼點和目的。這便客觀上要求改變過去那種以管制管理為核心的行政管理模式,從根本上推進政府管理模式由以管制管理為主向以服務為主導的方向轉變。

三、對老撾的借鑒

前文簡要敘述了新的中華人民共和國行政管理實踐的歷史和發展及目下狀況，在文中，筆者不單單論述了中國行政管理實踐中的優點，同時也論述了中國行政管理發展過程中的不好成分。筆者如此敘述的目的在于，我們就算是要學習中國行政管理的實踐發展的有益部分，也必須以全面的觀點看待中國的行政管理發展過程，從全面中從辯證中思索看待和學習中國行政管理實踐正是筆者的立意所在。

完善老撾行政管理制度，我國政府應該立足于國內行政管理制度現狀，通過考察中國的行政管理實踐發展，為同作為社會主義的我國提供發展借鑒。

(一)隨經濟體制轉型及時轉變行政管理實踐。從中國的計劃經濟時代到市場經濟時代，中國的行政管理實踐也經歷了很大的轉變，這種轉變是從全能型的行政管理到管理型再到服務型的改變。經濟基礎決定上層建筑，經濟體制的改變必然引起社會階層和利益的再分配，因而，行政管理實踐也必然隨之改變。同時還應指出的是，我們應避免中國政府行政管理實踐中的全能政府的錯誤傾向以及合理的處理好政府與社會的關系，應該讓政府與社會成為合作的關系。

(二)簡政放權和機構改革要作為我國行政管理實踐改革的重要組成部分。簡政放權，精簡機構，對于提高政府行政效率，對于便民利民有重要意義。簡政放權和機構改革在于尊重行政管理規律，及時下放權力讓下級享有充分而適度的自主權，及時進行機構改革，打破政出多門行政混亂的現象，是各部門合理分工、各司其職互相配合提高國家行政效率。中國的簡政放權與機構改革同時也給我們提供了教訓，即要走出膨脹與縮減再到膨脹的怪圈，必須從制度上做足功夫，這一點中國并沒做好，我們要防患于未然。

(三)服務型的行政管理是我國政府行政管理的發展方向。中國的行政管理實踐發展表明，無論是其全能型的行政管理實踐還是其管理型再到服務型的行政管理實踐，都是由其特殊的歷史發展進程所決定，每一個歷史進程都應順應時代發展，而當前的行政管理實踐恰恰是服務性的行政管理模式，所以我國必須加快轉變行政管理理念，調整政府行為方式，大力推進政府行政管理的服務性。中國的行政管理實踐是依據新情況新條件作出的轉變，我國必須深刻把握國情才能正確調整改變我們的行政管理方式。

伴隨著經濟體制的轉變以及對國情的把握和政府職能的調整，中國政府的行政管理實踐都為我國提供了學習參考榜樣，有利于我國從中國的行政管理制度學習，借鑒符合我國國家的基本國情，完善我國行政管理制度的發展。我們通過對中國行政管理的發展歷史與現狀的考察，旨在探尋能夠我國行政管理實踐可供借鑒的發展路徑，誠然，任何國家的行政管理的發展都絕不可能成為另一個國家發展的絕對樣板，但是在博取眾家之長的過程中，我們可以更為有效和迅速的推進我國行政管理的發展！