環境沖突的生成及治理：基于環境風險分配視角

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、沖突生成：封閉的環境風險利益分配格局

就目前來說，我國環境沖突中的風險分配表現為一種典型的三方主體利益格局，政府、企業和社會公眾這三大環境風險是主體分別扮演著不同角色：政府是環境風險治理者、調配者，也是環境政策封信的制造者、環境治理背后的政治利益的受益者；企業是環境風險制造者和轉嫁者，環境風險背后的經濟利益的最主要受益者；社會公眾是環境風險主要承受者、合法權益的被侵害者，承受著生命健康和安全風險。在這三方主體構成的環境風險利益分配模式中，現實的環境沖突主體的風險角色已經被固定了下來，不同主體因其分化的價值追求而使得相互間的風險角色難以實現合理轉化，嚴重缺乏互動性。這種風險角色的固定性支撐起風險利益分配框架的穩定性，卻形成了“風險收益由政府和企業享有，風險成本和損失由社會公眾承受”的不合理的固定風險分配格局。

這種不合理的固定的風險分配格局的形成除了因分化的價值追求而固化的風險角色定位原因之外，主要存在著以下三個方面的深層次的因素：

(一)以經濟發展為中心的社會治理觀念下地方政府實際價值追求與風險治理要求的矛盾

政府兼具環境風險治理者、調配者、制造者，環境風險的受益者的多重角色。政府首先是環境風險的治理者和調配者，其次是環境政策風險的制造者，但即使是因決策本身制造出來的風險也應在決策落定之前被完整地考慮并能進行有效化解，所以說風險制造者這一角色應當是第二位的，甚或是不應存在的。最后才應是追求環境政策背后的政治利益。然而不幸的是，政府，尤其是地方政府在具體環境沖突治理實踐中往往是將這一角色價值追求上的先后關系進行了顛倒：我國地方政府治理的首要目標便是追求地方經濟的發展，政府的治理能力和官員績效與財政收入、企業產值規模等經濟指標掛鉤。地方政府在進行環境決策時表現出的是從地方經濟發展和官員績效考核的利益需求考慮出發，首先主動追求環境風險背后的風險收益，在風險暴露甚至激發了社會矛盾沖突之后再被動地進行不良的風險分配格局的調試。這種情況下即便最后風險得到了良好的再分配并最終平息了矛盾沖突，也產生了過多的社會成本并透支了其他風險主體對政府分配權威的信任，政府最終得不償失。

(二)環境風險的外部性、開放性與風險利益分配框架的封閉性、排他性的矛盾

環境風險具有廣泛的外部性，風險社會中的環境風險通過全球化市場的生產、流通、交換和消費被不斷地制造、轉移和擴散，環境風險的責任主體在復雜的風險分配和傳遞過程中難以被界定，因此這種外部性得以持續擴散并逐漸將更多的社會成員納入其影響之下，進而決定了合理的風險利益分配框架必須具備開放性、包容性的結構要素，能有效綜合多元環境風險利益主體的意見和需求，并能對因成本分擔、利益分享、損失補償而引起的各類利益沖突進行有效化解。而從目前來看，我國在環境風險治理方面形成的卻是一種封閉的、排他的利益分配框架：作為環境政策資源掌控者的政府和作為市場經濟資源掌控者的社會企業因內在的利益一致性而形成了二元化的環境風險與利益分配結構，環境風險如何分配、利益如何劃分、成本如何分攤以及后續的風險損失如何補償等問題都在這一二元聯合的框架下被決定，而公眾則被排斥在這一二元系統之外，只能被動地接受分配結果。

(三)最底層的社會民眾作為環境風險的被轉嫁者和風險危害最終的承受者，在環境風險利益分配過程中迫切的參與意愿與公民參與實際不足的環境決策體制的矛盾

現行環境政策制定過程中存在的集權式的環境決策模式相對構成了一個封閉的系統，政治參與渠道少、路徑相對狹窄、運行不暢通，制度化渠道無法滿足環境利益相關者的愿望，無法為環境利益因不合理的風險承擔而受到損害的群體提供有效的利益表達渠道。在現有的參與機制中，強勢的環境參與群體往往能夠通過影響環境政策的制定而爭取更多的環境利益、擺脫更多的環境風險，弱勢的環境參與群體則大多數處于社會的較低層或最低層，他們常常也是經濟和社會地位上的弱勢群體，政治參與意識不高，參與能力不強，無力承擔過高的參與成本。這導致最需要進行環境政策參與的群體在政治實踐中表現出嚴重的參與冷漠，進一步惡化了他們的環境地位，加重了環境風險承受群體的社會不公感和被剝奪的心理體驗。

二、沖突化解：環境風險利益分配格局重構

如何有效化解環境沖突，關鍵在于如何實現公平合理的環境風險分配，包括風險本身的分配和風險利益的分配，其核心便在于對封閉的環境風險利益分配框架的突破和重構。結合前文的論述，主要可采取以下措施：

第一，轉變地方政府環境沖突治理觀念，重視環境沖突過程中體現出來的環境風險分配的不合理性。我們的地方政府在解決環境沖突事件時，往往是以一種環境的經濟利益分配者視角來審視沖突過程、思考沖突原因，認為環境沖突不過是相關方經濟利益的沖突，因此對于這種沖突的治理也僅僅停留在對環境沖突雙方所涉經濟利益的調和和再分配，認為“環境沖突都可以用錢擺平”，造成了環境沖突治理手段和工作方式的單一化。地方政府在環境沖突治理過程中應當將“經濟本位”的理念和治理方式轉變到“風險本位”上來，從環境風險分配的層面檢視環境沖突，對傳統的不合理的環境風險分配方式和格局進行優化，實現各類環境主體所得環境風險收益與所擔環境風險成本的多方平衡。

第二，改變傳統的以經濟發展指標為核心的地方政府績效考核體系，提升環境質量指標和社會穩定指標在考核體系中的比重，切實扭轉地方政府“一切讓位于經濟發展”的落后思想，消除政府在環境風險決策過程中與社會企業形成“利益一致性”的內在動機。我國長期以來注重社會經濟發展，在政府內部形成了“唯GDP論英雄”的錯誤思想觀念，政府績效考核指標過度突出經濟發展指標而弱化了政府在改善地區生態環境質量、化解環境沖突方面做出努力的動機。在很多有社會企業參與的重大環境事務中，地方環境決策者難免會考慮到自身政績績效而配合社會企業進行決策，在潛在進行的環境風險分配決策中難以避免地弱化其風險成本而強化其風險收益，從而人為地制造出環境風險分配的矛盾和失衡。因此，要打破這種內在的因“利益一致性”而產生不合理的風險利益分配格局，在政府內部就要求對這種利益一致的激發機制進行消除，最主要的就是改變政府績效考核以經濟指標為主、環境指標和穩定指標相對弱化的現狀。

第三，建立環境風險決策的評估機制和監督機制，風險決策評估要前置，風險決策監督和問責要貫穿全過程，核心是提高風險性環境決策的民主性、科學性，重點防范環境決策中政府與企業利益勾連形成的權力尋租。要建立風險性環境決策事務的范圍，明確哪些環境決策屬于涉及重大的風險分配的決策，明確決策風險和決策對象對社會公眾生命健康安全產生的風險威脅。對于風險性環境決策，要嚴格落實環境影響評估程序和社會穩定風險評估程序，要在決策落地之前科學論證環境風險成本收益在多方主體間是否能達到基本公平。同時，對環境決策中的權力尋租的防范同樣重要，有力的監督和懲戒能有效打破環境決策者與企業等社會環境風險制造者的利益聯結，從而有助于促進政府作為環境風險分配決策者的分配公平。

第四，發展以社會第三方評估機構為評估主體的環境影響評估制度。在涉及高風險的政府重大事務決策環境影響評估中，重點突出對社區居民、弱勢群體和邊緣群體的生命健康財產安全的風險影響的評估，并在環評指標框架中增加對多方關聯主體的環境風險后果衡量指標所占比重。在環評過程中注重對公眾的環境風險信息正確完整傳遞，通過輿論話語媒介傳播的公眾風險認知和接受水平，從而合理調整風險水平評估。在有較大社會影響的環境事務決策過程中，探索社會穩定風險評估與環境影響評估相結合的綜合化評估方法，將環境風險與社會穩定風險結合起來，充分引起環境決策者的重視。

第五，創新傳統的公眾參與方式和制度設計。改變原有的形式化的民意調查、民眾代表座談、聽證等形式，建設常態化、會議化、組織化的多方風險主體共識達成機制。封閉或半封閉的利益分配框架往往是因為政府作為利益溝通橋梁和多方意見的傳達者、其他各主體間缺乏直接對話機制而形成的，政策決策者往往出于對自己利益維護和政策成本考慮而過于重視多方相關主體中的強勢主體的利益和意見，選擇性地忽略或隱瞞弱勢主體的意見和需求。環境風險利益分配中的企業主體與處于弱勢的民眾主體不能僅僅通過政府這一樞紐來進行利益溝通，在民眾與作為環境風險制造主體的企業間，尤為需要直接對等的對話機制，因此建設一個多方參與的常態化的意見磋商平臺很重要，這一平臺可以是正式化的會議，也可以是其他組織機構，其所達成的一致意見必須被賦予一定的法律約束力。