大樟溪水權交易若干法律問題探析

(中共永泰縣委黨校 福建 永泰 350700)

一、大樟溪試點水權交易的客觀條件

平潭及閩江口水資源配置工程(閩江北水南調工程)是解決福州城南片區、福清、長樂及平潭綜合試驗區300萬居民用水緊張問題的一項重大惠民工程，是優化區域水資源配置的重要舉措，也是完善水權交易制度建設的有益嘗試。選擇大樟溪作為我省水權交易試點，有其客觀原因。

(一)區域內水資源分布不均

水是人類生存和社會經濟發展的命脈，福建省作為東南沿海省份，氣候濕潤，雨量充沛，水資源相對較為豐富，但也存在水資源分布不均的問題。一是社會原因造成的，也就是通常我們說的“大城市病”，如福州，作為省會城市，人口聚集，工商業發達，城市居民及工商業用水量大；一是自然原因造成的，如平潭島，受海島地形及氣候影響，淡水資源比較匱乏，加之綜合試驗區建設，用水需求激增，導致用水緊張。社會經濟發展原因造成的水資源稀缺是經濟性稀缺，屬于相對稀缺，自然原因造成的水資源稀缺是物質性稀缺屬于絕對稀缺。[1]我省同時存在物質性與經濟性水資源稀缺問題。

(二)區域內水資源需求不同

從供求關系上看，作為供水方的永泰經濟相對落后，工業不發達，客觀上有利于水源地的保護，能夠提供優質的水源。同時大樟溪作為閩江最大支流，水資源豐富，當地工商業不發達，人口少，能夠提供富余水資源用于交易。而需求一方，福州是工商業發達、人口密集的省會城市，平潭是開發迅速的綜合試驗區和缺乏淡水資源的海島，用水量大，本地水源無法滿足居民及工商業用水需求，需要異地輸水。因此，從供求關系上看，供需雙方互補性強。

二、大樟溪水權交易試點存在的若干法律問題

(一)生態補償機制不健全

生態補償(Eco-compensation)是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系，促進補償活動、調動生態保護積極性的各種規則、激勵和協調的制度安排。[2]現行國家有關水權交易的制度規定，水權交易費用應考慮水權交易的工程成本、生態成本、運營成本、及第三方利益的補償。①對于大樟溪水權交易而言，永泰縣作為供水地，為了提供優質的水資源，必然要犧牲經濟收益更為可觀的工業發展的機會，投入大量人力物力財力對水源進行保護，如果僅以實際發生的供水成本定價，而不考慮背后要犧牲的經濟利益，顯然有失公平，不利于水資源優化配置的可持續性。河海大學課題組測算的大樟溪取水、治污成本0.856元/立方米，這只是將自然狀態的水加工成可供居民使用的水的直接生產成本，而沒有計算永泰人民為了提供優質的水資源所犧牲的工業生產產生的GDP總值，以及為保護環境投入的其它成本，單單依靠用戶支付的水費，顯然不能補償永泰人民犧牲的經濟利益。因此，不能把水權交易的水資源當作市場流通的普通商品，不能單純依靠市場定價，還需要依靠政府建立生態補償機制。

(二)水資源權屬不清晰，水交易市場不規范

水資源用于交易，首先要明確權益歸屬。我國的水資源制度規定水資源為國家所有，地方性河流由地方管轄。大樟溪流經德化、永泰、閩侯等縣，作為上游的永泰縣如果建壩取水，必然侵害沿岸地區的用水權益。因此需首先明確水權權益分配，規范水權交易行為。我國目前沒有建立成熟的水權交易市場，永泰大樟溪的水權交易也處于試點階段，可借鑒的經驗較少。從全國范圍看，我國現階段的水權交易行為仍以政府偶然行為為主，并未形成固定的交易市場、交易規范以及合理的價格形成機制。實際上是一種政府指令行為，通過上級政府公權力對管轄流域內的水資源進行再分配。政府主導下的水價形成機制缺乏合理性與可操作性，忽視供水者的潛在利益，很難保證供水地對水源的長期有效保護的積極性與水資源供給的可持續性。

(三)水源地環境保護不夠嚴格

不管任何地方，都有發展經濟的需求，作為水權交易的供水地的永泰縣也有經濟發展的需求，最快速有效的辦法就是引進工商業。一些地方甚至為了盲目追求經濟的快速發展，引進一些高污染企業，主城區周邊經濟落后縣域成為城市污染企業外遺的主要接收地。永泰作為福州地區經濟相對落后的省級扶貧開發縣，不能為了快速脫帽，在城市化過程中扮演疏導城區高污染企業的偏遠縣，要扮演好福州后花園的角色。同時，永泰農村地區面積廣袤，存在村民環保意識不強，進行粗放式農業生產，亂倒生活垃圾等破壞水源地環境的行為。政府部門也存在監管缺失，責任落實不到位的情況，未能落實中央提出的“最嚴格水資源管理”制度。

三、構建水權交易制度的意義

大樟溪是閩江北水南調工程的主要水源地，流域覆蓋了永泰90%的地域，是永泰人民的母親河。閩江北水南調工程不僅要求永泰人民貢獻出寶貴的水資源，更要求永泰人民犧牲工業發展的利益，以保證提供優質的水資源。因此，用水地區除了支付用水成本外，還應當給予水源地適當的經濟補償。

(一)實現水資源優化配置

我省水資源雖然較為豐富，但豐富不均，一是自然原因形成的，如平潭島，作為海島，淡水資源缺乏。一是社會經濟發展，工商業發達，人口膨脹引起的，如省會福州。而永泰作為山區縣，水資源豐富，水質優，工商業與居民用水量少。可以通過建立水權交易制度，為水權益交換提供交易平臺，用市場手段實現水資源的優化配置，緩解區域水資源供求矛盾。

(二)有利于水資源的管理與保護

通過水權交易制度的建立，有利于水資源的科學配置與管理。一是通過市場機制，借助價格杠桿，影響用水方用水行為，倡導居民節約用水；二是通過市場競爭，有助于提升水資源的品質，通過經濟收益提升供水方保護水源的積極性；三是利用市場管理制度，創新水資源管理體制，提升水資源保護水平，最終實現水資源的可持續利用。

(三)實現社會和諧穩定

由于水資源的稀缺性，世界上因爭奪水資源而發生軍事沖突偶有發生，民間因爭奪水資源而發生的群體性事件也不鮮見。通過水權交易制度的建立，可以明確水權歸屬，實現水權利益在流域間的合理分配，兼顧用水方的用水需求與供水方的經濟需求，避免不必要的糾紛。同時，也有利于買賣雙方明確權利義務，合理使用水資源，實現水資源的可持續利用和社會的和諧穩定。

四、完善我省水權交易制度的建議

(一)建立和完善生態補償機制

平潭及閩江口水資源配置工程主要取水點位于永泰縣境內，永泰作為我省生態大縣，工業基礎薄弱，旅游資源豐富，目前已列入全域旅游試點，并入選國家重點生態功能區。為了給福州及平潭提供優質的水資源，永泰人民必然要犧牲工業發展的機會來保護環境，用水地區在解決水資源匱乏帶來的發展瓶頸時，應當給予供水區合理的補償，以實現全省經濟社會的協調發展。生態補償機制的模式可以多樣化，最直接的就是采取貨幣補償，在價格形成機制上要充分考慮水權交易工程成本以外供水地為保護環境而支付的成本以及犧牲的工業發展而損失的利益。長期而言，可以探索用水地反哺供水地的合作機制。比如援助供水地環境保護基礎設施建設，到供水地投資綠色生態產業，幫助推介生態旅游產業，挖掘特色文創產業等等。從直接輸血向幫助造血轉變，形成區域內不同縣域間的功能差異化定位，如永泰縣已經被定位為重點生態功能區。

(二)水權交易市場制度建設

我國目前并未形成規范的水資源市場，大都依靠政府的行政命令開展水權交易。一個重要原因就是對水資源的認識還未轉變，水資源問題已經不是豐富時期的如何供給問題，而是匱乏時期的如何管理問題。單純依靠政府宏觀調控分配水資源，很難保證各方利益均得到滿足。要通過立法規范水資源交易市場，確保水權交易各方權利義務明晰，實現水資源的合理配置和各方的互利共贏。同時，通過規范水權交易行為，運用價格機制，鼓勵節約用水，用市場和法律手段，實現水資源的可持續利用。從我省的實際出發，我省沒有大的跨省江河，主要屬于閩江水系，應當建立大閩江流域水權交易市場，由省一級水資源行政管理部門負責協調管理，各縣市(區)可以根據實際情況，保證水資源合理可持續利用以及流域其他地方用水權益的前提下，對于富余的水資源可以在該平臺進行水權交易。省級水資源行政管理部門作為地方水資源管理與開發的主體，獲取水資源初次分配的主要收益，即取水行政許可費用。該收入主要用于水源地生態補償，以及流域內各地方用水權益的補償。地方政府獲取水權交易的再分配收益，該收入用于水資源供給工程的運營管理。形成政府共管可控，維護水的戰略地位，市場機制可調，促進節約用水與水資源的可持續利用。

(三)水源地環境保護制度建設

水資源用于交易，必須首先滿足提供的水資源具有使用價值，那就要求供水地提供的水具有較高的水質，以滿足用水地需求。為了提供優質的可交易水資源，必須在水源地建立最嚴格的水資源保護制度。一是要完善地方環境保護立法，使水資源保護符合地方實際。福建作為生態大省，山水相連，水資源的保護需要更加立體，實行水源地分級管理，使環境保護立法更具可操作性；二是落實“河長制”，明確水源保護具體責任人。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，“河長制”是指由各級黨政主要領導擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理。[3]“河長制”是由河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度，目的是為了使河流保持長時期的清潔和良好的水生態環境，保證水資源的可持續利用。通過河長制,使得本來無人想管、污染嚴重的河流,變成地方黨政主要領導的重要職責,以此來應對日益嚴峻的用水危機；三是嚴格執法，對于污染環境的違法行為，要依法予以處罰，通過環境執法對更多的人起到警示教育作用，以保證法律的權威，使水資源保護相關法律法規得到普遍遵守。

【注釋】

①參見《水利部關于水權轉讓的若干意見》。